ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

——————————————————————

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

14 лютого 2018 р.

м.Одеса

Справа № 815/244/17

Категорія: 4

Головуючий в 1 інстанції: Кравченко М.М.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді –

ОСОБА_1,

судді –

ОСОБА_2,

судді –

ОСОБА_3

при секретарі –

ОСОБА_4

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_5 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_5 до Одеської обласної ради, Голови Одеської обласної ради VI скликання ОСОБА_6, третя особа: Департамент освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації, про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування рішення в частині, -

В С Т А Н О В И В:

В січні 2017 року ОСОБА_5 (надалі – позивач) звернулась до суду з позовом до Одеської обласної ради (відповідач-1, Облрада), Голови Одеської обласної ради VI скликання ОСОБА_6 (надалі – відповідач-2, Голова Облради) в якому просила:

- визнати протиправними дії Голови Облради, головуючого на сесії обласної ради 23.12.2016 року щодо поставлення на голосування проекту рішення «Про укладення контрактів з директорами комунальних закладів освіти, що перебувають у спільній власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, повноваження з управління якими делеговано державній адміністрації» в частині п.1.7 укладення контракту з ОСОБА_7 на посаду директора комунального закладу «Котовська загальноосвітня школа-інтернат І-ІІ ступенів для дітей сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування» (комунальний заклад «Подільська спеціалізована загальноосвітня школа інтернат І-ІІІ ступенів - ліцей інформаційних технологій»), на три роки;

- визнати протиправним та скасувати рішення Облради №296 VII від 23.12.2016 року «Про укладення контрактів з директорами комунальних закладів освіти, що перебувають у спільній власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, повноваження з управління якими делеговано державній адміністрації» в частині п.1.7 щодо укладення контракту з ОСОБА_7 на посаду директора комунального закладу «Котовська загальноосвітня школа-інтернат І-ІІ ступенів для дітей сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування» (комунальний заклад «Подільська спеціалізована загальноосвітня школа інтернат І-ІІІ ступенів - ліцей інформаційних технологій»), на три роки.

В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що п.1.7 рішення Облради №296 VII від 23.12.2016 року є протиправним та належить до скасування, оскільки не ставлячи на голосування питання прийняття проекту рішення за основу, не вносячи у відповідності до регламенту, до взятого за основу проекту рішення змін, запропонованих депутатом ОСОБА_8, без погодження кандидатури ОСОБА_7 в департаменті освіти і науки Одеської ОДА, головуючим на сесії ОСОБА_6 було поставлено на голосування проект рішення разом з п.1.7.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 14.12.2017 року в позові відмовлено.

Не погоджуючись з вищезазначеною постановою, позивач подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, просить постанову суду першої інстанції скасувати, прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як слідує з матеріалів справи, звернення позивача до суду з даним предметом позову обумовлено незгодою позивача з тим, що на вирішення сесії Одеської обласної ради Головою Одеської обласної ради 23.12.2016 року одним з питань на голосування було поставлено питання про укладення контракту з ОСОБА_7 на посаду директора комунального закладу «Котовська загальноосвітня школа-інтернат І-ІІ ступенів для дітей сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування».

Вирішуючи питання про те, чи відноситься даний спір до юрисдикції адміністративного суду, колегія суддів враховує правову позицію Верховного Суду України, яка викладена в Постанова від 23.06.2015 року у справі №21-588а15 та від 20.04.2016 року №21-3573а15, за якою правовідносини між сторонами з приводу призначення на посаду та звільнення з посади керівника комунального закладу не є публічно-правовими, а стосуються трудових відносин і має вирішуватися судами за правилами ЦПК.

Однак дана справа не може бути віднесена до категорії трудових спорів, зокрема і до категорії з питань проходження публічної служби, оскільки спірне рішення Облради №296 VII від 23.12.2016 року не стосується призначення або відмови у призначенні позивача на ту, чи іншу посаду. А посилання позивача в судовому засіданні на те, що вона також мала бажання зайняти посаду директора комунального закладу, не робить даний спір трудовим.

