КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа : № 826/6125/17 Головуючий у 1-й інстанції: Огурцов О.П.

Суддя-доповідач: Лічевецький І.О.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 жовтня 2017 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого - судді Лічевецького І.О., суддів - Мельничука В.П., Мацедонської В.Е., при секретарі - Шевчук А.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні за апеляційною скаргою Державної аудиторської служби України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 червня 2017 року адміністративну справу за позовом Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти до Державної аудиторської служби України про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ

Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти звернулось до суду з позовом у якому просило:

- визнати незаконними дії Державної аудиторської служби України щодо проведення позапланової ревізії фінансово-господарської діяльності за період з 01.11.2016 р. по 01.05.2017 р.;

- скасувати направлення на перевірку № 459 від 20.04.2017 р. та № 460 від 20.04.2017 р.;

- скасувати програму ревізії фінансово-господарської діяльності затверджену 20.04.2017 р.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 червня 2017 року адміністративний позов задоволено повністю.

В апеляційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.

Перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, Київський апеляційний адміністративний суд дійшов наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що 18.04.2017 р. до Державної аудиторської служби України надійшов лист № 04-01 підписаний трьома членами Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти із проханням здійснити перевірку діяльності Секретаріату Національного агентства за період з 01.11.2016 р. по теперішній час.

20.04.2017 р. Головою Державної аудиторської служби України затверджено Програму ревізії фінансово-господарської діяльності Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти за період з 01.11.2016 р. по 01.05.2017 р. та видано направлення на проведення ревізії № 459, № 460.

Позапланову ревізію позивача проведено у період з 24.04.2017 р. по 17.05.2017 р., про що складено акт № 03-21/7 від 24.05.2017 р.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 р. № 2939-XII (надалі за текстом - «Закон № 2939-XII») здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю. Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Статтею 2 Закону № 2939-XII передбачено, що державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Згідно статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до частини 5 статті 11 Закону № 2939-XII позаплановою виїзною ревізією вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за наявності хоча б однієї з таких обставин: підконтрольною установою подано у встановленому порядку скаргу про порушення законодавства посадовими особами органу державного фінансового контролю під час проведення планової чи позапланової виїзної ревізії, в якій міститься вимога про повне або часткове скасування результатів відповідної ревізії; у разі виникнення потреби у перевірці відомостей, отриманих від особи, яка мала правові відносини з підконтрольною установою, якщо підконтрольна установа не надасть пояснення та їх документальні підтвердження на обов'язковий письмовий запит органу державного фінансового контролю протягом десяти робочих днів з дня отримання запиту; проводиться реорганізація (ліквідація) підконтрольної установи; у разі надходження доручення щодо проведення ревізій у підконтрольних установах від Кабінету Міністрів України, органів прокуратури, органів доходів і зборів, Національної поліції, Служби безпеки України, Національного антикорупційного бюро України, в якому містяться факти, що свідчать про порушення підконтрольними установами законів України, перевірку додержання яких віднесено законом до компетенції органів державного фінансового контролю; у разі, коли вищестоящий орган державного фінансового контролю в порядку контролю за достовірністю висновків нижчестоящого органу державного фінансового контролю здійснив перевірку актів ревізії, складених нижчестоящим органом державного фінансового контролю, та виявив їх невідповідність вимогам законів. Позапланова виїзна ревізія в цьому випадку може ініціюватися вищестоящим органом державного фінансового контролю лише у тому разі, коли стосовно посадових або службових осіб нижчестоящого органу державного фінансового контролю, які проводили планову або позапланову виїзну ревізію зазначеної підконтрольної установи, розпочато службове розслідування або у випадку повідомлення їм про підозру у вчиненні кримінального правопорушення.

Частиною 6 названої статті Закону № 2939-XII установлено, що позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду.

З огляду на наведені правові норми та враховуючи, що підставою для проведення ревізії став лист членів Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти, слід погодитись з висновком суду попередньої інстанції про те, що Державна аудиторська служба України мала право на проведення контрольного заходу виключно у разі якщо підконтрольна установа не надасть пояснення та їх документальні підтвердження на обов'язковий письмовий запит органу державного фінансового контролю протягом десяти робочих днів з дня отримання запиту та за наявності судового рішення.

Таким чином, окружний адміністративний суд дійшов вірного висновку про незаконність проведення інспектування Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти.

Посилання відповідача на те, що згідно частини 13 статті 11 Закону № 2939-XII обмеження у підставах проведення ревізій, визначені цим Законом, не поширюються на ревізії, що проводяться на звернення підконтрольної установи, обґрунтовано не взято судом до уваги.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про вищу освіту» від 01 липня 2014 р. № 1556-VII Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти є постійно діючим колегіальним органом, уповноваженим цим Законом на реалізацію державної політики у сфері забезпечення якості вищої освіти. Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти є юридичною особою публічного права, яка діє згідно з цим Законом і статутом, що затверджується Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до частини 2 статті 20 цього Закону члени Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти виконують покладені на них функції на підставі укладених з ними цивільно-правових договорів.

За змістом пункту 30 Статуту Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 244 від 15 квітня 2015 р. (в редакції постанови Кабінету Міністрів України № 531 від 27 липня 2016 р.) у відносинах з іншими органами, підприємствами, установами та організаціями в Україні та за її межами Національне агентство представляє Голова, який діє без довіреності.

Оскільки лист із проханням здійснити перевірку № 04-04 від 18.04.2017 р. підписаний не Головою, а трьома членами Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти і останнє, як колегіальний орган, не приймало рішення про звернення до Державної аудиторської служби України, такий лист не можна вважати зверненням підконтрольної установи у розумінні Закону № 2939-XII.

Разом з тим, ухвалюючи рішення у справі, суд першої інстанції не звернув уваги на наступне.

Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Пунктом 1.4 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 р. № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України № 883/5 від 15 травня 2013 р.) та зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 12 квітня 2005 р. за № 381/10661 визначено, що нормативно-правовий акт - це офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

Згідно Рішенню Конституційного Суду України № 7-рп/2009 від 16.04.2009 р. у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Оскаржувані направлення на перевірку та програма ревізії фінансово-господарської діяльності не є ні нормативно-правовим актом, ні актом індивідуальної дії, а відтак не можуть бути скасованими у порядку адміністративного судочинства.

З огляду на викладене ухвалене у справі судове рішення підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про часткове задоволення позову.

Керуючись статтями 160, 198, 202, 205 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ

Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 червня 2017 року скасувати та прийняти нову постанову.

Адміністративний позов задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Державної аудиторської служби України щодо проведення позапланової ревізії фінансово-господарської діяльності Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти за період з 01.11.2016 року по 01.05.2017 року.

В іншій частині позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття, проте може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подачі в 20-ти денний строк з дня складення постанови в повному обсязі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України, з подачею документу про сплату судового збору, а також копій касаційної скарги відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі, та копій оскаржуваних рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

Головуючий суддя І.О.Лічевецький

суддя В.П.Мельничук

суддя В.Е.Мацедонська

Постанова складена в повному обсязі 17 жовтня 2017 р.

Головуючий суддя

Судді: