ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

05 грудня 2017 року № 826/11322/17

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Аблова Є.В., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом приватного акціонерного товариства «Страхова компанія «Дім Страхування» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, третя особа, що не заявляє вимог на предмет спору, на стороні позивача Державна регуляторна служба України про визнання протиправним та скасування розпорядження -

ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось приватне акціонерне товариство «Страхова компанія «Дім Страхування» (далі по тексту - позивач, ПрАТ «СК «Дім Страхування») з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (далі по тексту - відповідач, Нацкомфінпослуг), третя особа, що не заявляє вимог на предмет спору, на стороні позивача Державна регуляторна служба України (далі по тексту - третя особа, ДРС), в якому просило визнати протиправним та скасувати розпорядження відповідача від 29.06.2017 №2963.

Ухвалою про відкриття провадження в адміністративній справі від 02.10.2017, суд згідно з положеннями частин 2, 3 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, ухвалив залучити до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача Державну регуляторну службу України.

В обґрунтування позовних вимог представник позивача зазначив, що оскаржуване розпорядження є протиправним, оскільки відповідачем проведено безпідставно перевірку позивача, метою перевірки визначено перевірку ліцензійних умов Нацкомфінпослуг, які на час прийняття судового рішення, яке стало підставою для проведення перевірки позивача, вже не були чинними. Вказав на те, що перевірка призначена відповідачем без погодження Державної регуляторної служби України, що суперечить вимогам законодавства України.

Відповідач проти задоволення позовних вимог заперечив. В обґрунтування правомірності оскаржуваного розпорядження посилався на те, що за результатами проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю) встановлено порушення позивачем положень законодавства. Зазначив, що було видано розпорядження про усунення порушень. Позивач надав до Нацкомфінпослуг пояснення та копії документів, за результатами розгляду яких, відповідач дійшов висновку, що розпорядження про усунення порушень не виконане, що стало підставою для прийняття оскаржуваного розпорядження про анулювання ліцензій на провадження страхової діяльності.

Представник третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, позовні вимоги підтримав. Зазначив, що у відповідача не було визначених законодавством підстав для проведення контролюючого заходу. Посилався на те, що Нацкомфінпослуг вийшла за межі повноважень, наданих ухвалою суду та безпідставно здійснила перевірку з іншого предмету та за період, визначених на власний розсуд.

У судовому засіданні 30.11.2017, зважаючи на достатність наявних у матеріалах справи доказів для розгляду та вирішення справи по суті, судом прийнято рішення про подальший розгляд та вирішення справи у порядку письмового провадження.

Розглянувши подані сторонами документи та матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи та вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.

Матеріали справи свідчать про те, що 10.04.2017, відповідно до направлення Нацкомфінпослуг від 10.04.2017 №02/13/6-13, відповідачем ініційовано здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) позивача. Вказане направлення видано на виконання розпорядження Нацкомфінпослуг від 10.04.2017 №1005.

За результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) Нацкомфінпослуг складено акт від 25.04.2017 №892/13-6/2 щодо додержання суб'єктом господарювання (страховиком) вимог законодавства у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг та винесено розпорядження від 27.04.2017 №1337 «Про усунення порушень Приватним акціонерним товариством «Страхова компанія «Дім Страхування» ліцензійних умов», яким позивача зобов'язано усунути виявлені порушення.

У подальшому Нацкомфінпослуг винесено оскаржуване розпорядження від 29.06.2017 про анулювання ліцензій на провадження страхової діяльності ПрАТ «СК «Дім Страхування».

Вважаючи дане розпорядження протиправним і таким, що підлягає скасуванню, позивач оскаржив його до суду.

Оцінивши за правилами статті 86 Кодексу адміністративного судочинства України надані сторонами докази та пояснення, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, Окружний адміністративний суд міста Києва вважає, що позов підлягає задоволенню з наступних підстав.

Суд встановив, що підставою для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) позивача стала ухвала слідчого судді Дарницького районного суду міста Києва від 17.03.2017 у справі №753/4589/17, постановлена в рамках кримінального провадження №42016101020000104 від 17.05.2016, (далі - ухвала слідчого судді).