Колегія суддів вважає, що в рамках даної справи суду необхідно встановити, чи порушує спірне рішення Облради №296 VII від 23.12.2016 року будь-які права та інтереси позивача, та вже в залежності від цього ухвалити відповідне рішення.

При цьому колегія суддів зауважує, що виявлення в ході судового розгляду невідповідності діяльності суб’єкта владних повноважень хоча б одному із зазначених у ч.2 ст.2 КАС України критеріїв для оцінювання його рішень, дій та бездіяльності може бути підставою для задоволення адміністративного позову лише за умови, що встановлено порушення прав, свобод та інтересів позивача.

Якщо ж факту порушення прав свобод чи інтересів судом не встановлено, то підстави для задоволення позову відсутні незалежно від того, чи є дії або рішення суб'єкта владних повноважень протиправними.

Обов’язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб’єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Таким чином, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Частиною 1 ст.5 КАС України чітко визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав позивача. Звернення до суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах. Захист прав, свобод та інтересів слід відрізняти від їх охорони. Охорона прав та інтересів має на меті запобігти їх порушенню. Охорона здійснюється шляхом встановлення відповідних норм права, правових стимулів, заборон тощо. Натомість, захист прав здійснюється у разі їх порушення.

З копії трудової книжки позивача (т.1 а.с.23) слідує, що з 12.06.2016 року вона працює вчителем в Котовській загальноосвітній школа-інтернат І-ІІ ступенів для дітей сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування.

Отже, спірне рішення Облради №296 VII від 23.12.2016 року безпосередньо не зачіпає прав, свобод чи інтересів позивача, а посилання позивача в судовому засіданні на те, що вона також мала бажання зайняти посаду директора комунального закладу, не доводять факту порушення права позивача прийняттям відповідачем спірного рішення.

Що стосується самого рішення Облради №296 VII від 23.12.2016 року, то як слідує з матеріалів справи 23.12.2016 року на засіданні сесії Одеської обласної ради Головою Одеської обласної ради ОСОБА_6 було постановлено на голосування під №29 в порядку денному проект рішення «Про укладення контрактів з директорами комунальних закладів освіти, що перебувають у спільній власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, повноваження з управління якими делеговано державній адміністрації», пунктом п.1.7 якого було передбачено укладення контракту з ОСОБА_7 на посаду директора комунального закладу «Котовська загальноосвітня школа-інтернат І-ІІ ступенів для дітей сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування» (комунальний заклад «Подільська спеціалізована загальноосвітня школа інтернат І-ІІІ ступенів - ліцей інформаційних технологій»), на три роки, за який проголосувала більшість голосів депутатів.

Згідно протоколу пленарного засідання пленарного засіданні сесії Одеської обласної ради від 23.12.2016 року (т.1 а.с.110-153) за вказаний проект рішення проголосували 66 з 72 присутніх депутатів, проти – 0, утримався -1, не голосували 11.

Таким чином, спірне рішення Облради №296 VII від 23.12.2016 року було прийнято більшістю присутніх на сесії депутатів.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що в ході розгляду справи не встановлено протиправності як оскаржених дій Голови Облради, так і спірного рішення Облради №296 VII від 23.12.2016 року.

Колегія суддів погоджується з цим висновком суду першої інстанції, виходячи з положень діючого законодавства на час виникнення спірних відносин.

Відповідно до п.20 ч.1 ст.43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» на пленарному засіданні сесії обласної ради вирішуються у встановленому законом порядку питання щодо управління об’єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, які перебувають в управлінні обласної ради, а також призначення і звільнення їх керівників.

