ВЕРХОВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
13.02.2018 м. Київ
справа № 826/19576/13-а
провадження К/9901/3035/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю. (суддя-доповідач),
суддів: Гімона М.М., Мороз Л.Л.,
учасники справи:
позивач - Обслуговуючий кооператив автостоянка "Дружба",
відповідач - Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві
розглянувши в письмовому провадженні касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Григоровича П.О. від 04 березня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Вівдиченко Т.Р., Гром Л.М., Стеценко А.В. від 05 лютого 2015 року, -
встановив:
Обслуговуючий кооператив автостоянка "Дружба" звернувся до суду з адміністративним позовом про визнання протиправними дій Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві, скасування постанови про накладення штрафу від 16 вересня 2013 року № 403/13.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 березня 2014 року, яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду 05 лютого 2015 року, визнано протиправною та скасовано постанову №403/13 від 16 вересня 2013 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
В касаційній скарзі Державна архітектурно-будівельна інспекція України просить скасувати оскаржувані рішення та винести нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог. Зазначає, що судами попередніх інстанції не враховано, що власне позивач має можливість оформити документи, що дають право на виконання будівельних робіт, та здати закінчений будівництвом об'єкт в експлуатацію. Також просила замінити Інспекцію державного архутектурно-будівельного контролю у місті Києві на належного відповідача - Державну архітектурно-будівельну інспекцію України.
Відповідно до п. 4 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону №2147-VIII) справа № 826/19576/13-а передана до Верховного Суду.
Касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Судами попередніх інстанції встановлено, що інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві проведено перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Обслуговуючим кооперативом автостоянки "Дружба".
За результатами перевірки відповідачем складено акт від 09 вересня 2013 року, згідно якого на вулиці Стальського, 29 у Дніпровському районі м. Києва будівельні роботи не проводяться, будівельники та будівельна техніка відсутні. На земельній ділянці облаштовано автостоянку, яку обслуговує Обслуговуючий кооператив «Дружба». Також, на зазначеній території знаходиться двоповерхова будівля, яка експлуатується Обслуговуючим кооперативом «Дружба» без прийняття в експлуатацію, чим порушено ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
09 вересня 2013 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Крім того, 09 вересня 2013 року відповідачем складено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, згідно якого вимагається усунути в термін до 11 листопада 2013 року порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності у встановленому законом порядку.
16 вересня 2013 відповідачем прийнято оскаржувану постанову №403/13, якою до позивача за порушення абз.3 п.6 ч.2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» застосовано штраф в сумі 51 615 грн.
Вважаючи дії відповідача щодо проведення перевірки неправомірними, а постанову про застосування штрафу протиправною, позивач звернувся з даним позовом.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, покликався на те, що відповідач помилково дійшов висновку про приналежність позивача до суб'єктів містобудівної діяльності.
Проте, Верховний Суд вважає такі доводи судів передчасними, виходячи з наступного.
Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до абз. 1 ч. 1 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції на час виникнення спірних правовідносин й далі) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до I - III категорій складності, та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації.
Частиною 8 ст. 39 вказаного Закону визначено принцип, відповідно до якого експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, забороняється.
Пунктом 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» передбачена відповідальність, зокрема, за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію.
Так, відповідно до змісту п. 5 ч. 2 ст. 2 зазначеного закону (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: експлуатація або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації об'єктів II категорії складності - у розмірі тридцяти шести мінімальних заробітних плат.
Суди попередніх інстанції, як на підставу для задоволення позовних вимог, покликались на те, що відповідачем не надано доказів експлуатації позивачем двоповерхової будівлі II категорії складності за адресою: м. Київ, вул. Стальського, 29. Однак, наведене не відповідає фактичним обставинам справи, оскільки, зокрема, актом перевірки від 09 вересня 2013 року та протоколом від 09 вересня 2013 року встановлено факт експлуатації Обслуговуючим кооперативом автостоянкою "Дружба" двоповерхової будівлі II категорії складності за адресою: м. Київ, вул. Стальського, 29 без прийняття його в експлуатацію. В той же час, в матеріалах справи відсутні документи, які б давали змогу встановити, ким проводились будівельні роботи та час їх здійснення, хто був замовником цих робіт та чи входить двоповерхова будівля II категорії складності за адресою: м. Київ, вул. Стальського, 29 до складу нерухомого майна, що перебуває в користуванні позивача, відтак відсутні докази, необхідні для правильного вирішення справи.
