ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

12 вересня 2017 року письмове провадження № 826/6509/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: головуючого судді Арсірія Р.О., суддів Кузьменка В.А., Огурцова О.П., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу

за позовом Асоціації готельних об'єднань та готелів міст України

до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України

про визнання протиправним та скасування наказу від 19.02.2016, № 267

Позивач звернувся до суду з позовом до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України в якому просить визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, від 19.02.2016, № 267 "Про утворення комісії із встановлення категорій готелям та іншим об'єктам, що призначаються для надання послуг з тимчасового розміщення (проживання)".

Позовні вимоги мотивовано тим, що в квітні 2016 року до Асоціації готельних об'єднань та готелів міст України звернулись її окремі члени з листом, в якому просили, спираючись на п. 4,2, 4.3, 5.1.9, 5.1.10 Статуту Асоціації, посприяти у захисті їх законних прав та інтересів як членів Асоціації, які порушуються наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 19.02.2016 року № 267, внаслідок виконання якого вони примушуються підпорядкованими органами Міністерства економічного розвитку і торгівлі України в регіонах до проходження процедури категоризації готелів, всупереч приписам ч. 1 ст. 19 Конституції України.

Позивач вказує, що Міністерство економічного розвитку і торгівлі України через підпорядковані підприємства з стандартизації, метрології та сертифікації по всій території України поінформувало в усному та письмовому порядку керівників готелів, що в Україні згідно наказу Мінекономрозвитку від 19.02.2016 року № 267 «Про утворення комісії із встановлення категорій готелям та іншим об'єктам, що призначаються для надання послуг з тимчасового розміщення (проживання)» була утворена комісія із встановлення категорій готелям та затверджено положення про комісію, з огляду на що готелі на виконання вимог ст. 19 Закону України «Про туризм» зобов'язані звертатись до органів сертифікації з метою в подальшому проходження процедури категоризації готелів.

В той же час, Асоціацією готельних об'єднань та готелів міст України за результатами розгляду звернення своїх членів було встановлено, що вищезгаданий наказ Мінекономрозвитку 19.02.2016 p. № 267 не відповідає чинному законодавству та ухвалений з порушенням визначеної законом процедури, що унеможливлює його реалізацію у правовий спосіб та має наслідком порушення законних прав та інтересів готелів, які є суб'єктами спірних правовідносин та змушені виконувати вимоги наказу, який містить ознаки протиправного.

Представник Відповідача проти задоволення позовних вимог заперечив з підстав викладених в письмових запереченнях.

03.08.2016 року, суд відповідно до ч. 6 ст. 128 КАС України перейшов до розгляду справи у порядку письмового провадження.

За результатами розгляду документів і матеріалів поданих сторонами, Окружний адміністративний суд м. Києва, встановив:

19.02.2016 року Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, відповідно до статті 14 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 N 459, та пункту 5 Порядку встановлення категорій готелям та іншим об'єктам, що призначаються для надання послуг з тимчасового розміщення (проживання), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.07.2009 N 803 прийнято наказ № 267 Про утворення комісії із встановлення категорій готелям та іншим об'єктам, що призначаються для надання послуг з тимчасового розміщення (проживання).

Оскаржуваним рішенням суб'єкта владних повноважень наказано:

- утворити комісію із встановлення категорій готелям та іншим об'єктам, що призначаються для надання послуг з тимчасового розміщення (проживання), у складі згідно з додатком;

- затвердити Положення про комісію із встановлення категорій готелям та іншим об'єктам, що призначаються для надання послуг з тимчасового розміщення (проживання), що додається.

Не погодившись з правомірністю видання такого розпорядження позивач звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи суд зазначає наступне.

Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 459 "Питання Міністерства економічного розвитку і торгівлі України" (далі - Положення) Міністерство економічного розвитку і торгівлі України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Міністерство економічного розвитку і торгівлі України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує: формування та реалізує державну політику економічного, соціального розвитку і торгівлі, державну промислову політику, державну інвестиційну політику, державну зовнішньоекономічну політику, державну політику у сфері технічного регулювання, стандартизації, метрології та метрологічної діяльності, управління об'єктами державної власності, розвитку підприємництва, державно-приватного партнерства, туризму та курортів (крім здійснення державного нагляду (контролю) у сфері туризму та курортів) державних закупівель, а також державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів.