Порядок призначення та звільнення директорів обласних комунальних підприємств врегульовано рішенням обласної ради від 22.09.2006 року №73-V «Про майно спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, управління яким здійснює обласна рада» (надалі – Рішення №73-V), відповідно до якого обласна рада делегувала обласній державній адміністрації повноваження з управління частиною об’єктів спільної власності територіальних громад області.

Згідно з п.3.2 Рішення №73-V Одеська обласна державна адміністрація (профільне управління) готує за попереднім погодженням з управлінням обласної ради з майнових відносин та подає на розгляд сесії обласної ради проекти рішень щодо призначення керівників підпорядкованих комунальних підприємств, установ, організацій, закладів, продовження строку дії укладених з ними контрактів та їх звільнення з підстав порушення керівниками положень законодавства України, умов контракту та статуту відповідного комунального підприємства, установи, організації чи закладу.

Відповідно до п.3.2.1 Рішення №73-V голова обласної державної адміністрації укладає на підставі відповідних рішень обласної ради контракти з керівниками підпорядкованих комунальних підприємств, установ, організацій та закладів, вносить зміни та доповнення до них.

Отже, оскільки Котовська загальноосвітня школа-інтернат І-ІІ ступенів для дітей сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування (комунальний заклад Подільська спеціалізована загальноосвітня школа інтернат І-ІІІ ступенів - ліцей інформаційних технологій) є комунальним закладом, то на момент виникнення спірних відносин призначення керівника цього закладу повинно було відбуватись відповідно до вищевказаної процедури, що також вірно встановив і суд першої інстанції.

Регламент Одеської обласної ради VІІ скликання затверджений рішенням обласної ради від 10.12.2015 року №10-VІІ зі змінами внесеними рішеннями №108-VІІ від 26.05.2016 року та №371-VІІ від 21.03.2017 року.

Відповідно до п.1.6 Регламенту Одеської обласної ради регламент це затверджений рішенням ОСОБА_8 документ нормативно-правового характеру, що встановлює порядок підготовки, скликання, проведення пленарних засідань обласної ради та вирішення інших процедурних питань діяльності обласної ради, її органів, депутатів, посадових осіб відповідно до їх повноважень, встановлених Конституцією та законами України.

Відповідно до п.2.1.10 Регламенту Одеської обласної ради депутат обласної ради має право відповідно до чинного законодавства обирати та бути обраним в органи обласної ради, вносити в усній чи письмовій формі пропозиції, зауваження та доповнення щодо питань, які обговорюються на сесії, ставити запитання, давати довідки, вносити проекти рішень і доповнення до них, а також користується іншими правами відповідно до чинного законодавства та цього Регламенту.

Згідно з п.3.3.4 Регламенту Одеської обласної ради питання, внесені на розгляд сесії відповідно до п.3.5.2 цього Регламенту, згідно з планом підготовки сесії попередньо розглядаються на окремих і спільних засіданнях постійних комісій обласної ради та, у разі необхідності, можуть попередньо розглядатися на засіданні президії обласної ради.

Відповідно до п.3.8.2 Регламенту Одеської обласної ради під час підготовки проектів рішень обласної ради, пов’язаних з управлінням майном спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, в тому числі з приватизацією, обов’язковою є наявність позитивного висновку постійної комісії з питань управління майном спільної власності територіальних громад області.

З матеріалів справи вбачається, що Постійна комісія з питань управління майном спільної власності територіальних громад області Одеської обласної ради 15.12.2016 року прийняла висновки та рекомендації №14/31-4 ПК, відповідно до яких вирішила підтримати призначення ОСОБА_7 на посаду директора комунального закладу «Котовська загальноосвітня школа-інтернат І-ІІІ ступенів для дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування» (комунальний заклад «Подільська спеціалізована загальноосвітня школа-інтернат І-ІІІ ступенів - ліцей інформаційних технологій») строком на 3 роки, а також підтримати проект рішення обласної ради «Про призначення на посаду директора комунального закладу «Котовська загальноосвітня школа-інтернат І-ІІІ ступенів для дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування» (комунальний заклад «Подільська спеціалізована загальноосвітня школа-інтернат І-ІІІ ступенів - ліцей інформаційних технологій») та рекомендувати на розгляд чергової сесії.

