Провадження № 2а/522/822/17

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

26 грудня 2017 року Приморський районний суд міста Одеси в складі:

головуючого - судді Чернявської Л.М.,

при секретарі - Прусс О.М.,

за участю:

представника позивачів - ОСОБА_2

представника відповідача - Ходаковської О.Ю.

представника третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача, управління архітектури та містобудування Одеської міської ради - Мельнікової Т.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі засідань суду в м. Одесі адміністративну справу за позовом ОСОБА_4, ОСОБА_5 до Одеської міської ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору - департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації, управління культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації, управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, товариства з обмеженою відповідальністю «Інститут Харківпроект», про визнання незаконним та скасування рішення Одеської міської ради

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА _4 та ОСОБА_5 звернулись до суду із адміністративним позовом, в якому з урахуванням заяви про зміну предмету позову від 20.12.2016 року просили визнати незаконним та скасувати рішення Одеської міської ради від 19.10.2016 року № 1316-VІІ «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси».

Заявлені вимоги з урахуванням наданих протягом розгляду справи до суду письмових пояснень мотивовані позивачами порушенням порядку розроблення плану зонування території (зонінгу) м. Одеси та порядку його прийняття. Позивачі стверджують про порушення вимог щодо проведення процедури громадських слухань, що полягає в ігноруванні необхідності створення погоджувальної комісії. Згідно ч. 3 ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» міські ради та їх виконавчі органи забезпечують, зокрема узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію. Таким чином, на думку позивачів, даною нормою встановлюється обов'язок міських рад та їх виконавчих органів створювати погоджувальні комісії у разі наявності між замовниками та громадськістю спірних питань в частині розроблення проектів планів зонування територій населених пунктів. Тобто не створювати погоджувальні комісії міські ради та їх виконавчі органи у разі наявності спірних питань не можуть. Відповідно до п. 11 Порядку у разі, якщо мають місце спірні питання, особи які забезпечують роботу з розгляду пропозицій громадськості, повідомляють про це відповідному органу місцевого самоврядування для прийняття останнім рішення щодо утворення погоджувальної комісії. Як вбачається зі змісту оприлюднених результатів розгляду та врахування пропозицій громадськості щодо проекту плану зонування території м. Одеси, розміщеного 19 червня 2016 року на офіційному веб-сайті Одеської міської ради, існувала ціла низка спірних питань, наявність яких було підставою для створення погоджувальної комісії. Про наявність спірних питань, на думку позивачів, свідчить і той факт, що розпорядженням Одеського міського голови від 19.08.2016 року № 827 створено постійну консультативну раду з питань планування територій м. Одеса, яка на низці засідань - 07.09.2016, 30.09.2016 та 17.10.2016 року також розглядала питання, серед яких були й ті, які не були враховані Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради в процесі проведення громадських слухань. Незважаючи на це Управління архітектури та містобудування не зверталося до Одеської міської ради чи Одеського міського голови із повідомленням про наявність спірних питань з метою прийняття останніми рішення щодо утворення погоджувальної комісії. Порушення вимог щодо проведення процедури громадських слухань позивачі також вбачають у непроведенні громадських слухань відповідно до Статуту територіальної громади м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.08.2011 року № 1240-VI. Спеціальний порядок громадських слухань встановлений ст.ст. 23, 24 Статуту територіальної громади м. Одеси, затв. рішенням Одеської міської ради від 25.08.2011 року № 1240-VI (далі - Статут). Відповідно до п. 5 ст. 23 Статуту обов'язкові громадські слухання проводяться, зокрема, у випадках обговорення проектів містобудівної документації відповідно до законодавства про регулювання містобудівної діяльності - за ініціативою виконавчого органу міської ради з питань архітектури та містобудування. Статтями 23, 24 Статуту визначено особливий порядок проведення таких громадських слухань - збори членів міської громади в місці, визначеному уповноваженим органом, реєстрація учасників, отримання ухвального мандату, загальне голосування та складення протоколу громадських слухань. Разом із цим, проект плану зонування території (зонінгу) м. Одеси пройшов лише процедуру, визначену Порядком проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 року № 555. Позивачі звернули увагу, що вказаний порядок проведення громадських слухань є спеціальним по відношенню до Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 року № 555, що підтверджується також і тим, що відповідно до п. 4 ч. 5 ст. 1 Статуту останній відповідно до законів України визначає форми та процедури безпосередньої участі членів міської громади, інститутів громадського суспільства у здійсненні місцевого самоврядування, а громадські слухання, визначені Статутом, та громадські слухання, визначені постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 року № 555, не виключають одні одного та не можуть замінювати одні одного, оскільки передбачають зовсім різну процедуру та форму їх проведення.

У позовній заяві позивачі вказали на порушення встановленої послідовності вчинення дій щодо розроблення проекту містобудівної документації на місцевому рівні - плану зонування території (зонінгу) м. Одеси. Вимоги до складу та змісту плану зонування території (зонінгу) та порядку його розроблення встановлені ДСТУ-Н Б Б.1-1-12:2011 «Настанова про склад та зміст плану зонування території (зонінг)», затв. наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 15.12.2012 року № 345 (далі - Настанова). Згідно п. 6 Настанови «Послідовність розроблення зонінгу» III етапом розроблення зонінгу визначено «погодження, проведення громадських слухань та затвердження зонінгу». Відповідно до даного пункту на III етапі здійснюється: погодження проектних пропозицій зонінгу з місцевими органами виконавчої влади та з організацією розробником генерального плану; проведення громадських слухань; затвердження зонінгу, чим, на думку позивачів, визначено чітку послідовність дій при розробленні проекту містобудівної документації - плану зонування території (зонінгу), яка не допускає вільного тлумачення. Разом із цим, вказаної вище послідовності вчинення дій щодо розроблення плану зонування території (зонінгу) населеного пункту не було дотримано з огляду на те, що остаточні погодження місцевими органами виконавчої влади управління архітектури та містобудування Одеської міської ради отримало лише станом на 08 липня 2016 року, тоді як громадські слухання щодо проекту плану зонування території м. Одеси проходили в період з 21 квітня по 16 травня 2016 року, тобто погодження отримані після процедури проведення громадських слухань, а не навпаки. Крім того, з огляду на те, що проект плану зонування території м. Одеси з моменту надання структурними підрозділами Одеської обласної державної адміністрації відповідних погоджень неодноразово зазнавав суттєвих змін, відповідні органи зверталися з проханням надати останню редакцію проекту плану зонування, однак матеріали містобудівної документації - плану зонування території (зонінгу) м. Одеси до вказаних органів не надавались, а в наявності у вказаних органів знаходилися матеріали проекту, датовані червнем місяцем 2016 року. У зв'язку з цим, як стверджують позивачі, остаточний проект плану зонування території (зонінгу) м. Одеси не отримав відповідних погоджень Департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації та Управління культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації. Крім того, погодження не отримано також від організації розробника Генерального плану м. Одеси. Також позивачі зауважили, що відповідно до п. 4.1. Розділу 4 «Загальні положення» Настанови зонінг розробляється на основі генерального плану, плану земельно-господарського устрою та містобудівного кадастру населеного пункту, однак у відкритому доступі дані містобудівного кадастру з'явилися лише станом на липень 2017 року, тобто на час проведення громадського обговорення громадяни не мали відкритого доступу до даних містобудівного кадастру, а відтак не мали можливості в повному обсязі реалізувати власне право на подання зауважень і пропозицій щодо відповідності плану зонування території м. Одеси даним містобудівного кадастру. Позивачі зауважили, що відповідно до листа Приморської районної адміністрації Одеської міської ради від 29 листопада 2016 року К-103ЗПИ вмістимість (одночасного перебування осіб) холу Приморської адміністрації Одеської міської ради складає 35-40 осіб, у зв'язку з чим розміщення матеріалів проекту плану зонування території (зонінгу) м. Одеси лише в приміщенні Приморської районної адміністрації свідчить про формальний підхід до процедури громадських слухань, оскільки таким чином було обмежено можливість членам територіальної громади м. Одеси з інших районів міста ознайомлюватися із матеріалами проекту плану зонування території (зонінгу) в інших районах міста, створювало для них додаткові незручності.

Обґрунтовуючи свій позов, позивачі звернули увагу на відсутність погодження проекту плану зонування території м. Одеси Міністерством культури України як центральним органом виконавчої влади, який реалізує політику державну політику у сфері охорони культурної спадщини та Міністерством регіонального розвитку, будівництва житлово-комунального господарства України. Посилаючись на норми ст. 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та п. 14 ч. 2 ст. 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини», позивачі дійшли висновку, що якщо план зонування території розробляється на території, де знаходяться пам'ятки національного значення, охоронювані археологічні території, історичні ареали, то відповідна документація повинна бути погоджена в Міністерстві культури України, що підтверджується листом Міністерства культури України від 02.12.2016 року № 1952/10/53-16. Крім того, згідно п. 16 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 року № 318, для історичних міст місцева містобудівна документація затверджуються відповідними радами за погодженням з Мінкультури або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини та Мінрегіоном. Повноваження щодо погодження проектів містобудівних перетворень та проектів, реалізація яких може позначитися на об'єктах культурної спадщини, передбачені також пп. 65 п. 4 Положення про Міністерство культури України, затв. Указом Президента України від 06.04.2011 року № 388/2011 та пп. 68 п. 4 Положення про Міністерство культури України, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 року № 495, а згідно п. 4 ч. 4 Положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, затв. Указом Президента України від 31.05.2011 року № 633/2011 та абз. 3 п. 8 Положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 30.04.2014 року № 197, Мінрегіон України відповідно до покладених на нього завдань здійснює визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення містобудівної документації. З урахуванням норм наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 року № 290, ч. 3 ст. 16, ст. 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» позивачі зазначили, що план зонування території (зонінг) розробляється, зокрема, з метою визначення умов та обмежень використання території, в тому числі територій з особливим статусом, особливості використання яких встановлюються Кабінетом Міністрів України, зокрема у Постанові № 318 від 13.03.2002 року, у зв'язку з чим особливі умови розроблення містобудівної документації для міст, що включені до Списку історичних населених місць України, зокрема необхідність погодження містобудівної документації з Міністерством культури України та Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України встановлені Кабінетом Міністрів України у постанові № 318 від 13.03.2002 року, яка відповідно є спеціальним нормативно-правовим актом по відношенню до наказу Мінрегіону від 16.11.2011 року № 290, оскільки регулює питання погодження містобудівної документації саме для історичних населених місць України, тобто містить спеціальні норми по відношенню до загальних. Факт отримання позитивного висновку від Управління культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації в порядку ч. 3 ст. 20 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не позбавляє необхідності отримання відповідного погодження від Міністерства культури України як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини. Існування Історико-архітектурно опорного плану м. Одеси, затв. наказом Міністерства культури України від 20 червня 2008 року за № 728/0/16-08 (далі - ІАОП), не може слугувати підставою для твердження про відсутність необхідності отримання погодження Міністерства культури України проекту плану зонування території (зонінгу) м. Одеси, оскільки ІАОП м. Одеси затверджений майже 8 років до моменту розроблення та затвердження проекту плану зонування території (зонінгу) м. Одеси і впродовж даного часу було прийнято велику кількість рішень у сфері містобудування та архітектурної діяльності, а також знищено, змінено або ж виявлено культурні та архітектурні пам'ятки, та ІАОП м. Одеси є складовою зовсім іншої містобудівної документації - Генерального плану м. Одеси, зміст, порядок розроблення та затвердження якого регулюється зовсім іншими нормами законодавства.

Позивачі також наголосили на відсутність наукової археологічної експертизи Інституту археології Національної академії наук України, яка передбачена ст.ст. 6 та 7 Закону України «Про охорону археологічної спадщини» та необхідність проведення якої підтверджено листом Інституту археології Національної академії наук України.

Підставою для позову визначено також порушення вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» із зазначенням того, що оскаржувана містобудівна документація містить низку вимог щодо проведення обов'язкових погоджень за допомогою третіх осіб - загальних та спеціальних зональних погоджень від Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, що підтверджено також Державною регуляторною службою України, якою у листі встановлено, що текстова частина плану зонування території (зонінгу) м. Одеси містить норми регуляторного характеру, а саме: зональне погодження (розділ 6); спеціальне зональне погодження (розділ 6); порядок забудови та використання земельних ділянок, які на момент затвердження зонінгу не відповідають його вимогам (розділ 6); порядок зміни виду використання земельної ділянки, що перебуває у власності (користуванні) юридичних та фізичних осіб (розділ 6); умови, підстави та принципи вилучення земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна для державних та суспільних потреб, тощо (розділ 6); внесення доповнень та змін до зонінгу за ініціативою юридичних та фізичних осіб (підрозділ 7.3. розділ 7); умови визнання об'єктів невідповідними плану зонування території, їх використання та порядок погодження змін (розділ 8). У зв'язку з цим, на думку позивачів, на план зонування території м. Одеси поширюються вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», що за змістом цього Закону передбачає підготовку аналізу регуляторного впливу, оприлюднення проекту регуляторного акта та аналізу регуляторного впливу з метою одержання зауважень та пропозицій, що кореспондується із низкою визначених у ст.ст. 4, 5, 8, 9, 33-35 згаданого Закону прав фізичних осіб брати участь у регуляторній діяльності, отримання пропозицій щодо удосконалення проекту відповідно до принципів державної регуляторної політики від уповноваженого органу. Разом із цим, для проекту рішення «Про затвердження План зонування території (зонінг) м. Одеси» не було проведено аналіз регуляторного впливу, даний проект не був опублікований саме як регуляторний акт, та щодо нього не отримано пропозицій щодо його удосконалення як проекту регуляторного акту від Державної регуляторної служби України, що відповідно до ст. 36 зазначеного Закону перешкоджає прийняттю або схваленню відповідного проекту регуляторного акта. Прийняття рішення з порушенням процедури, встановленої Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» є підставою для задоволення позовних вимог про визнання рішення незаконним та його скасування відповідно до правових позицій Вищого адміністративного суду України, викладених в Ухвалах від 15 листопада 2016 року № К/800/23466/16 по справі № 821/299/16, від 25 серпня 2016 року № К/800/17275/16 по справі № 826/15552/15, Постанові від 29 липня 2015 року № К/800/62987/13 та десятками інших. Крім того, Згідно Рекомендації № R (87) 16 Комітету Міністрів Ради Європи від 17.09.1987 року «Стосовно адміністративних процедур, які впливають на права великої кількості осіб» адміністративний акт, який стосується великої кількості осіб, має прийматися по завершенню «процедури участі» з належним інформуванням зацікавлених осіб, з наданням доступу до всіх наявних факторів, з яким пов'язано прийняття рішення з належним доведенням акту до відома громадян, а також Резолюції (77) 31 про захист особи стосовно актів адміністративних органів, прийнятої Комітетом Міністрів Ради Європи 28.09.1977 року відповідно до якої особа має право «бути заслуханою» стосовно адміністративного акту. Крім того, на вимогу Державної регуляторної служби України міською радою не надавалось проекту містобудівної документації, що підтверджується листами Державної регуляторної служби України від 25.10.2016 року № 6543/0/20-16 та від 23.01.2017 року № 344/0/20-17, а також листом Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 29 грудня 2016 року № 01-13/141зпи, що свідчить про відсутність проходження проектом плану зонування території (зонінгу) м. Одеси як регуляторним актом обов'язкових процедур, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Окремо позивачі надали критичну оцінку листу № 569/1-гс від 03.11.2016 року, в якому Одеська міська рада висловила думку, що рішення Одеської міської ради від 19.10.2016 року № 1361-VII «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» не є регуляторним актом із посиланням на відповідні норми чинного законодавства..