Зі змісту ухвали слідчого судді вбачається, що прокурор Київської місцевої прокуратури №2 звернувся до слідчого судді із клопотанням про проведення перевірки ПрАТ «СК «Дім Страхування» в рамках вказаного вище кримінального провадження. За результатами розгляду клопотання прокурора, ухвалою слідчого судді таке клопотання задоволено та надано дозвіл співробітникам Нацкомфінпослуг на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) шляхом проведення перевірки на предмет дотримання вимог законодавства у сфері ринків фінансових послуг у приміщенні, що знаходиться за адресою: м. Дніпро, вул. Короленко, 21, з метою перевірки додержання ПрАТ «СК «Дім Страхування» ліцензійних вимог Нацкомфінпослуг.

Отже, суд визначив наявність «ліцензійних вимог Нацкомфінпослуг», у той час, як відповідно до пункту 2 частини 1 статті 7 і абзацу 1 частини 2 статті 9 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» Кабінет Міністрів України постановою від 07.12.2016 №913 затвердив Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім професійної діяльності на ринку цінних паперів). При цьому, власні ліцензійні умови Нацкомфінпослуг розпорядженням від 04.04.2017 №868 визнала такими, що втратили чинність.

Таким чином, перевірка додержання позивачем неіснуючих «ліцензійних вимог Нацкомфінпослуг» в дійсності не була можливою. Законодавчо такий предмет перевірки, як «додержання ліцензійних вимог Нацкомфінпослуг» взагалі відсутній.

Аналогічна позиція висловлена й представником ДРС України у ході судового розгляду справи. Суд зазначає, що ДРС України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

Доцільно також зазначити підстави, з яких слідчим суддею видано ухвалу. У даному випадку процесуальне рішення щодо надання дозволу про проведення позапланової перевірки позивача прийнято з наступним мотивуванням:

підпунктом 20.1.4 пункту 20.1 ст. 20 Кримінального процесуального кодексу України, відповідно до якого, органи державної податкової служби мають право проводити відповідно до законодавства перевірки і звірки платників податків;

підпунктом 75.1 ст. 75 Податкового кодексу України, згідно з яким контролюючі органи мають право проводити камеральні, документальні (планові або позапланові, виїзні або невиїзні та фактичні перевірки). За змістом підпункту 78.1.11 Податкового кодексу України слідує, що документальна позапланова перевірка проводиться у разі отримання рішення суду (слідчого судді) про призначення перевірки;

пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13.08.2014 №408 «Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами», яку було прийнято у зв'язку із запровадженням статтею 31 Закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами, а на сьогодні діє Закон України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

При цьому, в ухвалі слідчого судді відсутні посилання на Закони України «Про ліцензування видів господарської діяльності», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг», якими безпосередньо визначено підстави перевірок ліцензіатів, зокрема в страховій компанії.

Положеннями пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України визначено, що контролюючим органом є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову, державну митну політику, державну політику з адміністрування єдиного внеску, державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового та митного законодавства, законодавства з питань сплати єдиного внеску та іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на контролюючий орган (далі - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову та митну політику), його територіальні органи.

Щодо посилання в ухвалі слідчого судді на підпункт 20.1.4 пункту 20.1 статті 20 Кримінального процесуального кодексу України, суд зазначає, що даний кодекс не містить такої норми. Вказаний підпункт міститься у Податковому Кодексі України, і право проводити відповідно до законодавства перевірки і звірки платників податків (крім Національного банку України), у тому числі після проведення процедур митного контролю та/або митного оформлення, надається саме контролюючим органам.

Підпункт 78.1.11 пункту 78.1 статті 78 Податкового кодексу України як підставу документальної позапланової перевірки контролюючим органом вказує отримання рішення суду (слідчого судді) про призначення перевірки, прийнятих відповідно до закону. Посилання на необхідність надання тих чи інших дозволів вказана норма не містить.

Необхідно також підкреслити, що Податковим кодексом України визначаються функції та правові основи діяльності контролюючих органів, визначених пунктом 41.1 статті 41 цього Кодексу, та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову політику (абзац 2 пункту 1.1 статті 1).

Однак, Нацкомфінпослуг згідно з власним Положенням, затвердженим Указом Президента України від 23.11.2011 №1070/2011, є державним колегіальним органом, здійснює державне регулювання ринків фінансових послуг у межах, визначених законодавством, і не є в розумінні Податкового кодексу України контролюючим органом.