Крім того, 23.12.2016 року Постійна комісія з питань освіти, науки, молодіжної політики, спорту, культури та туризму Одеської обласної ради прийняла висновки та рекомендації №1/22-9 ПК щодо розгляду висновків та рекомендацій постійної комісії обласної ради з питань управління майном спільної власності територіальних громад області №14/31-4 ПК від 15.12.2016 року про розгляд проекту рішення «Про призначення на посаду директора комунального закладу «Котовська загальноосвітня школа-інтернат І-ІІІ ступенів для дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування» (комунальний заклад «Подільська спеціалізована загальноосвітня школа-інтернат І-ІІІ ступенів - ліцей інформаційних технологій») та вирішила проект рішення «Про призначення на посаду директора комунального закладу «Котовська загальноосвітня школа-інтернат І-ІІІ ступенів для дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування» (комунальний заклад «Подільська спеціалізована загальноосвітня школа-інтернат І-ІІІ ступенів - ліцей інформаційних технологій») підтримати в цілому та рекомендувати на розгляд чергової сесії.

Згідно з п.3.12.1 Регламенту Одеської обласної ради обговорення питання на пленарному засіданні обласної ради передбачає: включення питання до порядку денного сесії; доповідь, запитання доповідачу і відповіді на них; співдоповіді (в разі необхідності), запитання співдоповідачам та відповіді на них; виступи депутатів; виступ ініціатора розгляду питання (у разі необхідності); оголошення головуючим на засіданні про припинення обговорення; прийняття проекту рішення обласної ради з даного питання за основу; внесення депутатами пропозицій, що не були оголошені в ході обговорення; заключне слово доповідача та співдоповідачів (у разі необхідності); уточнення та оголошення головуючим пропозицій, які надійшли з обговорюваного питання і будуть виноситися на голосування; виступи депутатів з мотивів голосування; прийняття рішення обласної ради в цілому.

З матеріалів справи вбачається, що відповідно до протоколу пленарного засідання Одеської обласної ради від 23.12.2016 року після обговорення проекту на пленарному засіданні головуючим Урбанським А.І. було поставлено на голосування рішення про прийняття його за основу та в цілому.

Відповідно до п.3.5.2 Регламенту Одеської обласної ради пропозиції до порядку денного сесії обласної ради вносяться головою обласної ради, постійними комісіями обласної ради, депутатськими фракціями (групами), депутатами, головою обласної державної адміністрації у міру надходження до апарату обласної ради, але не пізніш дати, визначеної планом підготовки сесії. Такі пропозиції оформляються письмово із зазначенням назв питань, причин їх розгляду, ініціатора їх розгляду та доповідача з питання порядку денного сесії обласної ради. До них додаються проект рішення обласної ради та інші матеріали з питань, рекомендованих для розгляду на сесії. У разі якщо розробником проекту рішення є структурний підрозділ обласної державної адміністрації або інший орган державної влади, доповідачем на пленарному засіданні обласної ради визначається його керівник. Поважними причинами для відсутності такого керівника на пленарному засіданні обласної ради є тимчасова непрацездатність, відпустка або службове відрядження, про що обов’язково завчасно повідомляється голова обласної ради. У такому разі на пленарному засіданні обласної ради доповідає відповідний заступник. Проекти рішень обласної ради оформляються відповідно до вимог цього Регламенту.

З наведених положень вбачається, що депутат Одеської обласної ради має право вносити в усній формі пропозиції, зауваження та доповнення щодо питань, які обговорюються на сесії, вносити проекти рішень і доповнення до них.