Крім того, позивачі визначали підставою для звернення до суду з цим позовом порушення вимог чинного законодавства стосовно скликання сесії Одеської міської ради, на якій затверджено оскаржуване рішення, наголосивши, що відповідно до ч. 4 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» наступні після першої сесії міської ради скликаються міським головою, порядок скликання яких за змістом ч. 15 ст. 46 цього Закону визначається регламентом ради. Згідно ч. 10 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування України» рішення про скликання сесії ради доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради. Відповідно до ч. 4 ст. 23 Регламенту роботи Одеської міської ради VII скликання, затв. рішенням Одеської міської ради від 11.11.2015 року № 1-VII, інформаційне повідомлення про скликання сесії доводиться до відома депутатів та територіальної громади не пізніше ніж за 10 днів до сесії, в виключних випадках - не пізніше ніж за день до сесії. На думку позивачів, опублікування такого повідомлення вимагається саме за повний день, з огляду на саму правову природу місцевого самоврядування (порядку проведення сесій та характеру питань, що розглядаються на сесіях), однак офіційне оголошення про призначення позачергової сесії розміщено на офіційному веб-сайті Одеської міської ради 18.10.2016 року о 16 год. 35 хв.

26 сек, а позачергову сесію Одеської міської ради призначено на 19.10.2016 року 11 год. 00 хв.

У позові також наголошено про порушення вимог щодо оприлюднення проекту рішення в порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації». Посилаючись на норми ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», позивачі наголосили на необхідності оприлюднення проектів рішень органів місцевого самоврядування, розроблених відповідними розпорядниками, не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. Позивачі вважають, що той факт, що проект оскаржуваного рішення та містобудівної документації оприлюднювався неодноразово в різних редакціях, не звільняє від необхідності оприлюднювати проект рішення за 20 днів до дати їх розгляду з метою прийняття з огляду на те, що оприлюднення проекту рішення згідно вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» забезпечує зовсім інші права громадян, ніж його оприлюднення в Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 року № 555 або ж іншим чином. Оприлюднення проекту рішення згідно Закону України «Про доступ до публічної інформації» забезпечує права громадян та юридичних осіб на доступ до публічної інформації, в той час як оприлюднення проектів містобудівної документації в порядку, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 року № 555, забезпечує виконання вимог щодо порядку громадського обговорення містобудівної документації в процесі її розроблення. Відповідно до Листа Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 21 березня 2017 року за № 11/15-К285369.17/15-11, який є органом, що здійснює парламентський контроль за дотриманням права на доступ до публічної інформації, чинним законодавством не передбачено підстав оприлюднення проектів рішень органів місцевого самоврядування з порушенням 20-денного строку, ніж ті, що зазначені у ч. 11 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Позивачі також звернули увагу суду на позицію, висловлену в листі від 14.03.2017 року за № 04-32/20-119 Комітету Верховної ради України з питань свободи слова та інформаційної політики, який зазначив, що обов'язок оприлюднення розпорядником інформації проектів рішень, які підлягають обговоренню (п. 2 ч. 1 ст. 15 Закону) стосується кожного такого рішення. Оскільки законом не передбачено винятків у цій процедурі, то не оприлюднення за 20 днів будь-якого такого проекту, якщо інше не передбачено законом, є порушенням вимоги ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Оприлюдненню підлягають всі проекти нормативно-правових актів, а також всі проекти інших рішень органу місцевого самоврядування, незалежно від того, чи підлягають вони обговоренню. Факт обговорення та схвалення певного проекту акта, який було опубліковано за 20 днів до дати розгляду з метою прийняття, є підставою для його прийняття в день такого розгляду; якщо ж розгляд було перенесено або до даного проекту під час такого розгляду було внесено доповнення чи поправки, які суттєво змінюють його зміст, то такий акт має бути внесений на розгляд повторно з дотриманням визначеної нормою Закону процедури (тобто з оприлюдненням за 20 днів до дати повторного розгляду). Такий підхід покликаний забезпечити максимальну прозорість і відкритість діяльності органу місцевого самоврядування, який приймає зазначений акт акт, належний рівень поінформованості та участі громадськості у його прийняття, а відтак - ефективність застосування демократичного механізму місцевого самоврядування в інтересах територіальної громади. Крім того, громадським слуханням підлягав проект плану зонування території в редакції станом на 21 квітня 2016 року, однак в подальшому до моменту його прийняття він неодноразово зазнавав суттєвих змін, зокрема в результаті врахування зауважень структурних підрозділів Одеської обласної державної адміністрації. У свою чергу, проект рішення та проект плану зонування території (зонінгу)

м . Одеси був оприлюднений на офіційному веб-сайті Одеської міської ради лише 18 жовтня 2016 року. Неоприлюднення відповідачем проекту оскаржуваного рішення не пов'язане із жодними обставинами, які відповідно до закону звільняють від обов'язку завчасного оприлюднення. Вказуючи додатково на практику розгляду Вищим адміністративним судом України аналогічних справ, позивачі вважають, що невиконання Одеською міською радою вимоги чинного законодавства про необхідність опублікування проекту рішення за 20 днів до дати його розгляду є безумовною підставою для скасування вказаного рішення.

Підставою для звернення до суду з позовом визначено також невідповідність змісту плану зонування території (зонінгу) м. Одеси вимогам чинного законодавства. З урахуванням цього позивачі вказали на невідповідність плану зонування території (зонінгу) м. Одеси вимогам чинного законодавства щодо повноти містобудівної документації. Відповідно до п. 17 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 року № 555, матеріали щодо розгляду пропозицій громадськості є невід'ємною складовою частиною містобудівної документації. Разом із цим, як вбачається зі змісту опублікованої містобудівної документації матеріали щодо розгляду пропозицій громадськості в складі такої документації відсутні. Крім того, опублікований план зонування території м. Одеси не містить у своєму складі позитивного висновку Департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації.

Невідповідність вимогам чинного законодавства розробленої містобудівної документації також, на думку позивачів, полягає у відсутності в складі містобудівної документації «Зони земель історико-культурного призначення ІК». Відповідно до ст. 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини» землі, на яких розташовані пам'ятки, історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення та включаються, зокрема, до містобудівної документації. Як вбачається зі змісту п. 5.20. Настанови, план зонування території для населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, має в обов'язковому порядку містити зону земель історико-культурного призначення ІК. Крім того, обов'язок фіксації зони земель історико-культурного призначення виходить також з норм Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць,

затв . постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 року № 318.

Позивачі зазначили також про порушення вимог природоохоронного законодавства, пояснивши, що відповідно до ст. 60 Земельного кодексу України та ст. 88 Водного кодексу України уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води. Межі встановлених прибережних захисних смуг і пляжних зон зазначаються у містобудівній документації. Згідно п. 7 ч. 3 ст. 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» зонування території здійснюється з дотриманням вимоги щодо відображення меж прибережних захисних смуг. Разом із цим зі змісту графічної та текстової частини містобудівної документації вбачається, що вона не містить меж встановлених прибережних захисних смуг. Відповідно до ст. 61 Земельного кодексу України прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності. У прибережних захисних смугах забороняється будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, навігаційного призначення, гідрометричних та лінійних). Крім того, згідно ч. 3 ст. 62 ЗК України у межах пляжної зони прибережних захисних смуг забороняється будівництво будь-яких споруд, крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних. Разом із цим, як вбачається зі змісту плану зонування території м. Одеси, території, які фактично займають прибережні захисні смуги та пляжні зони віднесені до рекреаційних зон активного відпочинку Р-2 та Р-3, серед супутніх видів використання яких вказуються, зокрема пункти першої медичної допомоги, технічні будинки та споруди, пов'язані з обслуговуванням пляжів, майданчики для дитячої гри, манежі для дітей ясельного віку, громадські вбиральні, рятувальні станції, яхт-клуби, тимчасові стоянки човнів, малі архітектурні форми, адміністративні будівлі, танцювальні майданчики, дискотеки, комплекси атракціонів, некапітальні відкриті заклади громадського харчування, а серед допустимих видів використання, зокрема, підприємства громадського харчування (ресторани, кафе, бари) та громадські вбиральні які не є гідротехнічними, гідрометричними чи лінійними спорудами.

У позові зазначено також про невідповідність плану зонування території м. Одеси Генеральному плану м. Одеси. Відповідно до ст. 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п. 4.1. Настанови план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. Відповідно до п. 4 Основних положень текстової частини Генерального плану «Планувальна структура та функціональне зонування» в м. Одеса створена система зелених насаджень загального користування на площі 742га, яка повністю зберігається. Збереження існуючих територій зелених насаджень передбачено також і в п. 11 «Лікувально-рекреаційні ресурси та зелені насадження». Разом з цим, Планом зонування території м. Одеси зменшено території зелених насаджень. Так, наприклад, під учбову зону виділено 1/3 парку Ентузіастів між вул. Академіка Заболотного та Академіка Сахарова, а частина території зелених насаджень на розі вулиці Марсельської та проспекту Добровольського виділена під громадську забудову.

Щодо порушених прав позивачів та забезпечення права на справедливий суд позивачі зазначили, що відповідно до ст. 19 Конституції України, ч. 3 ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України. Разом із цим, оскаржуване у справі рішення Одеської міської ради прийнято в порушення вимог чинного законодавства, чим порушило низку прав позивачів. Зокрема, за змістом позову було порушено права позивачів на своєчасне та повне отримання публічної інформації, право подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю, тобто право «бути заслуханим» щодо адміністративного акту, а також права та законні інтереси позивачів щодо належного здійснення Одеською міською радою повноважень, прийняття законних рішень від їх імені, як членів територіальної громади м. Одеси. Посилаючись на норми ст.ст. 7, 140, 141 Конституції України, ст.ст. 2, 6 КАС України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011, від 25.11.1997 року № 6-зп, від 01.12.2004 року № 18-рп/2004, позивачі наголошують, що наявність у чинному законодавстві обов'язку органів та посадових осіб місцевого самоврядування діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбаченими Конституцією і законами України, дотримуватися і виконувати приписи законодавчих актів передбачає існування кореспондуючого права та законного інтересу члена територіальної громади вимагати належного виконання повноважень, тобто прав та обов'язків від його імені, як члена територіальної громади, у зв'язку з чим позивачі як громадяни України та члени територіальної громади м. Одеси мали відповідне право та законний інтерес вимагати від вказаних суб'єктів виконання відповідного обов'язку. Звертаючись до практики Європейського суду з прав людини, позивачі звернули увагу, що право позивачів на звернення до суду з таким позовом забезпечується здійсненням судочинства на засадах принципу верховенства права, так як «навряд чи можна осягнути верховенство права за відсутності можливості мати доступ до суду» (параграф 34 справа Golder v.UK (1975) 1 EHRR524). Однозначно, принцип верховенства права захищає особу від свавільної влади держави. Крім того, відповідно до п. 54 ЄСПЛ у справі «Трегубенко проти України» від 02 листопада 2004 року (заява № 61333/00) суд встановив, що правильне застосування законодавства незаперечно становить «суспільний інтерес». З цього випливає, що право та законний інтерес позивачів щодо належного здійснення Одеською міською радою повноважень, прийняття законних рішень від їх імені, як членів територіальної громади м. Одеси, не є абстрактним та є таким, що підлягає судовому захисту.

Відповідач надав до суду заперечення проти позову, в яких зазначив, що всупереч приписам ст.ст. 2, 6 КАС України та обов'язковим для застосування висновків судів, заявляючи свій адміністративний позов, позивачі не визначили, які персоніфіковані суб'єктивні права або охоронювані законом інтереси порушені оскаржуваним рішенням відповідача, зауваживши, що посилання позивачів на їх право щодо належного здійснення Одеською міською радою повноважень, прийняття законних рішень від їх імені як членів територіальної громади

м . Одеси має абстрактний та неконкретний характер, у зв'язку з чим не може розглядатись як порушене право позивачів, що потребує судового захисту, адже не виражає жодних персоніфікованих негативних наслідків оскаржуваного рішення, які настали безпосередньо у відношенні до позивачів та вони не є особисто потерпілими від положень спірного у справі рішення, що є підставою для відмови у задоволенні такого позову.

Відповідач вважає, що ним дотримана процедура проведення громадських слухань, звернувши увагу, що відповідно до ч. 11 ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» порядок проведення громадських слухань визначає Кабінет Міністрів України, який постановою від 25.05.2011 року № 555 затвердив відповідний Порядок, на підставі якого управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради забезпечено проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту спірної містобудівної документації. Стосовно посилання позивача на неприйняття рішення про створювання погоджувальної комісії відповідач, посилаючись на приписи ч. 8 ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», стверджує, що утворення погоджувальної комісії є правом, а не обов'язком міської ради, у зв'язку з чим її неутворення, навіть за умови існування окремих спірних питань, які виникли в процесі громадських слухань, не може розглядатись як підстава для скасування рішення, що підтверджується також відповідними роз'ясненнями Мінрегіону. Поряд з цим, відповідач вважає, що спірних питань, наявність яких зумовлювала би необхідність утворення погоджувальної комісії, не існувало, вказуючи на необґрунтованість доводів позивачів з цього приводу. У запереченнях наведено, що рішенням Одеської міської ради від 25.08.2011 року № 1240-VI затверджений Статут територіальної громади м. Одеси), ст. 23 якого визначає порядок організації та проведення громадських слухань у розумінні Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та в якій визначено, що обов'язкові громадські слухання проводяться у випадках обговорення проектів містобудівної документації відповідно до законодавства про регулювання містобудівної діяльності - за ініціативою виконавчого органу міської ради з питань архітектури та містобудування. На думку відповідача, оскільки Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» прямо вказано на необхідність застосування під час проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації порядку проведення громадських слухань, визначеного Кабінетом Міністрів України, а норми Статуту, що регулюють питання проведення громадських слухань, у відповідних питаннях також містять посилання на законодавство про регулювання містобудівної діяльності, у питанні затвердження органом місцевого самоврядування містобудівної документації обов'язковим для виконання є саме Порядок проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 року № 555, тоді як положення Статуту, які регулюють порядок проведення громадських обговорень, стосуються інших видів обов'язкових та ініціативних громадських слухань, порядок проведення яких не врегульований чинними актами законодавства.

Такими, що не відповідають вимогам законодавства України, відповідно до заперечень відповідача є твердження позивачів про те, що під час розроблення плану зонування (зонінгу) території м. Одеси порушено послідовність вчинення дій щодо його розроблення, оскільки у п. 6 ДСТУ-Н Б Б.1.1-12:2011 «Настанова про склад та зміст плану зонування території (зонінг)» погодження, проведення громадських слухань та затвердження Зонінгу є єдиним етапом, та наведення у Настанові складових цього етапу у певному порядку не може розглядатись як обов'язкова для виконання черговість виконання цих складових етапу, а прямих вимог про те, що громадські слухання мають проводитись лише після отримання погоджень містобудівної документації згадана не встановлює.

Щодо доводів позивачів про необхідність отримання погоджень Міністерства культури України та Мінрегіону відповідач зауважив, що ч. 3 ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що склад, зміст, порядок розроблення та оновлення містобудівної документації на місцевому рівні визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, яким на території України є Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства та який у затвердженому ним Порядку не передбачив необхідність погодження містобудівної документації із цим Міністерством. Крім того, ані у повноваженнях Мінрегіону, ані у повноваженнях Міністерства культури України, закріплених у відповідних Положеннях, не визначено повноваження погоджувати містобудівну документацію на місцевому рівні, в тому числі і містобудівну документацію історичних міст. Про відсутність необхідності такого погодження, на думку відповідача, свідчить лист Мінрегіону від 31.01.2017 року № 7/14-1058. Виходячи з Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 року № 318, погодження може надаватись не лише безпосередньо Міністерством культури України, а й уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини, у зв'язку з чим відповідач вважає належним погодження спірної містобудівної документації управлінням культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації, яке отримано під час розроблення цієї документації.

Також відповідач стверджує, що, на думку Одеської міської ради, прийняте рішення не є регуляторним актом, що виключає необхідність застосування процедур, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». В обґрунтування цього доводу Одеська міська рада зазначила, що затвердження плану зонування території населеного пункту, виходячи з положень ст. 2 та ч. 1 ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», є складовою планування територій на місцевому рівні, що не може розглядатись як регулювання господарської діяльності та виключає регуляторний характер відповідного акта міської ради. Основним документом зонінгу є схема зонування, на якій територія населеного пункту поділяється на територіальні зони, для кожної з яких встановлюється містобудівний регламент, яким визначаються види дозволеного (переважні та супутні) використання земельних ділянок; граничні параметри дозволеного будівництва, реконструкції об'єктів будівництва відповідно до Порядку надання умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх складу та змісту, затвердженого наказом Мінрегіону України від 07.07.2011 року № 109. Відповідач наголосив, що законодавець передбачив чітке розмежування порядків розробки нормативно-правових актів регуляторного характеру та нормативно-правових актів у сфері містобудування, передбачивши для розроблення та затвердження містобудівної документації більш складну порівняно із прийняттям регуляторних актів процедуру, яка передбачає особливі механізми врахування державних та громадських інтересів, в тому числі і врахування пропозицій суб'єктів господарювання. Стосовно посилань позивачів щодо наявності у пояснювальній записці окремих норм регуляторного характеру, відповідач вказав, що такі положення Пояснювальної записки покликані в інформативних цілях забезпечити роз'яснення загального порядку проходження окремих процедур, здійснення яких відбувається на підставі інших актів законодавства, що регулюють відповідні питання, у зв'язку з чим не мають обов'язкового для виконання характеру та не є положеннями регуляторного характеру.

Стосовно посилань позивача з приводу порушення передбаченого порядку скликання сесії, на якому розглянуте спірне питання, відповідач звернув увагу, що законодавством не визначено, що слід розуміти під винятковими випадками, які дозволяють зменшити загальний строк завчасного повідомлення про скликання сесій міської ради, що виключає й правові підстави для скасування рішень місцевих рад, прийнятих на скликаних у винятковому порядку сесіях, лише з причин недостатнього обґрунтування винятковості скликання такої сесії, адже це питання перебуває поза правовим регулюванням та стосується дискреційних повноважень посадової особи, яка відповідно до закону має право скликати сесії ради. При цьому відповідач зазначив, що на розгляд позачергової сесії міської ради, пленарне засідання якої відбулось 19.10.2016 року, винесено низку питань, які потребували термінового невідкладного розгляду міською радою, та, враховуючи актуальність та тривалий час попередньої підготовки проекту рішення «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси», в тому числі його завчасне оприлюднення та проведення громадських слухань, зазначене питання також було включено до попереднього порядку денного відповідної сесії. Щодо завчасного інформування про проведення сесії відповідач вказав, що ч. 10 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» містить вимогу щодо доведення до відома депутатів про скликання сесії у виняткових випадків не пізніш як за день, а не за добу, як випливає з позиції позивача, що кореспондує ч. 1 ст. 255 ЦК України.

Стосовно вказаних у позові порушень порядку оприлюднення відповідного проекту рішення відповідач зазначив, що містобудівна документація, яка затверджувалась оскаржуваним рішенням оприлюднювалась ще 21.04.2016 року, а 19.08.2016 року оприлюднений її доопрацьований варіант. Проект рішення міської ради «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси, яким передбачалось затвердити вищезгадану містобудівну документацію, також неодноразово оприлюднювався на офіційному сайті Одеської міської ради, а саме, 30.05.2016 року, 18.06.2016 року, 23.08.2016 року, 09.09.2016 року, 18.10.2016 року, що, на думку відповідача, вказує про дотримання ним встановлених Законом України «Про доступ до публічної інформації» вимог та забезпечення права позивачів на доступ до публічної інформації.

З приводу посилання позивачів на те, що План зонування території (зонінг) м. Одеси не відповідає вимогам п. 17 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 року № 555, відповідач зауважив, що матеріали щодо розгляду пропозицій громадськості за результатами проведення громадських слухань щодо проекту Плану зонування території (зонінгу) м. Одеси окремо оприлюднені на офіційному сайті Одеської міської ради після їх опрацювання у вигляді таблиці результатів розгляду пропозицій громадськості щодо вказаного проекту, наголосивши, що Порядок лише визначає матеріали щодо розгляду пропозицій громадськості невід'ємною складовою частиною містобудівної документації, однак не встановлює обов'язку їх оприлюднення у повному обсязі.

Стосовно доводів про відсутність у містобудівній документації зони земель історико-культурного призначення ІК відповідач пояснив, що п. 5.8. Настанови визначений лише орієнтовний перелік зон та їх назв. За змістом п. 10 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 року № 318, обов'язковим є не визначення зони під назвою «Зона земель історико-культурного призначення (ІК)», а визначення самих зон, щодо яких передбачені обмеження, пов'язані із законодавством України у сфері охорони культурної спадщини. У зв'язку з чим відповідач вказав, що такі зони планом зонування території (зонінгу) м. Одеси визначені у вигляді встановлення планувальних обмежень щодо забудови земельних ділянок, розташованих в межах територій пам'яток, їх зон охорони та історичних ареалів міста в таблиці 3.2 цього Плану «Вимоги до ділянок, що знаходяться в зонах охорони пам'яток культурної спадщини» (сторінки 170-177 Пояснювальної записки), а самі зони відображені в окремих схемах «Правила охорони та використання історичних ареалів м. Одеси», розроблених щодо кожного адміністративного району міста окремо, в оскаржуваній містобудівній документації зафіксовані також зони історичних ареалів. Такі особливості встановлення згаданих зон зумовлені тим, що на території міста Одеси, незважаючи на велику кількість пам'яток культурної спадщини, фактично відсутні безпосередньо землі історико-культурного призначення у розумінні земельного законодавства, у зв'язку з чим встановлення таких зон у прив'язці лише до земель відповідної категорії не дозволило би досягти мети відповідного зонування щодо забезпечення охорони культурної спадщини, що зумовило обрання іншого способу фіксування у містобудівній документації спеціально виділеної у населеному місці території історико-культурного значення, про що безпосередньо зазначено у пояснювальній записці.

Безпідставними Одеська міська рада вважає посилання позивачів на порушення нею вимог Водного кодексу України та Земельного кодексу України під час прийняття оскаржуваного акта, яке вони пов'язують із відсутністю у плані зонування території (зонінгу) . Одеси прибережної захисної смуги, пояснивши, що ч. 3 ст. 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено вимоги, з дотриманням яких має відбуватись зонування території, що серед іншого передбачає відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об'єктів. Однак, відображення у містобудівній документації меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об'єктів ставиться у залежність від самого факту встановлення таких прибережної захисної смуги та пляжної зони. Посилаючись на норми ч. 3 ст. 60 Земельного кодексу України, ч. 6 ст. 88 Водного кодексу України, відповідач вважає, що чинне законодавство визначає, що прибережні захисні смуги встановлюються не містобудівною, а землевпорядною документацією, та не ставить у залежність можливість розроблення та затвердження містобудівної діяльності із фактом встановлення в порядку, передбаченому законодавством, прибережної захисної смуги, що підтверджується відповідними роз'ясненнями Мінрегіону. Відповідач пояснив, що на схемах плану зонування території (зонінгу) м. Одеси відображена запропонована Генеральним планом м. Одеси прибережна захисна смуга, що жодним чином не порушує вищезгаданих норм законодавства, та що для рекреаційних зон активного відпочинку Р-2 та Р-3 не передбачено розміщення жодного з об'єктів, розміщення яких не допускається ст. 62 Земельного кодексу України у прибережних захисних смугах уздовж морів, морських заток і лиманів.

У своїх запереченнях від 17.02.2017 року представник відповідача також зазначив, що за змістом положень Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Закону України «Про охорону археологічної спадщини» експертизі та/або погодженню підлягають не всі програми та проекти, які реалізуються на території населеного пункту, в межах якого знаходиться археологічна пам'ятка або пам'ятка національного значення, а лише ті, які безпосередньо передбачають перетворення, виконання яких може негативно позначитися на стані об'єктів культурної (археологічної) спадщини, у зв'язку з чим погодженню, на думку відповідача, підлягає лише проектна документація щодо конкретних об'єктів будівництва, а не містобудівна документація, що підтверджується також змістом інформаційної картки адміністративної послуги «Погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначатися на об'єктах культурної спадщини», відповідно до якої для отримання такої послуги надається саме проектна документація. План зонування за своїм змістом не передбачає будь-яких містобудівних перетворень, планувальних рішень, а лише поділяє територію міста на зони, визначаючи для кожної з них загальні умови та обмеження їх забудови без прив'язки до конкретних вирішень та встановлюючи види допустимого (можливого, але не обов'язкового) використання. Крім того, представник відповідача наголосив, що відповідно до ч. 4 ст. 17 закону України «Про основи містобудування» порядок проведення експертизи містобудівної документації визначається Кабінетом Міністрів України, який у відповідному порядку не визначив необхідності проведення експертизи плану зонування території.

Також відповідач, посилаючись на норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», у своїх поясненнях зауважив на неприпустимість підміни інтересів територіальної громади інтересами однієї чи декількох фізичних осіб, незважаючи на їх членство у відповідній територіальній громаді, для врахування інтересів якої як сукупності мешканців населеного пункту передбачені особливі форми участі у місцевому самоврядуванні, тоді як скасування зазначеного акта навпаки призведе до порушення прав інших членів територіальної громади міста, які будуть позбавлені права на безоплатну приватизацію земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлових будинків в силу положень ч. 3 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». За змістом Статуту територіальної громади м. Одеси, на думку відповідача, обов'язкові громадські слухання щодо обговорення проектів містобудівної документації за ініціативою виконавчого органу місткої ради з питань архітектури та містобудування, що має місце у даному випадку, мають проводитися саме відповідно до Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 року № 555. У поясненнях відповідач також вказав, що жодною нормою законодавства України не визначено необхідності повторного оприлюднення кінцевого варіанту проекту рішення, тоді як процедура обговорення передбачає можливі зміни оприлюдненого в рамках виконання Закону України «Про доступ до публічної інформації» проекту рішення. Відсутність необхідності отримання погодження Мінрегіону України та Міністерства культури України підтверджується листами відповідних міністерств, які, на думку відповідача, є формою погодження порушеного питання, оскільки відповідні органи не знайшли державного інтересу, дотримання якого підлягає контролю в рамках компетенції цих органів, що також стосується і погодження підприємства розробника генерального плану, якому направлявся проект містобудівної документації та який визначив відсутність необхідності отримання його погодження. Окремо відповідач зазначив, що ч. 3 ст. 62 Земельного кодексу України, на яку посилається позивач в обґрунтування позову, встановлено заборону будівництва будь-яких споруд, крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних у межах пляжної зони, яка є лише складовою прибережної захисної смуги відповідно до ст. 88 Водного кодексу України та рекреаційні зони, про які згадує позивач, не розташовані в межах саме пляжної зони. Крім того, відповідач повідомив про набрання законної сили постановою Одеського окружного адміністративного суду від 28.02.2017 року у справі № 815/148/17 за позовом громадської організації «Спілка юристів Одеської області» до Одеської міської ради, Державної екологічної інспекції Північно-західного регіону Чорного моря про визнання незаконним та скасування рішення міської ради, що є предметом спору і у цій судовій справі, якою відмовлено у задоволенні відповідного позову та встановлено обставини, що мають преюдиційне значення для розгляду цієї справи та не повинні доказуватися під розгляду цієї справи, що містобудівна документація не є складовою рішення, що визначено предметом спору, у зв'язку з чим до оприлюднення цієї документації не повинні застосовуватись положення ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо оприлюднення проектів рішень органів місцевого самоврядування, а внесення змін до документації за результатами її додаткового обговорення, спрямованого назабезпечення повної відкритості та максимального врахування всіх пропозицій та зауважень громадськості, не можуть розглядатись перешкодою для її затвердження на пленарному засіданні міської ради.

Ухвалою суду від 20.12.2016 року до участі у справі залучено третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, департамент екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації, управління культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації, ТОВ «Інститут «Харківпроект».

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача, управління архітектури та містобудування Одеської міської ради заперечувала проти задоволення позову, підтримавши у своїх запереченнях та поясненнях позицію відповідача.

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача, департамент екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації письмових пояснень не надавали.

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача, управління культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації надало до суду пояснення, в яких зазначило, що управлінням в межах компетенції розглянуто проект плану зонування території (зонінг) м. Одеси, за результатами чого управлінням з урахуванням рішення консультаційної ради з питань охорони культурної спадщини Одеської області надана документація повернута розробниками на доопрацювання та виправлення недоліків, після коригування яких управлінням рекомендовано погодити цю документацію за умови доповнення проекту переліком пам'яток та об'єктів культурної спадщини, що виявлені та визначені з 2008 року по сьогоднішній день, але не відображені на історико-архітектурному опорному плані м. Одеса, затвердженому наказом Міністерства культури і туризму України від 20.06.2008 року

№ 728/0/16-08, та акцентовано увагу на необхідності в подальшому актуалізації історико-архітектурного опорного плану м. Одеса.

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача, ТОВ «Інститут «Харківпроект» заперечувало проти задоволення заявленого позову, наголосивши у своїх письмових поясненнях, що з огляду на використання абсолютної більшості пам'яток за громадським, житловим, спеціальним та іншими видами функціонального призначення та відсутності у складі вихідних даних ДЗК з визначенням призначення територій пам'яток як земель історико-культурного призначення функціональне використання територій пам'яток культурної спадщини визначено відповідно до генерального плану, а таке рішення обговорювалось та підтримано під час погодження проекту на засіданні консультативної ради з питань охорони культурної спадщини. Також третя особа зазначила, що в складі вихідних даних на проектування відсутні затверджені у встановленому порядку землевпорядні проекти щодо встановлення прибережної захисної смуги, у зв'язку з чим остання відображена у відповідності до Генерального плану у вигляді пропозиції по встановленню меж прибережно-захисної смуги, а стосовно невідповідності плану зонування території (зонінгу) м. Одеси Генеральному плану м. Одеси поінформувала, що відповідно до державних будівельних норм Генеральний план призначений для обґрунтування довгострокової стратегії розвитку, а не конкретних локальних планувальних рішень, його розрахункові показники є орієнтовними, розрахунок потреби в рекреаційних зонах базується на демографічних показниках, а озеленені території знаходяться у різних функціональних зонах, а не тільки у рекреаційній, тоді як в плані зонування функціональне зонування конкретних ділянок визначено відповідно до переважної функції цих ділянок, що не заперечує необхідності озеленення цих територій у відповідності до ДБЕ 360-92.

У судовому засіданні позивачі та їх представник підтримали заявлений адміністративний позов.

Представники відповідача та управління архітектури та містобудування Одеської міської ради заперечували проти задоволення заявленого позову.

Представники третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідачів, ТОВ «Інститут «Харківпроект», департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації, управління культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації до судового засідання не з'явились, про дату, час та місце судового засідання повідомлені належним чином.

Суд, з'ясувавши обставини справи, дослідивши наявні в матеріалах справи докази, заслухавши пояснення учасників справи, приходить до висновку, що адміністративний позов не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом встановлено, що 25.03.2015 року Одеською міською радою прийнято рішення

№ 6490-VI «Про розробку плану зонування території (зонінгу) м. Одеси», відповідно до якого вирішено розробити план зонування території (зонінг) м. Одеси на основі генерального плану м. Одеси, розробленого державним підприємством «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя». Замовником зазначеної містобудівної документації у рішенні визначено управління архітектури та містобудування Одеської міської ради.

19.10.2016 року Одеською міською радою прийнято рішення № 1316-VІІ «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси».

За змістом зазначеного рішення відповідно до п. 42 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст.ст. 16, 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ст. 12 Закону України «Про основи містобудування», Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 року № 290, на виконання п. 3.3. рішення Одеської міської ради від 25.03.2015 року № 6489-VI «Про затвердження Генерального плану м. Одеси» та п. 1 рішення Одеської міської ради від 25.03.2015 року № 6490-VI «Про розробку плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» Одеська міська рада вирішила затвердити план зонування території (зонінгу) м. Одеси, розроблений товариством з обмеженою відповідальністю «Інститут Харківпроект», та доручено уповноваженим органам протягом встановленого Законом строку забезпечити оприлюднення матеріалів даної містобудівної документації та цього рішення у відповідних засобах масової інформації.

Стаття 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» одним із напрямків діяльності у сфері регулювання містобудівної діяльності визначає планування і забудову територій, які становлять собою діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає: 1) прогнозування розвитку територій; 2) забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; 3) обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; 4) взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій;

5) визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об'єктів; 6) встановлення режиму забудови територій, на яких передбачено провадження містобудівної діяльності; 7) розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об'єктів; 8) реконструкцію існуючої забудови та територій; 9) збереження, створення та відновлення рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих територій та об'єктів, ландшафтів, лісів, парків, скверів, окремих зелених насаджень; 10) створення та розвиток інженерно-транспортної інфраструктури; 10-1) створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення; 11) проведення моніторингу забудови; 12) ведення містобудівного кадастру; 13) здійснення контролю у сфері містобудування.

Частиною 2 зазначеної статті Закону встановлено, що інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального та місцевого рівнів.

Відповідно до ст. 8 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

Згідно з ч. 1 ст. 16 наведеного Закону планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

За змістом ч. 1 ст. 18 наведеного Закону План зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об'єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об'єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.

У ч. 8 цієї норми Закону регламентовано, що план зонування території затверджується на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання.

Наведене кореспондує також положенням п. 42. Ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до якої затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації вирішується виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Аналіз наведених норм законодавства свідчить, що розроблення та затвердження плану зонування території населених пунктів є складовою планування і забудови територій, функції із забезпечення якої на місцевому рівні покладено на органи місцевого самоврядування, до виключних повноважень яких прямо віднесені питання затвердження містобудівної документації на місцевому рівні, до якої віднесено в тому числі план зонування території населеного пункту. Відтак, приймаючи оскаржуване у справі рішення, Одеська міська рада діяла в межах повноважень, віднесених до її компетенції чинним законодавством України.

Досліджуючи обставини розроблення та прийняття оскаржуваного у справі рішення, питання дотримання встановленої чинними актами законодавства процедури затвердження відповідної містобудівної документації, суд встановив наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, плани зонування територій підлягають громадським слуханням, а частиною 2 цієї статті визначено, що затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.

За змістом ч. 11 ст. 21 зазначеного Закону порядок проведення громадських слухань визначає Кабінет Міністрів України. На виконання наведеної норми Закону постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 року № 555 затверджений Порядок проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні (далі - Порядок № 555), який визначає механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій.

Частиною 3 ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та п. 3 Порядку № 555 регламентовано, що сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов'язані забезпечити: 1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; 2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; 3) реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні; 4) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію (у разі її утворення); 5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

Частиною 5 вказаної статті та п. 6 Порядку № 555 визначено, що оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування. Оприлюднення розроблених в установленому законодавством порядку проектів містобудівної документації за змістом п. 4 Порядку № 555 здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх подання розробником до виконавчого органу сільської, селищної, міської ради шляхом розміщення матеріалів (планшетів, макетів) у визначеному органом місцевого самоврядування місці та інформування громадян через розповсюдження брошур і повідомлень, засоби масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення інформації на офіційному веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування.

У п. 5 Порядку № 555 закріплено, що повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації має містити: 1) інформацію про мету, склад та зміст містобудівної документації, викладену у скороченій та доступній для широкої громадськості формі; 2) основні техніко-економічні показники, зокрема графічні матеріали, що відображають зміст містобудівної документації; 3) відомості про замовника та розробника проектів містобудівної документації та підстави для їх розроблення; 4) інформацію про місце і строки ознайомлення з проектом містобудівної документації; 5) інформацію про посадову особу органу місцевого самоврядування, відповідальну за організацію розгляду пропозицій; 6) відомості про строк подання і строк завершення розгляду пропозицій; 7) інформацію стосовно запланованих інформаційних заходів (презентація, прилюдне експонування, телевізійні програми, публічні конференції тощо).

На підставі листа департаменту інформації та зв'язків з громадськістю Одеської міської ради від 23.01.2017 року № 01-16/54, даних офіційного сайту Одеської міської ради www.omr.gov.ua, наданих до суду матеріалів плану зонування території (зонінгу), примірника випуску газети «Одеський вісник» від 23.04.2016 року № 15 судом встановлено, що 21.04.2016 року на офіційному сайті Одеської міської ради www.omr.gov.ua оприлюднено первісну редакцію проекту плану зонування території (зонінгу) м. Одеси разом із повідомленням управління архітектури та містобудування Одеської міської ради про проведення громадських слухань за проектом «План зонування території (зонінг) м. Одеси», яке також розміщене у випуску газети «Одеський вісник» від 23.04.2016 року № 15. У згаданому повідомленні управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради повідомлялось про проведення громадських слухань за проектом «План зонування території (зонінг) м. Одеси», пропозиції за якими мали прийматись до 16.05.2016 року, із зазначенням інформації, визначеної у п. 5 порядку № 555. Зокрема, за змістом оприлюдненого повідомлення матеріали відповідного проекту містобудівної документації були представлені з 21.04.2016 року по 16.05.2016 року в холі Приморської районної адміністрації за адресою: м. Одеса, вул. Канатна, 134, та в електронному вигляді на офіційному сайті Одеської міської ради, а відповідні пропозиції приймались до 16.05.2016 року.

Згідно з п. 9 Порядку № 555 відповідно до частини шостої статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» пропозиції подаються громадянами у письмовому вигляді із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові, місця проживання, особистим підписом і повинні містити обґрунтування з урахуванням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів та правил.

Судом встановлено, що в ході проведення громадських слухань у період з 21.04.2016 року по 16.05.2016 року за проектом плану зонування території (зонінгу) м. Одеси надійшло 82 зауваження та пропозиції, які розглянуті уповноваженим органом та більшість з яких була врахована та передана для відповідних коригувань розробнику містобудівної документації, що підтверджується протоколом громадських слухань від 17.05.2016 року № 19, складеним особою, відповідальною за організацію громадських слухань, протоколом архітектурно-містобудівної ради від 18.05.2016 року № 8 та наявною у матеріалах плану зонування таблицею результатів розгляду пропозицій громадськості щодо проекту плану зонування (зонінгу) території м. Одеси.

Як вбачається з наведеної таблиці, що також підтверджено позивачами та їх представником у судовому засіданні, позивачі не брали участі у вищезазначених громадських слуханнях, своїх пропозицій та зауважень до спірної містобудівної документації в ході їх проведення не надавали.

Відповідно до ч. 8 ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадських слухань, може утворюватися погоджувальна комісія. Погоджувальна комісія протягом двох тижнів після її створення розглядає спірні питання, зафіксовані у протоколі громадських слухань, та ухвалює рішення про врахування або мотивоване відхилення цих пропозицій (зауважень). У разі неспроможності погоджувальної комісії врегулювати спірні питання між сторонами остаточне рішення приймає відповідний орган місцевого самоврядування. Урегульовані погоджувальною комісією спірні питання між сторонами або прийняті відповідним органом місцевого самоврядування рішення є підставою для внесення змін до проекту відповідної документації.

У п. 11 Порядку № 555 також зазначено, що у разі наявності пропозицій громадськості, рішення про врахування яких розробник і замовник не можуть прийняти самостійно або мають місце спірні питання, особи, які забезпечують роботу з розгляду пропозицій громадськості, повідомляють про це відповідному органу місцевого самоврядування для прийняття останнім рішення щодо утворення погоджувальної комісії.