Відповідно до частини 1 статті 370 Кримінального процесуального кодексу України, судове рішення повинно бути законним, обґрунтованим і вмотивованим. Частина 2 даної статті вказує, що законним є рішення, ухвалене компетентним судом згідно з нормами матеріального права з дотриманням вимог щодо кримінального провадження, передбачених цим Кодексом. При цьому, чинним Кримінальним процесуальним кодексом України не передбачено права слідчого, прокурора на звернення до слідчого судді з клопотанням про призначення (проведення) позапланової перевірки, також не визначена процедура розгляду такого клопотання.

Відповідно до правової позиції, викладеної в рішенні Європейського суду з прав людини «Михайлюк та Петров проти України» від 10.12.2009, вираз «згідно із Законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в раціональному законодавстві, він також стосується якості відповідного законодавства і потребує аби воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу (верховенства права).

Враховуючи те, що ухвала слідчого судді винесена у спосіб, не передбачений законодавством, і фактично не могла бути правовою підставою для уповноваження Нацкомфінпослуг, як контролюючого органу, на проведення позапланового заходу позивача, працівники Нацкомфінпослуг не мали жодної належної підстави призначати і та проводити позапланову перевірку позивача.

У відповідності до положень статті 4 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного і нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Державна регуляторна служба зобов'язана до початку проведення органами державного нагляду (контролю) заходів державного нагляду (контролю) оприлюднити на своєму офіційному веб-сайті погодження на проведення таких заходів. Проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) без оприлюднення погодження Державної регуляторної служби забороняється.

Згідно листа Державної регуляторної служби України від 26.04.2017 №2810/0/20-17, наданого у відповідь на адвокатський запит, станом на 24.04.2017 від Нацкомфінпослуг не надходило до ДРС звернення щодо погодження позапланового заходу державного нагляду (контролю) ПрАТ «СК «Дім Страхування».

Таким чином, проведення перевірки позивача без оприлюднення погодження Державної регуляторної служби заборонене, згідно положень статті 4 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного і нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Також, суд зазначає про невідповідність направлення на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) позивача від 10.04.2017 №02/13/6-13 ухвалі слідчого судді, яка стала підставою проведення відповідного заходу. Зокрема, всупереч резолютивної частини ухвали слідчого судді, в направленні Нацкомфінпослуг самостійно визначено період, який охоплює перевірка - з 01.01.2015 по 25.04.2017, при цьому, обґрунтованість та законність визначення саме такого періоду перевірки відсутні.

Законом України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» встановлений до 31.12.2017 мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів та обмеження на проведення позапланових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Положеннями частини 1 статті 3 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначені підстави здійснення до 31.12.2017 позапланових заходів державного нагляду (контролю). Однією із таких підстав є рішення суду (пункт 4 частини 1 статті 3).

Згідно направлення на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) позивача від 10.04.2017 №04/13/6-13 предметом перевірки є дотримання вимог законодавства у сфері ринків фінансових послуг, а не «додержання ПрАТ «СК Дім Страхування» ліцензійних вимог Нацкомфінпослуг», дозвіл на перевірку яких надано Нацкомфінпослуг згідно з резолютивною частиною ухвали слідчого судді.

Представники позивача та третьої особи наполягали на тому, що Нацкомфінпослуг вийшла за межі повноважень, визначених ухвалою слідчого судді, і в подальшому безпідставно та необґрунтовано за результатами перевірки «дотримання вимог законодавства у сфері ринків фінансових послуг» винесла розпорядження від 27.04.2017 №1337 «Про усунення порушень Приватним акціонерним товариством «Страхова компанія «Дім Страхування» ліцензійних умов».

Зі змісту оскаржуваного розпорядження слідує, що підставою для його прийняття став акт від 23.06.2017 №1224/13-6/3 про невиконання позивачем розпорядження від 27.04.2017 №1337 про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для провадження страхової діяльності.

У розпорядженні №1337, яке було видане за результатами здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю), по тексту переважно зроблені висновки щодо «порушення вимог законодавства про фінансові послуги».

Вичерпний перелік підстав для прийняття рішення про анулювання ліцензії визначено у статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», однією з яких є акт про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для виду господарської діяльності (пункт 5 частини 2 статті 16 Закону).

Зазначений акт має містити детальне викладення фактів порушення законодавства, їх обґрунтування та у випадках, якщо вони стосуються невиконання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов, містити посилання на конкретні пункти цих ліцензійних умов.