Враховуючи наведені висновки та положення, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно дійшов висновку про правомірність усної пропозиції депутата ОСОБА_8 доповнити проект рішення Облради №296 VII від 23.12.2016 року «Про укладення контрактів з директорами комунальних закладів освіти, що перебувають у спільній власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, повноваження з управління якими делеговано державній адміністрації» пунктом 1.7, оскільки такі дії депутата ОСОБА_8 відповідають положенням регламенту.

Згідно з ч.2 ст.14 Закону України «Про освіту» від 23.05.1991 року №1060-XII, який був чинний на час виникнення спірних відносин, місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування створюються відповідні органи управління освітою, діяльність яких спрямовується на: управління навчальними закладами, що є комунальною власністю; організацію навчально-методичного забезпечення навчальних закладів, вдосконалення професійної кваліфікації педагогічних працівників, їх перепідготовку та атестацію у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері освіти; координацію дій педагогічних, виробничих колективів, сім'ї, громадськості з питань навчання і виховання дітей; визначення потреб, розроблення пропозицій щодо державного контракту і формування регіонального замовлення на педагогічні кадри, укладання договорів на їх підготовку; контроль за дотриманням вимог щодо змісту, рівня і обсягу освіти, атестацію навчальних закладів, що є комунальною власністю. Місцеві органи управління освітою у здійсненні своїх повноважень підпорядковані місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування та відповідним державним органам управління освітою.

Відповідно до ч.4 ст.20 Закону України «Про освіту» 23.05.1991 року №1060-XII керівники навчальних закладів, що є комунальною власністю, призначаються органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері освіти, відповідними обласними, міськими, районними органами управління освітою за попереднім погодженням з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Згідно з ч.2 ст.26 Закону України «Про загальну середню освіту» від 13.05.1999 року №651-XIV, який був чинний на час виникнення спірних відносин, призначення на посаду та звільнення з посади керівника державного та комунального загальноосвітнього навчального закладу здійснює відповідний орган управління освітою.

Відповідно до ч.3 ст.37 Закону України «Про загальну середню освіту» ОСОБА_8 міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування в галузі загальної середньої освіти в межах їх компетенції, крім іншого, здійснюють добір, призначення на посаду та звільнення з посади педагогічних працівників, у тому числі керівних кадрів, державних і комунальних загальноосвітніх навчальних закладів.

Таким чином, враховуючи наведені норми права та те, що усна пропозиції депутата ОСОБА_8 про доповнення проекту рішення Облради №296 VII від 23.12.2016 року «Про укладення контрактів з директорами комунальних закладів освіти, що перебувають у спільній власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, повноваження з управління якими делеговано державній адміністрації» пунктом 1.7 не суперечить положенням регламенту, що було встановлено судом вище, колегія суддів робить висновок, що дії Голови Одеської обласної ради ОСОБА_6 головуючого на сесії обласної ради 23.12.2016 року щодо поставлення на голосування проекту вищевказаного рішення з доповненням його пунктом 1.7 є правомірними, а само рішення в частині спірного пункту 1.7 не суперечить діючому законодавству.

Посилання апелянта на внесені Законом України «Про освіту» №2145-VIII від 05.09.2017 року зміни до ст.26 Закону України «Про загальну середню освіту», які набули чинності з 28.09.2017 року і за якими керівник комунального закладу призначається на посаду за результатами конкурсного відбору, колегія суддів відхиляє, оскільки в силу вимог ст.58 Конституції України данні положення не можуть бути застосовані до спірних правовідносин, і суд оцінює відповідність спірного рішення законодавству, яке було чинним на час прийняття такого рішення.

Враховуючи наведене, апеляційний суд вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, порушень матеріального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують.

За таких обставин апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Керуючись ст.315, ст.316, ст.321, ст.322, ст.325, ст.329 КАС України, апеляційний суд, –

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_5 – залишити без задоволення, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року – залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено та підписано 16 лютого 2018 року.

Головуючий суддя:

ОСОБА_1

Суддя: Суддя:

ОСОБА_2 ОСОБА_3