Аналізуючи наведені положення законодавства України, суд дійшов висновку, що утворення погоджувальної комісії не є обов'язковим під час проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, а є правом відповідного органу місцевого самоврядування, що також підтверджується листом Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України від 10.12.2015 року № 7/14-14571, в якому зазначено, що законодавство не визначає погоджувальну комісію обов'язковою складовою громадських слухань, а доцільність її утворення визначається відповідним органом місцевого самоврядування, що забезпечує проведення громадських слухань.

Крім того, враховуючи ненадання позивачами під час проведення зазначених громадських слухань жодних пропозицій та зауважень до спірної містобудівної документації, відсутні підстави стверджувати про виникнення під час громадських слухань будь-яких спірних питань, які б безпосередньо стосувалися прав, свобод чи інтересів позивачів та мали б бути усунуті шляхом утворення погоджувальної комісії та у кінцевому результаті розгляду цією комісією спірних пропозицій та зауважень позивачів та прийняття за ними відповідного рішення.

Суд при цьому критично оцінює посилання позивачів на існування інших спірних питань, які не стосуються наданих ними пропозицій та зауважень, однак, на їх думку, вимагали утворення погоджувальної комісії та які за змістом позовних вимог підтверджуються оприлюдненими результатами розгляду та врахування пропозицій громадськості щодо проекту плану зонування території м. Одеси, а також фактом утворення постійної консультаційної ради з питань планування територій м. Одеса.

Зі змісту таблиці результатів розгляду пропозицій громадськості щодо проекту плану зонування території (зонінгу) м. Одеси, про яку згадують позивачі, вбачається, що у ній наведено перелік пропозицій, які надійшли під час проведення громадських слухань щодо спірної містобудівної документації, їх короткий зміст та результати їх розгляду, а саме, визначено, враховані чи не враховані відповідні пропозиції. Інформації про наявність спірних питань у згаданій таблиці не міститься, а факти неврахування окремих пропозицій громадськості в рамках проведення громадських слухань відповідно до Порядку № 555, що становить суть їх розгляду уповноваженим органом, не може розглядатись як підтвердження наявності спірного питання, вирішення якого вимагає утворення погоджувальної комісії.

Необґрунтованим також суд вважає посилання позивачів на факт створення постійної консультативної ради з питань планування територій м. Одеса як на підтвердження існування спірних питань, яка відповідно до розпорядження Одеського міського голови від 19.08.2016 року № 827 утворена в порядку, передбаченому ст. 31 Статуту територіальної громади м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.08.2011 року №1240-VI.

У згаданій статті Статуту передбачено, що органи та посадові особи міського самоврядування проводять консультації з громадськістю з питань міського самоврядування шляхом взаємодії через консультативні ради, робочі групи та інші консультативні форми. На підставі пропозицій громадських організацій, релігійних громад та об'єднань, місцевих організацій політичних партій та інших суб'єктів міським головою створюються постійно діючі консультативні ради у складі голови, секретаря та членів.

З огляду на викладене суд дійшов висновку, що проведення консультацій з громадськістю стосовно розробленого проекту містобудівної документації в тому числі шляхом розгляду отриманих під час роботи консультаційної ради рекомендацій не є належним підтвердженням існування спірних питань, що підлягали додатковому розв'язанню погоджувальною комісією, а є допоміжним, передбаченим у Статуті, механізмом взаємодії органів місцевого самоврядування з представниками громадськості у вирішенні питань місцевого значення, який у встановленому порядку був використаний під час опрацювання проекту плану зонування території (зонінгу) м. Одеси, а його використання не ставиться у залежність від визначеної у Порядку № 555 процедури проведення громадських слухань, в тому числі в частині утворення погоджувальної комісії. За таких умов утворення консультаційної ради не підтверджує об'єктивної необхідності утворення погоджувальної комісії.

Відсутність вимог законодавства України щодо обов'язкового характеру утворення погоджувальної комісії, перебування цього питання у площині дискреційних повноважень відповідача, недоведеність належними засобами доказування існування підстав, які б вказували на необхідність утворення погоджувальної комісії, а також віднесення ч. 8 ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» повноважень щодо остаточного вирішення спірних питань щодо проекту містобудівної документації до компетенції міської ради, яка її і затверджувала, свідчать про необґрунтованість зазначеного доводу позивачів як підстави для визнання оскаржуваного у справі рішення протиправним та його скасування.

Суд вважає необґрунтованими посилання позивачів на формальний підхід уповноваженого органу до проведення громадських слухань з огляду на розміщення проекту містобудівної документації у приміщенні з низькою вмістимістю відвідувачів, доступ до якого не забезпечується у вихідні дні, а також через її територіальне розміщення лише в одному адміністративному районі міста, оскільки чинним законодавством України не встановлено жодних вимог до приміщень, у яких має розміщуватись проект містобудівної документації, в тому числі щодо розміщення його примірників у всіх адміністративних районах міст з адміністративно-територіальним поділом. Крім того, суд враховує, що в ході проведення громадських слухань отримано близько 80 пропозицій та зауважень, а згадане розміщення проекту плану зонування території (зонінгу) м. Одеси не створило перешкод безпосередньо для позивачів у питанні ознайомлення з цією документацію, що підтверджено представником позивачів у судовому засіданні, відтак, жодним чином не відобразилось на їх правах, свободах чи інтересах та не може виступати підставою для задоволення заявленого позову.

Досліджуючи питання дотримання відповідачем процедури проведення громадських слухань щодо спірного проекту рішення, суд також встановив, що відповідно до ст. 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади.

Рішенням Одеської міської ради від 25.08.2011 року № 1240-VI затверджений Статут територіальної громади м. Одеси (далі - Статут), у ст. 23 якого визначено порядок організації та проведення громадських слухань. Відповідно до ч. 1, 3, 4 ст. 23 Статуту громадські слухання є формою безпосередньої участі членів міської громади у здійсненні місцевого самоврядування, що передбачена законодавством України. Предметом громадських слухань можуть бути будь-які питання, віднесені до відання місцевого самоврядування. Не можуть бути предметом громадських слухань питання, що суперечать Конституції та чинному законодавству України, а також не віднесені до відання міської ради та її органів. Громадські слухання можуть бути обов'язковими та ініціативними.

Згідно з ч. 5 ст. 23 Статуту обов'язкові громадські слухання проводяться у випадках:

- обговорення проектів містобудівної документації відповідно до законодавства про регулювання містобудівної діяльності - за ініціативою виконавчого органу міської ради з питань архітектури та містобудування;

- обговорення проектів тарифів на житлово-комунальні послуги відповідно до законодавства про житлово-комунальні послуги - за ініціативою виробників та виконавців відповідних послуг;

- обговорення проектів регуляторних актів органів міського самоврядування відповідно до законодавства про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності - за ініціативою розробників проектів регуляторних актів, передбачених планами підготовки цих проектів, та за погодженням з юридичним департаментом міської ради та профільною постійною комісією міської ради;

- обговорення інших питань, які відповідно до законодавства України вимагають проведення громадських слухань - за ініціативою виконавчих органів міської ради та інших суб'єктів, передбачених відповідним законодавством.

З наведеної норми права випливає, що за змістом положення Статуту громадські слухання у випадках обговорення проектів містобудівної документації мають відбуватися відповідно до законодавства про регулювання містобудівної діяльності, проведення яких, як встановлено судом, відбувається в порядку, передбаченому ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядком № 555, та які фактично проведені стосовно проекту плану зонування території (зонінгу) м. Одеси.

У ст. 24 Статуту регламентована особлива процедура проведення громадських слухань, яка, виходячи з положень ст. 23 Статуту, застосовується у випадках проведення ініціативних громадських слухань або обов'язкових громадських слухань з обговорення інших питань, аніж наведені в абзацах 2-4 ч. 5 ст. 23 Статуту, що містять бланкетні норми до актів спеціального законодавства.

З урахуванням наведеного суд критично оцінює твердження позивачів про недотримання відповідачем процедури проведення громадських слухань, встановленої у Статуті, оскільки перед прийняттям оскаржуваного у справі рішення забезпечено проведення процедури громадських слухань відповідно до законодавства про регулювання містобудівної діяльності, які і мали бути проведеними у даному випадку відповідно до положень Статуту.

У зв'язку з цим безпідставними суд вважає доводи позивачів стосовно необхідності забезпечення проведення громадських слухань щодо проекту плану зонування території (зонінгу) м. Одеси декілька разів за різними процедурами, враховуючи поряд з іншим сутність громадських слухань як одного з механізмів безпосередньої участі територіальної громади у місцевому самоврядуванні та її взаємодії з обраними органами місцевого самоврядування, що полягає у доведенні до відома територіальної громади намірів органів місцевого самоврядування у вирішенні віднесених до їх компетенції питань, ознайомленні із відповідними проектами з метою отримання, розгляду і, за наявності правових підстав, врахування пропозицій та зауважень заінтересованих осіб, що у повній мірі реалізовано під час підготовки до прийняття оскаржуваного у цій справі рішення міської ради, чим забезпечено права всіх зацікавлених осіб, в тому числі і позивачів, на участь у місцевому самоврядуванні під час вирішення питання затвердження відповідної містобудівної документації.

Законом України «Про доступ до публічної інформації» визначено порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

Відповідно до положень ст. 13 цього Закону органи місцевого самоврядування віднесені до категорії розпорядників інформації для цілей цього Закону, які, виходячи з приписів п. 1 ч. 1 ст. 14 Закону зобов'язані оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами.

Пунктом 2 ч. 1 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» встановлено, що розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

За змістом частин 2, 3 цієї статті інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов'язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п'яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації.

Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Під час розгляду справи судом на підставі листа департаменту інформації та зв'язків з громадськістю Одеської міської ради від 23.01.2017 року № 01-16/54, даних офіційного сайту Одеської міської ради www.omr.gov.ua встановлено, що проект рішення міської ради «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» без будь-яких змін до нього оприлюднювався на офіційному сайті Одеської міської ради 30.05.2016 року, 18.06.2016 року, 23.08.2016 року, 09.09.2016 року, 18.10.2016 року. Враховуючи неодноразове оприлюднення відповідного проекту рішень починаючи з 30.05.2016 року, суд дійшов висновку про дотримання відповідачем вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» в частині завчасного оприлюднення проектів рішень органів місцевого самоврядування, що підлягають обговоренню.

Проект містобудівної документації - плану зонування території (зонінгу) м. Одеси - оприлюднювався Одеською міською радою на офіційному сайті Одеської міської ради та у приміщенні холу Приморської районної адміністрації Одеської міської ради (м. Одеса, ул. Канатна, 134, 21.04.2016 року, тобто майже за пів року до дати його затвердження. Доопрацьований проект плану зонування території (зонінгу) м. Одеси оприлюднений на офіційному сайті Одеської міської ради 19.08.2016 року.

Наведені обставини також встановлені у постанові Одеського окружного адміністративного суду від 28.02.2017 року у справі № 815/148/17 за позовом громадської організації «Спілка юристів Одеської області» до Одеської міської ради, Державної екологічної інспекції Північно-західного регіону Чорного моря про визнання незаконним та скасування рішення Одеської міської ради від 19.10.2016 року № 1316-VII «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси, визнання протиправною бездіяльності, яка набрала законної сили.

Вищезазначеними обставинами спростовуються доводи позивачів про те, що проект рішення «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» розміщено лише 18.10.2016 року, а матеріали справи свідчать про забезпечення відповідачем гарантованого у Законі України «Про доступ до публічної інформації» права на доступ до публічної інформації шляхом завчасного оприлюднення спірного проекту рішення.

Суд вважає необґрунтованими посилання позивачів на неоприлюднення відповідачем за 20 робочих днів кінцевої редакції проекту містобудівної документації, оскільки нормами діючих актів законодавства не встановлено обов'язку розпорядників інформації повторно оприлюднювати за 20 робочих днів проекти рішення після внесення змін до раніше оприлюднених проектів актів за результатами його підготовки до затвердження, в тому числі врахування зауважень та пропозицій в ході обговорення відповідного проекту рішення.

Лист Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 21.03.2017 року

№ 11/15-К285369.17/15-11, на який посилається позивач, визначає загальний обов'язок оприлюднення проектів рішень органів місцевого самоврядування та не містить жодних висновків про необхідність оприлюднення кінцевого варіанту проекту рішення після його обговорення. У листі Комітету Верховної Ради України з питань свободи слова та інформаційної політики від 14.03.2017 року № 04-32/20-119 наведений висновок, відповідно до якого факт обговорення та схвалення певного проекту акта, який було опубліковано за 20 днів до дати розгляду з метою прийняття, є підставою для його прийняття у день такого розгляду; якщо ж розгляд було перенесено або до даного проекту під час такого розгляду було внесено доповнення чи поправки, які суттєво змінюють його зміст, то такий акт має бути внесений на розгляд повторно з дотриманням визначеної нормою Закону процедури. Однак, враховуючи норми ч. 3 ст. 21 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», відповідно до якої роз'яснення комітетів не мають статусу офіційного тлумачення, суд звертає увагу, що наведені ним у листі висновки не втілені у конкретних нормах Закону України «Про доступ до публічної інформації», в якому міститься лише загальна вимога оприлюднення проекту рішення за 20 робочих днів до дати його розгляду з метою прийняття, та відлік цього строку не ставиться Законом у залежність від факту змін відповідного проекту рішення.

При цьому суд не погоджується з твердженнями позивача стосовно того, що Закон України «Про доступ до публічної інформації» забезпечує зовсім інші права громадян (право на доступ до публічної інформації) ніж його оприлюднення у Порядку № 555 (забезпечує виконання вимог щодо порядку громадського обговорення містобудівної документації в процесі її розроблення), оскільки вимоги нормативно-правових актів діють та застосовуються у їх взаємному зв'язку. Так, оприлюднення проекту містобудівної документації з метою проведення громадських слухань та обговорень поряд з дотриманням особливої процедури громадських обговорень також виступає однією із складових реалізації прав осіб на доступ до публічної інформації, що забезпечується дією Закону України «Про доступ до публічної інформації». Визначення у законодавстві особливого порядку оприлюднення та проведення громадських слухань щодо містобудівної документації не позбавляє факту її оприлюднення того самого сенсу, який покладений у процес оприлюднення проектів рішень Законом України «Про доступ до публічної інформації», та не вимагає від відповідного розпорядника інформації здійснювати оприлюднення проекту рішення двічі з метою виконання кожної з наведених норм окремо.