Варто зазначити, що у випадку анулювання ліцензії на підставі пункту 5 частини 2 статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» такому рішенню про анулювання ліцензії, згідно із Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності», мали передувати: позапланова перевірка додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов (але не будь-яка інша перевірка на розсуд Нацкомфінпослуг і всупереч ухвали слідчого судді), акт перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов, акт про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для виду господарської діяльності.

Згідно з частиною 7 статті 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Проте, як зазначено ДРС України, в даному випадку вимоги та особливості Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» були Нацкомфінпослуг проігноровані.

У ході судового розгляду справи судом встановлено, що оскаржуване розпорядження винесено із порушенням норм законодавства.

Зокрема, 03.07.2017 на сайті Нацкомфінпослуг з'явилася інформація про анулювання ліценцій позивача та електронна форма розпорядження, яке містило дату прийняття - 29.06.2017.

Підстави анулювання ліцензії визначні частиною 2 статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності». Водночас, виносячи оскаржуване розпорядження Нацкомфінпослуг застосувало частину 8 статті 16 вказаного Закону, яка регулює питання набрання чинності рішення про анулювання ліцензії, і не вказало конкретну підставу анулювання за Законом, що є порушенням пункту 4 частини 6 статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», який прямо встановлює, що рішення про анулювання ліцензії повинно містити підстави анулювання ліцензії.

Між іншим, якщо припустити, що Нацкомфінпослуг мало на увазі анулювання ліцензії на підставі пункту 5 частини 2 статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» (акт про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для виду господарської діяльності), то такому рішенню згідно з вимогами Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» мали передувати наступні кроки: проведення позапланової перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов, складання акту перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов, складання акту про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для виду господарської діяльності, чого в даному випадку не було дотримано Нацкомфінпослуг.

Згідно з частиною 7 статті 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» з урахуванням особливостей, визначених цим Законом. Проте, в даному випадку вимоги та особливості Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» Нацкомфінпослуг не виконані.

Статтею 23 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» встановлено, що контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності».

Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, що заходи державного нагляду (контролю) - це планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Статтею 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» встановлено, що підставою для здійснення позапланового заходу є - перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю). У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки, тобто Державної регуляторної служби України.

Відповідно до статті 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має серед іншого право: бути присутнім під час здійснення заходів державного нагляду (контролю); одержувати та знайомитися з актами державного нагляду (контролю); надавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акту органу державного нагляду (контролю).

На порушення наведених правових норм, Нацкомфінпослуг не було: надіслано акт від 23.06.2017 №1224/13-6/3 на адресу позивача; не було повідомлено позивача про розгляд справи щодо застосування заходу впливу у вигляді анулювання ліцензії; позбавлено представника позивача права бути присутнім під час здійснення заходу державного нагляду (контролю) та надати письмові пояснення та/або заперечення; не було отримано погодження ДРС України на проведення позапланового заходу у вигляді перевірки виконання розпорядження про усунення порушень, що було обов'язковою передумовою для винесення оскаржуваного розпорядження.

Таким чином, підсумовуючи все викладене вище, суд дійшов висновку про протиправність оскаржуваного розпорядження, у зв'язку з чим розпорядження від 29.06.2017 №2963 підлягає скасуванню.

Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 2 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, повно та всебічно проаналізувавши матеріали справи та надані сторонами докази, а також усні та письмові доводи представників сторін стосовно заявлених позовних вимог, суд дійшов до висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог.

Керуючись положеннями статей 94, 158-163, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Позов приватного акціонерного товариства «Страхова компанія «Дім Страхування» задовольнити повністю.

2. Визнати протиправними та скасувати розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг від 29.06.2017 №2963 «Про анулювання ліцензій на провадження страхової діяльності Приватному акціонерному товариству «Страхова компанія «Дім Страхування».

3. Присудити на користь приватного акціонерного товариства «Страхова компанія «Дім Страхування» (код ЄДРПОУ 21870998) сплачений ним судовий збір у розмірі 1600,00 грн (одна тисяча шістсот гривень 00 копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг.

Постанова , відповідно до частини першої статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого цим Кодексом, якщо таку скаргу не було подано.

Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів з дня отримання копії постанови за правилами, встановленими статтями 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги.

Суддя Є.В. Аблов