Таким чином, колегія суддів вважає, що висновок суду апеляційної інстанції щодо невіднесення позивача до суб'єктів містобудування в спірних правовідносинах є передчасним, оскільки встановлені вказаним судом обставини не ґрунтуються на доказах, що можуть їх підтвердити.
Між тим, при розгляді спорів цієї категорії суди мають з'ясовувати питання щодо наявності в діях суб'єкта містобудування складу правопорушення, зокрема, факту закінчення будівництвом відповідного об'єкта, наявності на той момент встановленого законодавством обов'язку вводити об'єкт в експлуатацію, не введення в експлуатацію та використання об'єкта, закону, який би встановлював відповідальність за невиконання обов'язку із введення в експлуатацію, а також дотримання строків притягнення до публічної відповідальності.
З цього приводу Верховний Суд зазначає наступне.
Ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», який набрав чинності 12 березня 2011 року, визначає порядок прийняття в експлуатацію, після набрання ним чинності, закінчених будівництвом об'єктів та містить заборону на експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, за час його дії. Цей Закон не містить темпоральних застережень, зокрема про поширення його дії на відносини, які виникли до набрання ним чинності.
З дня набрання чинності у листопаді 1994 року Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», ст. 1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, не передбачав відповідальності за експлуатацію або використання об'єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію. Вперше таке положення закріплено у вказаному Законі 24 жовтня 2000 року шляхом доповнення частини першої зазначеної статті абзацом, що встановлював відповідальність за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями (Закон України від 21 вересня 2000 року N 1988-III).
19 січня 2012 року Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» викладено у новій редакції, п. 6 ч. 2 ст. 2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації.
Відповідно до ст. 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
У своєму Рішенні від 09 лютого 1999 року N 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
Тобто, Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», зокрема, положення п. 6 ч. 2 ст. 2 щодо накладення штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, регулює питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, зокрема не ввели в експлуатацію відповідні об'єкти до початку їх використання після набрання чинності цим Законом.
Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.
В контексті хронології правового регулювання спірних відносин поняття «експлуатація не прийнятого в експлуатацію об'єкта» не може тлумачитись як триваюче правопорушення. Змістом цього правопорушення є невиконання обов'язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта містобудування до початку його експлуатації. Суспільна небезпека такого правопорушення, насамперед, полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об'єкта містобудування з початку його використання.
Як зазначалось, відповідно до ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.
Таким чином, логічним висновком має бути судження про те, що обов'язок введення об'єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за експлуатацію об'єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов'язок, не ввели об'єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена визначена відповідальність.
Така правова позиція міститься в постанові Верховного Суду України від 04 березня 2014 року у справі № 21-433а13.
Отже, розглядаючи спір, суди повинні з'ясувати обов'язок позивача, у випадку наявності статусу суб'єкта містобудування, вводити в експлуатацію такий об'єкт будівництва та визначити щодо існування відповідальності у останнього за невиконання вказаного обов'язку відповідно до п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (в редакції від 19 січня 2012 року), а також з"язувати дотримання строків притягнення позивача до відповідальності.
Таким чином, судами попередніх інстанцій не враховано всіх обставин справи, що мають значення для правильного вирішення спору.
Враховуючи те, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази, оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 349 КАС України.
Керуючись ст.ст. 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
постановив:
Замінити Інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві на Державну архітектурно-будівельну інспекцію України.
Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити частково.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 березня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2015 року скасувати, справу № 826/19576/13-а направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.Ю. Бучик
судді М.М. Гімон
Л.Л. Мороз