У свою чергу, визначальним для вирішення цієї справи суд вважає сам факт оприлюднення містобудівної документації, відповідного проекту рішення, їх завчасного доведення до відома територіальної громади та всіх заінтересованих осіб з метою обговорення, що одночасно свідчить про дотримання як Закону України «Про доступ до публічної інформації», так і Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку

№ 555.

Суд встановив, що рішення Одеської міської ради «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» прийняте на пленарному засіданні міської ради, що відбулось 19.10.2016 року. Скликання зазначеного пленарного засідання відбулось на підставі розпорядження Одеського міського голови від 18.10.2016 року № 1036 «Про скликання та порядок денний ХІ позачергової сесії Одеської міської ради VII скликання», яке оприлюднене на офіційному сайті Одеської міської ради 18.10.2016 року о 16 годині 12 хвилин, що підтверджується даними офіційного сайту Одеської міської ради www.omr.gov.ua та листом департаменту інформації та зв'язків з громадськістю Одеської міської ради від 23.01.2017 року № 01-16/54. Також з наведених джерел вбачається, що 18.10.2016 року на офіційному сайті Одеської міської ради розміщене інформаційне повідомлення про скликання ХІ позачергової сесії Одеської міської ради VII скликання, що відбулась 19.10.2016 року, російська версія якого розміщена о 16 годин 28 хвилин, а українська - о 16 годин 35 хвилин.

Згідно з ч. 4, 5 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сесії сільської, селищної, міської скликаються відповідно сільським, селищним, міським головою. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

Відповідно до ч. 10 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та

п . 4 ст. 23 Регламенту Одеської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 11.11.2015 року № 1-VII, рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Законом та Регламентом не наведено визначення виняткових випадків, які дозволяють зменшити загальний строк завчасного повідомлення про скликання сесій міської ради, у зв'язку з чим винятковість випадків застосовується на розсуд особи, яка відповідно до вимог законодавства забезпечує скликання сесії, а сам факт проведення сесії у винятковому порядку не є підставою для скасування рішень, прийнятих під час проведення таких сесій.

Суд відхиляє доводи позивачів щодо порушення строку оприлюднення оголошення про призначення сесії міської ради, на якій відбулося прийняття оскаржуваного у справі рішення, з огляду на його розміщення менш ніж за 24 години до моменту проведення сесії, оскільки норми Закону місять вимогу щодо доведення до відома депутатів і населення про скликання сесії у виняткових випадках не пізніш як за день, а не за 24 години до часу проведення засідання сесії. Крім того, відповідно до ч. 1 ст. 255 Цивільного кодексу України якщо строк встановлено для вчинення дії, вона може бути вчинена до закінчення останнього дня строку, у зв'язку з чим суд вважає належним повідомлення про проведення сесії, вчинене до кінця дня, що передував дню її проведення.

Такими, що не відповідають вимогам законодавства України, є твердження позивачів про те, що під час розроблення плану зонування (зонінгу) території м. Одеси порушено послідовність вчинення дій щодо його розроблення, яка, на думку позивачів, передбачає необхідність проведення громадських слухань лише після погодження містобудівної документації.

Відповідно до п. 6.1. ДСТУ-Н Б Б.1.1-12:2011 «Настанова про склад та зміст плану зонування території (зонінг)» (далі - Настанова) основними етапами розроблення Зонінгу є: І етап - аналітичний - збір та аналіз вихідної інформації; ІІ етап - зонування території та розроблення пояснювальної записки; ІІІ етап - погодження, проведення громадських слухань та затвердження Зонінгу; ІV етап - розробка проектів землеустрою щодо впорядкування території населеного пункту (у разі відсутності плану земельно-господарського устрою у складі генерального плану населеного пункту). Згідно з положеннями Настанови на ІІІ етапі здійснюється погодження проектних пропозицій Зонінгу з місцевими органами виконавчої влади та з організацією розробником генерального плану, проведення громадських слухань, затвердження Зонінгу.

Аналіз наведених положень свідчить, що Настановою визначені складові ІІІ етапу розроблення зонінгу, щодо яких не передбачено суворої черговості у їх проведенні, у зв'язку з чим проведення громадських слухань до отримання відповідних погоджень не може розглядатись як перешкода для прийняття рішення про затвердження плану зонування території та підставою для його скасування.

Суд встановив, що у листі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області від 11.05.2016 року № 03/2491/08 надане погодження проекту «Плану зонування території (зонінгу) м. Одеси».

Листом департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації від 16.05.2016 року № 2141/03-10/2161, копія якого наявна у матеріалах справи, план зонування території м. Одеси повернутий на доопрацювання з урахуванням викладених зауважень зазначеного органу, а листом цього департаменту від 08.07.2016 року № 3265/03-10/3013 рекомендований до погодження.

Листом управління культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації від 12.05.2016 року № 01-13/852 проект зазначеної містобудівної документації направлений на доопрацювання, а у листі цього управління від 08.07.2016 року № 01-13/1346 надане погодження плану зонування із зауваженням необхідності його доповнення переліком пам'яток та об'єктів культурної спадщини, що виявлені та визначені з 2008 року по теперішній час та не відображені на історико-архітектурному опорному плані м. Одеса, затвердженому наказом Міністерства культури і туризму України від 20.06.2008 року № 728/0/16-08, що враховано у містобудівні документації.

Листом від 12.09.2016 року № 01-31/525 проект розробленої містобудівної документації погоджений управлінням з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради.

У листі Головного управління Державної санітарно-епідеміологічної служби в Одеській області від 29.04.2016 року № 02/1287 визначено про відсутність необхідності проведення державної санітарно-епідеміологічної експертизи.

Суд також встановив, що листом від 26.05.2016 року № 01-12/262 управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, яке рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015 року № 6490-VI визначено замовником спірної містобудівної документації, звернулось до ДП Українського державного науково-дослідного інституту проектування міст «Діпромісто» ім. Ю.М. Білоконя з метою отримання погодження проекту плану зонування території (зонінгу) м. Одеси.

Листом ДП Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» ім. Ю.М. Білоконя від 27.05.2016 року № 3-1235 у відповідь на відповідне звернення управління архітектури та містобудування Одеської міської ради повідомило, що до сфери діяльності інституту не входить надання висновків на містобудівну документацію, розроблену іншими виконавцями.

З наведеного вбачається, що уповноважений виконавчий орган міської ради вжив необхідних заходів щодо погодження проекту плану зонування території (зонінгу) м. Одеси із організацією розробником Генерального плану м. Одеси, однак остання не визначила свого інтересу, який потребував її погодження у питанні спірної містобудівної документації, що не може розглядатись як перешкода для затвердження такої документації.

Зважаючи на відсутність чіткої регламентації послідовності проведення процедур в рамках одного етапу розроблення плану зонування території, дотримання процедури погодження містобудівної документації з місцевими органами виконавчої влади та з організацією розробником генерального плану, забезпечення проведення громадських слухань, суд не вбачає законних підстав для скасування оскаржуваного у справі рішення з підстав порушення черговості процедур розроблення цієї документації.

Відповідно до ч. 1 ст. 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» план зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об'єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об'єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.

Частиною 2 ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» встановлено, що з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України. Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України. Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини. На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам'яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Список історичних населених місць України (міста і селища міського типу) затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 року № 878, до якого віднесено місто Одесу.

Постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 року № 318 затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць.

Відповідно до п. 10 зазначеного Порядку історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об'єкт містобудівного проектування.

За змістом положень п. 16 цього Порядку для кожного історичного ареалу визначаються режим використання та конкретні обмеження господарської діяльності на його території, які встановлюються правилами охорони та використання історичних ареалів населених місць. Правила охорони та використання історичних ареалів населених місць повинні враховуватися під час розроблення місцевих містобудівних програм, містобудівної документації. Розроблення містобудівної документації є першочерговим для міст, що включені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України. Для зазначених міст місцеві містобудівні програми, містобудівна документація затверджуються відповідними радами за погодженням з Мінкультури або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини та Мінрегіоном.

Частиною 3 ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що склад, зміст, порядок розроблення та оновлення містобудівної документації на місцевому рівні визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, яким на території України є Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства.

На виконання вимог зазначеної норми Закону наказом Мінрегіону від 16.11.2011 року

№ 290 затверджений Порядок розроблення містобудівної документації. Пунктом 4.9 вказаного Порядку визначено, що замовник розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні звертається до обласної державної адміністрації, Ради міністрів Автономної Республіки Крим (для міст обласного та республіканського Автономної Республіки Крим значення), Мінрегіону України (для міст Києва та Севастополя) щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення генерального плану населеного пункту. Ці положення відповідають визначеним в абз. 3 пп. 8 п. 3 Положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 30.04.2014 року № 197, повноваженням Мінрегіону України щодо управління у сфері містобудування шляхом планування територій на державному рівні, визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення містобудівної документації та проведення моніторингу за дотриманням законодавства у сфері містобудування; проведення містобудівного моніторингу на державному рівні.

Втім , як випливає із зазначеної норми, звернення до Мінрегіону України з метою визначення державного інтересу в межах його компетенції для міст-обласних центрів та під час розроблення плану зонування території Порядком не передбачено, а згадані представником позивача повноваження Мінрегіону України стосуються іншої містобудівної документації.

У Положенні про архітектурно-містобудівну раду Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, затвердженого наказом Мінрегіону від 22.02.2012 року № 76, визначено, що архітектурно-містобудівна рада Мінрегіону, яка є дорадчим органом Мінрегіону, що утворюється для професійного колегіального розгляду й обговорення містобудівних, архітектурних рішень та містобудівної документації, розглядає не всі проекти містобудівної документації, а лише проекти Генеральної схеми планування території України, окремих частин територій України, спільних проектів містобудівної документації транскордонних регіонів, схем проходження транскордонних коридорів та зон їх впливів, схем планування територій Автономної Республіки Крим, областей, генеральних планів міст Києва, Севастополя, Сімферополя, обласних центрів, історико-архітектурних опорних планів населених пунктів), а також зміни до цієї документації.

Відповідно до листа Мінрегіону України від 31.01.2017 року № 7/14-1058, копія якого наявна у матеріалах справи, на думку Мінрегіону України, розгляд та погодження проектів планів зонування території, розроблених як окремий документ, не належить до компетенції згаданого Міністерства. З наведеного випливає відсутність інтересу вказаного центрального органу виконавчої влади у погодженні містобудівної документації, що затверджена оскаржуваним у справі рішенням, яке підлягає врахуванню судом під час розгляду справи не в якості роз'яснення, про що зазначає представник позивачів, а в якості позиції відповідного органу про відсутність у розробленій документації державного інтересу, який потребує їх погодження. Питання узгодження такого державного інтересу перебуває у площині відносин між органом місцевого самоврядування, який затверджує план зонування, та відповідним Міністерством, що виключає будь-який вплив факту отримання чи неотримання такого погодження на права, свободи чи інтереси позивачів у справі та їх відновлення шляхом задоволення заявленого ними позову.

Як випливає зі змісту п. 16 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 року № 318, містобудівна документація для історичних місць підлягає альтернативному погодженню Мінкультури або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

З матеріалів справи вбачається, що проект плану зонування території (зонінг) м. Одеси отримав погодження управління культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації (лист від 08.07.2016 року № 01-13/1346), яке відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Положення про управління культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Одеської обласної державної адміністрації від 21.09.2015 року № 580/А-2015, є спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини. Наведеним підтверджується виконання відповідачем вимог п. 16 згаданого Порядку в частині отримання погодження Мінкультури або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

Зазначені висновки відповідають і позиції самого Міністерства культури України, яке у своєму листі від 13.10.2016 року № 1600/10/53-16, адресованому співголові постійної консультативної ради з питань планування територій м. Одеса, копія якого наявна у матеріалах справи, повідомило, що плани зонування територій населених міст є різновидом містобудівної документації та мають повністю відповідати Генеральному плану розвитку міста, складовою частиною якого є відповідний історико-архітектурний опорний план. Необхідність погодження зонінгів, розроблених у відповідності до чинних Генеральних планів міст, з авторами (розробниками) історико-архітектурного плану, а також з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, чинним пам'яткоохоронним законодавством не передбачена, тобто план зонування території м. Одеси не потребує обов'язкового погодження з Міністерством культури України. Разом з тим, Міністерство повідомило, що якщо територія, для якої розроблено зонінг, розташована у межах історичного ареалу міста, відповідна документація повинна бути співвідносна режимам, встановленим історико-архітектурним опорним планом. Цю функцію, на переконання Міністерства, здатен виконати місцевий орган охорони культурної спадщини, що було дотримано у даному випадку.

Суд відхиляє доводи позивачів про необхідність отримання погодження Міністерства культури України поряд з погодженням управління культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації з огляду на положення зазначеного Міністерства, визначені у п. 14 ч. 2 ст. 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Згаданою нормою Закону до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, віднесено погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об'єктах культурної спадщини.

Проект плану зонування території населеного пункту є різновидом містобудівної документації, яка не є тотожною з програмами та проектами містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програмами і проектами, реалізація яких може позначитися на об'єктах культурної спадщини.

Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій. Частиною 1 ст. 18 цього Закону встановлено, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об'єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об'єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів. План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Зміст затвердженої оскаржуваним у справі рішенням документації свідчить, що вона не містить конкретних містобудівних, об'ємно-планувальних, архітектурних, конструктивних, технічних, технологічних вирішень, які можуть позначитися на об'єктах культурної спадщини, а лише визначає функціональне призначення окремих територій, вимоги до їх забудови, переважні, супутні та допустимі види використання, не встановлюючи при цьому обов'язкових для розміщення в межах зон об'єктів, реалізація яких визначала би вплив на об'єкти культурної спадщини. Представник позивачів у судовому засіданні також визначив конкретних положень оскаржуваної документації, реалізація яких, на його думку, може позначитися на об'єктах культурної спадщини.

Наведене кореспондує змісту інформаційної картки адміністративної послуги, яка надається Міністерством культури України з метою реалізації згаданого повноваження «Погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об'єктах культурної спадщини», затвердженої наказом Міністерства культури України від 17.07.2014 року № 562, відповідно до якої для відповідного погодження надається саме науково-проектна, проектна документація у передбаченій договором на її розроблення кількості примірників, один з яких залишається в архіві Мінкультури.

Результатом надання зазначеної адміністративної послуги визначено видачу погодження програми чи проекту містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт, реалізація яких може позначитися на стані пам'яток національного значення, їх територій і зон охорони, яке оформляється шляхом проставляння на титульних аркушах примірників науково-проектної, проектної документації штампу «ПОГОДЖЕНО» з відповідним номером погодження, підписом уповноваженої посадової особи та печаткою Мінкультури.

Надання містобудівної документації для отримання згаданої послуги не передбачено, що виключає можливість її погодження в рамках надання такої адміністративної послуги. У свою чергу, проектна документація відповідно до п. 11 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» становить затверджені текстові та графічні матеріали, якими визначаються містобудівні, об'ємно-планувальні, архітектурні, конструктивні, технічні, технологічні вирішення, а також кошториси об'єктів будівництва, що не є тотожнім з містобудівною документацією.

Це також підтверджується листом Міністерства культури України від 02.12.2016 року

№ 1952/10/53-16, в якому йдеться, що погодженню Міністерством культури України в межах його компетенції підлягає саме проектна, а не містобудівна документація.

Враховуючи вищевикладене, обґрунтовуючи необхідність отримання погодження плану зонування території від Міністерства культури України, позивачі посилаються на норми законодавства, що не підлягають застосуванню до спірних правовідносин.

Відповідно до ст. 6, 7 Закону України «Про охорону археологічної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках національного значення та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць з урахуванням експертного висновку за результатами наукової археологічної експертизи зазначених проектів.

Статтею 7 визначено, що до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласної, районної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради належить погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт, виконання яких може позначитися на стані пам'яток місцевого значення, їх територій і зон охорони, з урахуванням експертного висновку за результатами наукової археологічної експертизи зазначених проектів.

У ст. 12 зазначеного Закону закріплено, що інститут археології Національної академії наук України є державною науковою установою у сфері дослідження археологічної спадщини, що відповідно до законодавства здійснює наукову археологічну експертизу програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт, виконання яких може негативно позначитися на стані об'єктів археологічної спадщини, їх територій та зон охорони.

План зонування території як різновид містобудівної документації не є програмою або проектом містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт, виконання яких може негативно позначитися на стані об'єктів археологічної спадщини, їх територій та зон охорони, що виключає обов'язок розробника цієї документації забезпечувати його наукову археологічну експертизу та подальше погодження.

Крім того, ч. 8 ст. 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що план зонування території не підлягає експертизі. Згідно з ч. 4 ст. 17 Закону України «Про основи містобудування» порядок проведення експертизи містобудівної документації визначається Кабінетом Міністрів України. На виконання цієї норми Закону постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 року № 548 затверджено Порядок проведення експертизи містобудівної документації, у п. 2 якого наведено перелік містобудівної документації, яка підлягає експертизі, до якого плани зонування території не віднесено.

Таким чином, нормативно-правовим актом, який відповідно до закону має визначати порядок проведення експертизи містобудівної документації, не передбачено проведення жодних експертиз стосовно планів зонування територій населених пунктів як окремих документів.

З урахуванням вищевикладеного суд відхиляє доводи позивачів про відсутність наукової археологічної експертизи плану зонування території (зонінгу) м. Одеси як підставу для задоволення адміністративного позову.

Суд критично оцінює твердження позивачів про регуляторний характер рішення міської ради, що є предметом спору у цій справі, що вимагало б застосування спеціальних процедур, передбачений для прийняття регуляторних актів Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Згідно з преамбулою Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» цей Закон визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

Відповідно до приписів ст. 1 вказаного нормативно-правового акта державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності - напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.

У статті 1 вищезгаданого Закону встановлено, що регуляторний акт - це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» розроблення містобудівної та проектної документації є однією із складових планування і забудови територій. Частиною 2 ст. 2 Закону передбачено, що інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального та місцевого рівнів. За змістом ч. 1 ст. 16 цього Закону розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них є формою планування територій на місцевому рівні.

За таких умов містобудівна документація як передбачений законодавством інструмент державного регулювання планування територій не може розглядатись як регулювання господарської діяльності, що є визначальною ознакою регуляторного акта відповідно до приписів Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Частиною 1 статті 18 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об'єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об'єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.

Відповідно до ч. 2 наведеної статті план зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Основним документом зонінгу відповідно до п. 4.7. Настанови є схема зонування, яка розробляється в цифровій формі у місцевій системі координат, прив'язаній до державної системи координат, що дозволяє формувати її електронне зображення або отримувати її аналоговий документ на паперових носіях необхідного масштабу. На схемі зонування територія населеного пункту поділяється на територіальні зони, для кожної з яких встановлюється містобудівний регламент, яким визначаються види дозволеного (переважні та супутні) використання земельних ділянок; граничні параметри дозволеного будівництва, реконструкції об'єктів будівництва відповідно до Порядку надання умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх складу та змісту, затвердженого наказом Мінрегіону України від 07.07.2011 року № 109.

Як вбачається з оскаржуваного рішення, передбачені для функціональних зон регламенти містять посилання на чинні акти законодавства, державні будівельні норми та інші документи, які встановлюють містобудівні умови та обмеження для окремих категорій об'єктів будівництва, що можуть розміщуватися в межах тієї чи іншої зони, з урахуванням специфіки кожної зони.

Відсутність регуляторного характеру плану зонування території як такого підтверджується наявними у справі листами Державної регуляторної служби України, яка наголошує, що лише окремі положення пояснювальної записки до плану зонування, на думку цього органу, містять ознаки регуляторного акта.

Водночас, дослідивши положення розділу 6, п. 7.3. розділу 7, розділу 8 пояснювальної записки до плану зонування території (зонінгу) м. Одеси, суд встановив, що висновки Державної регуляторної служби України щодо регуляторного характеру цих положень є передчасними та такими, що не відповідають дійсним обставинам справи.

Відповідно до п. 5.2. Настанови текстова частина зонінгу надається у вигляді пояснювальної записки і може містити додатки, що містять нормативні правові акти або витяги з них, а також інші документи, які необхідні для впровадження зонінгу.

З цією метою у розділах 6-8 Пояснювальної записки плану зонування території (зонінгу) м. Одеси наведені окремі витримки з чинних нормативно-правових актів, які визначають окремі аспекти впровадження зонінгу на практиці. Наведені вище положення не запроваджують нових прав або обов'язків для суб'єктів господарювання, не встановлюють, змінюють чи скасовують норми та не регулюють адміністративні відносини між суб'єктами господарювання та органами влади, а мають інформаційний пояснювальний узагальнюючий характер щодо реалізації окремих процедур, що цілком відповідає самої сутності пояснювальної записки як такої, що покликана пояснити окремі положення зонінгу, а не регулювати відповідні правовідносини.

Питання зонального погодження врегульовані у Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженому наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 року № 109. Порядок забудови та використання земельних ділянок, які на момент затвердження зонінгу не відповідають його вимогам, регламентовані у розділі 4 Настанови. Порядок зміни виду використання земельної ділянки, а також умови, підстави та принципи вилучення земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна регламентовані Земельним кодексом України та Законом України «Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності». Внесення доповнень та змін до зонінгу, в тому числі за ініціативою юридичних та фізичних осіб, а також умови визнання об'єктів невідповідними плану зонування визначені у розділах 4 та 6 Настанови.

Таким чином, зазначені положення Пояснювальної записки покликані в інформативних цілях забезпечити роз'яснення загального порядку проходження окремих процедур, здійснення яких відбувається на підставі інших актів законодавства, що регулюють відповідні питання, у зв'язку з чим не мають обов'язкового для виконання характеру та не є положеннями регуляторного характеру, що також кореспондує з визначенням у п. 6.1. та п. 6.2. розділу 6 Пояснювальної записки відсутності потреби створення та отримання будь-яких додаткових документів дозвільного характеру для загального та спеціального зонального погодження.

Відсутність регуляторного характеру згаданих положень плану зонування території (зонінгу) м. Одеси встановлена у постанові Одеського окружного адміністративного суду від 28.02.2017 року у справі № 815/148/17 за позовом громадської організації «Спілка юристів Одеської області» до Одеської міської ради, Державної екологічної інспекції Північно-західного регіону Чорного моря про визнання незаконним та скасування рішення Одеської міської ради від 19.10.2016 року № 1316-VII «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси, визнання протиправною бездіяльності, яка набрала законної сили.

Безпідставним суд вважає посилання позивачів на порушення відповідачем п. 17 Порядку № 555, яке, на думку позивачів, призвело до невідповідності затвердженої містобудівної документації вимогам чинного законодавства щодо повноти містобудівної документації.

Пунктом 17 Порядку № 555 встановлено, що затвердження проектів містобудівної документації без проведення процедури розгляду пропозицій громадськості забороняється, а матеріали щодо розгляду таких пропозицій є невід'ємною складовою частиною зазначеної документації.

Порушення цієї норми позивачі вбачають в тому, що оприлюднена містобудівна документація не містить у своєму складі матеріалів щодо розгляду пропозицій громадськості та позитивного висновку департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації.

Відхиляючи наведені доводи позивачів, суд звертає увагу, що згадана норма права регламентує необхідність зберігання матеріалів розгляду пропозицій громадськості як невід'ємної складової містобудівної документації, та не визначає обов'язку їх оприлюднення безпосередньо у складі містобудівної документації, обумовлюючи такий обов'язок щодо їх оприлюднення лише після їх прийняття. За даними офіційного сайту Одеської міської ради матеріали щодо розгляду пропозицій громадськості за результатами проведення громадських слухань щодо проекту Плану зонування території (зонінгу) м. Одеси окремо оприлюднені на офіційному сайті Одеської міської ради після їх опрацювання у вигляді таблиці результатів розгляду пропозицій громадськості щодо вказаного проекту за посиланням: http://omr.gov.ua/ru/news/84730/. Як вже встановлено судом, позитивний висновок департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації отриманий. Про існування наведених матеріалів зазначають позивачі у своєму позові, та факт їх існування позивачами не заперечується, що спростовує твердження позивачів щодо неповноти затвердженої документації. Разом з тим, суд зауважує, що порушення порядку оприлюднення акта суб'єкта владних повноважень не є підставою для скасування цього акта, оскільки скасування у такому випадку не виконуватиме завдань адміністративного судочинства.

У п. 5.8. Настанови визначений перелік основних типів зон, з яких, як правило, складається схема зонування. Використання словосполучення «як правило» вказує, що Настановою визначено лише орієнтовний перелік та назв зон, з яких має складатися схема зонування.

Під час характеристики зони земель історико-культурного призначення (ІК) у Настанові передбачено, що для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць, визначаються зони, щодо яких встановлюється спеціальний режим використання, обумовлений законодавством про охорону культурної спадщини.

Відповідно до п. 10 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 року № 318, історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об'єкт містобудівного проектування.

З наведеного випливає, що визначальним у розумінні законодавства у сфері охорони культурної спадщини є визначення у схемі зонування території безпосередньо зон (територій), щодо яких встановлюється спеціальний режим використання, обумовлений законодавством про охорону культурної спадщини, сутність чого не зводиться до визначення зони саме під назвою «Зона земель історико-культурного призначення (ІК)».

Дослідивши оскаржувану документацію, суд встановив, що зони (території), щодо яких встановлюється спеціальний режим використання, обумовлений законодавством про охорону культурної спадщини, планом зонування території (зонінгу) м. Одеси визначені у вигляді встановлення планувальних обмежень щодо забудови земельних ділянок, розташованих в межах територій пам'яток, їх зон охорони та історичних ареалів міста в таблиці 3.2 цього Плану «Вимоги до ділянок, що знаходяться в зонах охорони пам'яток культурної спадщини» (сторінки 170-177 Пояснювальної записки), а самі зони відображені в окремих схемах «Правила охорони та використання історичних ареалів м. Одеси», розроблених щодо кожного адміністративного району міста окремо. В оскаржуваній документації також зафіксовані зони історичних ареалів м. Одеси.

З цього приводу у Пояснювальній записці наведене наступне: «Відповідно до ст. 53 Земельного Кодексу України, ст. 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини» землі, на яких розташовані пам'ятки, історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації.

На відміну від деяких населених пунктів, що також занесені до Списку історичних населених місць України, на території м. Одеса немає жодного історико-культурного заповідника чи історико-культурної заповідної території. Тобто територій в межах міста, які використовуються виключно як заповідні, експозиційні чи наукові зони, відсутні. Тим не менше, на території міста є пам'ятки, які займають значні території і є ключовими у формуванні традиційного характеру середовища, тобто тієї його якості, зберігати яку вимагає Закон України «Про охорону культурної спадщини». Найхарактернішим і найважливішим прикладом такої пам'ятки є комплекс пам'яток в ансамблі Приморського бульвару.

Території охоронних зон та окремих пам'яток культурної спадщини мають різне функціональне використання: включають ділянки забудови, парків, промислових та рекреаційних зон тощо. Землевпорядна документація, на підставі якої відбувається занесення відомостей про пам'ятки та їх охороні зони до Державного земельного кадастру, не розроблялася. У зв'язку з цим, відсутні каталоги координат, за допомогою яких позначення земель історико-культурного призначення, було б технічно можливим.

Згідно з п. 5.20 ДСТУ-Н Б Б.1-1-12:2011 «Настанова про склад та зміст плану зонування території (зонінг)» зони земель історико-культурного призначення ІК встановлюються для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, визначаються зони щодо яких встановлюється спеціальний режим використання, обумовлений законодавством про охорону культурної спадщини.

Таким чином, в якості засобу забезпечення обмежень видів господарської діяльності та висотних параметрів нової забудови, встановлених розділами V-VІ науково-проектної документації «Історико-архітектурний опорний план м. Одеса. Проект зон охорони. Визначення меж історичних ареалів», затвердженої наказом Міністерства культури України від 20.06.2008 року № 728/0/16-08, зонінгом запропоновано встановлення планувальних обмежень щодо забудови земельних ділянок, розташованих в межах територій пам'яток, їх зон охорони та історичних ареалів міста.

Отже, спеціальний режим використання для м. Одеса, що передбачений нормативними документами і необхідний для забезпечення обов'язкового врахування при наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок в межах м. Одеса, досягається шляхом встановлення відповідних планувальних обмежень, зазначених в таблиці 3.2. цього плану зонування».

Питання обраного способу встановлення зон історико-культурного призначення обговорювалось також на засіданні Консультативної ради з питань охорони культурної спадщини Одеської області, що підтверджується протоколом засідання відповідної ради від 29.06.2016 року № 03/2016, а також погоджено профільним органом у сфері охорони культурної спадщини.

Враховуючи вищевикладене, суд вважає, що відповідачем дотримано вимоги законодавства України у сфері охорони культурної спадщини та у затвердженій містобудівній документації дотримано умови, необхідні для забезпечення спеціального, обумовленого законодавством про охорону культурної спадщини, режиму використання земельних ділянок, розташованих в межах територій пам'яток, їх зон охорони та історичних ареалів міста.

Суд не погоджується із доводами позивачів про порушення оскаржуваним у справі рішенням міської ради режиму використання прибережних захисних смуг, виходячи з наступного.

Частиною 3 ст. 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено вимоги, з дотриманням яких має відбуватись зонування території, що серед іншого передбачає відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об'єктів.

Відповідно до ч. 3 ст. 60 Земельного кодексу України уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води. Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою. Межі встановлених прибережних захисних смуг і пляжних зон зазначаються в документації з землеустрою, кадастрових планах земельних ділянок, а також у містобудівній документації.

Виходячи з ч. 6 ст. 88 Водного кодексу України, у межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації.

Системний аналіз наведених положень законодавства свідчить, що прибережні захисні смуги встановлюються не містобудівною документацією, а за окремими проектами землеустрою, тоді як у містобудівній документації прибережна захисна смуга має бути лише відображена. Відображення прибережної захисної смуги є неможливим без її встановлення у визначеному законом порядку. Разом з тим, чинне законодавство України не встановлює заборон щодо розроблення та затвердження містобудівної діяльності за відсутності встановленої у передбаченому порядку прибережної захисної смуги, що випливає, зокрема, з положень ч. 6 ст. 88 Водного кодексу України, яка пов'язує процес встановлення прибережної захисної смуги із необхідністю врахування містобудівної документації, чим допускається існування останньої до встановлення прибережної захисної смуги.

Така позиція підтверджується листом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 25.11.2016 року № 8/14.3-1244-16, наданим у відповідь на запит Одеської міської ради, згідно з яким затвердження містобудівної документації, в тому числі плану зонування території, не прив'язано до наявності або відсутності проектів землеустрою щодо встановлених меж прибережних захисних смуг.

Рішенням Одеської міської ради від 10.06.2015 року № 6760-VI надано згоду на розробку проекту землеустрою з організації та встановлення меж прибережної захисної смуги уздовж Чорного моря, Куяльницького та Хаджибейського лиманів на території м. Одеси. Однак, на сьогоднішній день відповідний проект землеустрою ще не затверджений та межі прибережної захисної смуги не встановлені.

На схемах плану зонування території (зонінгу) м. Одеси відображена запропонована Генеральним планом м. Одеси прибережна захисна смуга, що не порушує норм законодавства, а вказує на відповідність плану зонування території положенням Генерального плану м. Одеси, що відповідає приписам ст. 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Наведені обставини також є встановленими у постанові Одеського окружного адміністративного суду від 28.02.2017 року у справі № 815/148/17, яка набрала законної сили.

Суд вважає такими, що не підлягають застосуванню до спірних відносин, положення

ст . 61 Земельного кодексу України, на яку посилаються позивачі в обґрунтування свого позову, оскільки ця норма регулює питання обмежень у використанні земельних ділянок прибережних захисних смуг уздовж річок, навколо водойм та на островах, а не уздовж морів, морських заток і лиманів, які розташовані в межах території м. Одеси.

Згідно з ч. 1 ст. 62 Земельного кодексу України у прибережних захисних смугах уздовж морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах забороняється:

а) влаштування полігонів побутових та промислових відходів і накопичувачів стічних вод; б) влаштування вигребів для накопичення господарсько-побутових стічних вод об'ємом понад 1 кубічний метр на добу; в) влаштування полів фільтрації та створення інших споруд для приймання і знезаражування рідких відходів; г) застосування сильнодіючих пестицидів.

Частиною 3 цієї статті встановлено, що у межах пляжної зони прибережних захисних смуг забороняється будівництво будь-яких споруд, крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних.

Відповідно до ч. 10 ст. 88 вказаного Кодексу у межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється пляжна зона, ширина якої визначається залежно від ландшафтно-формуючої діяльності моря, але не менше 100 метрів від урізу води, що включає: території, розташовані між лінією максимального відпливу та лінією максимального напливу хвиль, зареєстрованих під час найсильніших штормів, а також територію берега, яка періодично затоплюється хвилями; прибережні території - складені піском, гравієм, камінням, ракушняком, осадовими породами, що сформувалися в результаті діяльності моря, інших природних чи антропогенних факторів; скелі, інші гірські утворення.

Таким чином, пляжна зона та прибережна захисна смуга не є тотожними поняттями, а співвідносяться як частина та ціле, тоді як заборона щодо будівництва будь-яких споруд, крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних, встановлена у ч. 3 ст. 62 Земельного кодексу України саме у відношенні до пляжної зони прибережної захисної смуги.

У свою чергу, розміщення жодного з перелічених у ч. 1 ст. 62 Земельного кодексу України об'єктів або здійснення діяльності, яка забороняється цією нормою закону, не передбачено у плані зонування території (зонінгу) м. Одеси для рекреаційних зон активного відпочинку Р-2 та Р-3, що спростовує доводи позивачів щодо порушення режиму використання прибережних захисних смуг оскаржуваним у справі рішенням.

Досліджуючи питання невідповідності затвердженого плану зонування території положенням Генерального плану м. Одеси, суд встановив наступне.

Відповідно до ч. 3 ст. 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» зонування території здійснюється з урахуванням попередніх рішень щодо планування і забудови території.

Згідно з п. 4.1. Настанови зонінг розробляється на основі генерального плану населеного пункту, плану земельно-господарського устрою та містобудівного кадастру, тобто Генеральний план м. Одеси не є єдиним документом, який має враховуватись під час розроблення плану зонування території.

Виходячи з Положення про містобудівний кадастр, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 року № 559, на міському рівні в систему містобудівного кадастру, зокрема, вводяться відомості про затверджені містобудівні програми, схеми та проекти розвитку інфраструктури, охорони пам'яток історії, культури і природи, озеленення, благоустрою та захисту території, інвестиційні програми та проекти на підставі відповідних рішень органів місцевого самоврядування про їх затвердження (погодження); іншу містобудівну документацію, матеріали проектної документації, дозволи (декларації) про будівництво, акти контрольних перевірок, документи на прийняття об'єктів в експлуатацію на підставі рішень про затвердження (погодження) відповідної документації, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об'єкта до експлуатації та інших документів щодо об'єктів містобудування і будівництва відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Порушення положень Генерального плану м. Одеси пов'язується позивачами із зменшенням у плані зонування території зелених насаджень, передбачених у Генеральному плані м. Одеси, за рахунок утворення учбової зони між вул. Ак. Заболотного та Ак. Сахарова, а також за рахунок визначення території під громадську забудову в межах частини території зелених насаджень на розі вулиць Марсельської та проспекту Добровольського.

Судом встановлено, що рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 15.10.2005 року № 666 затверджено відкориговані генеральні плани проектів забудови групи жилих будинків та об'єктів соціально-побутового обслуговування у мікрорайонах 1, 2, 3 жилого району ІІІ-4 м. Одеси (в межах вул. Акад. Бочарова, Дніпропетровської дороги, вул. Акад. Сахарова, вул. Марсельської), який відповідно до встановлених законодавством вимог передбачав будівництво в межах вулиць Ак. Заболотного, Ак. Сахарова, Володимира Висоцького та Дніпропетровської дороги дитячих садків та інших об'єктів соціальної інфраструктури. Однак, зазначена територія у Генеральному плані м. Одеси відображена як зелена зона загального користування.

Виконавчими органами Одеської міської ради вжиті заходи, спрямовані на будівництво дитячого садка, необхідність будівництво якого передбачена державними будівельними нормами, з використанням частини згаданої території, та отримані містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки від 02.07.2014 року № 116, укладено договір на розробку проектної документації тощо.

13.08.2013 року за № 284 управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради видані містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, розташованої за адресою: м.Одеса, вул. Марсельська ріг пр. Добровольського, 84, які передбачають можливість розміщення на відповідній території об'єкта громадської забудови, хоча у Генеральному плані м. Одеси ця територія віднесена до зелених насаджень.

Відповідно до ч. 1 ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

За змістом ч. 1 ст. 18 закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон, що не вказує на неможливість уточнення його положень з урахуванням даних попередніх рішень щодо планування і забудови території.

Згідно з п. 3.15. ДБН 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень озеленені території» озеленення житлових кварталів слід проектувати з урахуванням системи озеленення більших структурних елементів сельбищної території (житлових та сельбищних районів). Площу озелененої території житлового кварталу слід приймати не менше 6 кв.м на 1 люд. (без урахування шкіл і дитячих дошкільних установ).

Також додатком 5.2. до зазначеного ДБН встановлено рекомендовані нормативні показники рівня озеленення різних структурних елементів у межах міста, з якого вбачається, що на території ділянки дитячих установ передбачається рівень озеленення у розмірі 45-55 %, на території ділянки навчальних закладів - близько 50%.

З огляду на викладене суд вважає обґрунтованими доводи третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору - ТОВ «Інститут Харківпроект» щодо того, що озеленені зони знаходяться у різних функціональних зонах, а не тільки у рекреаційній зоні, у зв'язку з чим визначення у плані зонування функціонального використання відповідно до переважної функції цих ділянок, само по собі не означає зменшення озеленення відповідної території, що спростовує доводи позивачів.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Вирішуючи спір у справі, суд враховує, що затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси є прямим обов'язком Одеської міської ради як органу місцевого самоврядування, до сфери компетенції якого віднесено забезпечення планування територій на місцевому рівні як одного з головних інструментів державного регулювання планування територій. Наведений документ, з одного боку, визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон, створюючи тим самим унікальний правовий механізм, що дозволяє регулювати та впорядковувати планування і забудову на території міста, не допускаючи його хаотичну забудову, з іншого боку, створює умови для реалізації громадянами та іншими особами гарантовані у чинному законодавстві України права, в тому числі на безоплатну приватизацію земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлових будинків (ст. 118 Земельного кодексу України), відведення яких в силу ч. 3 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» є неможливим без затвердження плану зонування або детального плану території безпосередньо території, в межах якої розташована бажана земельна ділянка. Зазначена процедура за приписами чинного законодавства України є необхідною в тому числі для приватизації громадянами земельних ділянок, на яких розташовані раніше збудовані ними житлові будинки.

Прагнучи досягти дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів позивачів і цілями, на досягнення яких спрямоване оскаржуване у цій справі рішення Одеської міської ради, суд враховує, що позивачами у справі не доведено належними засобами доказування безпосередній вплив оскаржуваного у справі рішення на їх правове становище, тоді як стверджуванні ними порушення, допущені під час прийняття цього рішення, не підтверджуються матеріалами справи, а факт таких порушень не може визначатись як суб'єктивне право, свобода чи інтерес позивачів, який потребує судового захисту.

Враховуючи вищевикладене, суд вважає заявлений адміністративний позов необґрунтованим та таким, що не підлягає задоволенню.

Керуючись ст.ст. 241-246, 250, 251 КАС України, суд

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_4 (адреса місця проживання: АДРЕСА_1, реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1), ОСОБА_5 (адреса місця проживання: АДРЕСА_2, реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_2) до Одеської міської ради (адреса місцезнаходження:

м . Одеса, пл. Думська, буд. 1, ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України 26597691), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору - департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації (адреса місцезнаходження: м. Одеса, вул. Канатна, буд. 83, ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України 38721915), управління культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації, управління архітектури та містобудування Одеської міської ради (адреса місцезнаходження: м. Одеса, вул.Канатна, буд. 83, ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України 40055626), товариства з обмеженою відповідальністю «Інститут Харківпроект» (адреса місцезнаходження: м. Харків, пр. Науки, буд. 38, ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України 02497996), про визнання незаконним та скасування рішення Одеської міської ради відмовити повністю.

Рішення суду може бути оскаржено до Одеського апеляційного адміністративного суду шляхом подання апеляційної скарги у письмовій формі через Приморський районний суд м. Одеси (до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи) протягом тридцяти днів з дня його проголошення, а у випадку якщо в судовому засіданні було проголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. Учасник справи, якому повне рішення суду не були вручені у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження на рішення суду, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду. Строк на апеляційне оскарження також може бути поновлений в разі його пропуску з інших поважних причин, крім випадків, визначених частиною другою статті 299 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повне рішення суду складено та підписано 29 грудня 2017 року.

Суддя Л. М. Чернявська

26.12.2017