Також, на підставі приписів підпункту 230-8 пункту 4 Положення, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України відповідно до покладених на нього завдань встановлює відповідні категорії об'єктам туристичної інфраструктури (готелям, іншим об'єктам, призначених для надання послуг з розміщення, закладам харчування, курортним закладам тощо), видає свідоцтва про встановлення об'єктам туристичної інфраструктури відповідної категорії та веде реєстр свідоцтв про встановлення категорій об'єктам туристичної інфраструктури.

Відповідно до статті 19 Закону України «Про туризм», з метою підвищення рівня туристичного обслуговування, сприяння споживачам у свідомому виборі туристичних послуг, забезпечення рівних можливостей суб'єктам туристичної діяльності на ринку туристичних послуг, забезпечення захисту прав і законних інтересів, життя, здоров'я та майна громадян, підвищення рівня екологічної безпеки об'єктам туристичної інфраструктури присвоюються категорії якості та рівня обслуговування.

Встановлення об'єктам туристичної інфраструктури (готелям, іншим об'єктам, призначеним для надання послуг з розміщення, закладам харчування, курортним закладам тощо) відповідної категорії здійснюється за заявою його власника.

Види категорій об'єктів туристичної інфраструктури, порядок їх встановлення та зміни, а також порядок доведення до споживачів інформації про вид об'єкта туристичної інфраструктури та про вид його категорії визначаються Кабінетом Міністрів України.

Встановлення категорії об'єктів туристичної інфраструктури (готелів, інших об'єктів, призначених для надання послуг з розміщення, закладів харчування, курортних закладів тощо) здійснюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері туризму та курортів, а об'єктів туристичної інфраструктури, розташованих на території Автономної Республіки Крим, - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань туризму.

Забороняється надавати послуги з розміщення без наявності свідоцтва про встановлення відповідної категорії.

Процедуру встановлення категорій готелям та іншим об'єктам, що призначаються для надання послуг з тимчасового розміщення (проживання) визначає Порядок встановлення категорій готелям та іншим об'єктам, що призначаються для надання послуг з тимчасового розміщення (проживання), затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 29.07.2009 № 803.

Відповідно до п. 3 Порядку, сертифікацію та оцінювання готелю здійснюють органи із сертифікації, що призначаються Мінекономрозвитку для виконання у державній системі сертифікації УкрСЕПРО робіт із сертифікації (далі - органи із сертифікації).

Категорії готелям та іншим об'єктам, що призначаються для надання послуг з тимчасового розміщення (проживання), встановлюються за результатами добровільної сертифікації послуг з тимчасового розміщення (проживання) стосовно безпеки для життя і здоров'я людей, захисту їх майна та охорони довкілля відповідно до договору між органом із сертифікації та власником або уповноваженою ним особою (далі - заявник) і оцінювання відповідності готелів вимогам певної категорії (далі - оцінювання готелю).

Готелям встановлюються такі категорії: "п'ять зірок", "чотири зірки", "три зірки", "дві зірки" та "одна зірка" (П. 4 Порядку).

Іншим об'єктам, що призначаються для надання послуг з тимчасового розміщення (проживання), у тому числі мотелям, пансіонатам, будинкам відпочинку, туристичним базам, кемпінгам, категорія встановлюється за рівнем обслуговування в них (перший, другий, третій, четвертий та відповідно п'ятий рівні).

Згідно п. 5 Порядку, встановлення категорії готелям та іншим об'єктам, що призначаються для надання послуг з тимчасового розміщення (далі - готелі), здійснює уповноважений орган із встановлення категорій готелям.

Функції уповноваженого органу із встановлення категорій готелям виконує Мінекономрозвитку, яке:

утворює комісію із встановлення категорій готелям, до складу якої входять представники Мінекономрозвитку, інших заінтересованих центральних органів виконавчої влади, органів з питань сертифікації та за згодою представники громадських організацій і яка приймає рішення про присвоєння категорії готелю за результатами розгляду документів про результати його оцінювання;

бере участь у підготовці та атестації аудиторів із сертифікації послуг з тимчасового розміщення;

веде реєстр свідоцтв про встановлення категорій готелям.

Таким чином, суд погоджується з доводами відповідача, що Наказ Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 19.02.2016 № 267 «Про утворення комісії із встановлення категорій готелям та іншим об'єктам, що призначаються для надання послуг з тимчасового розміщення (проживання) прийнятий відповідно до покладених завдань на Міністерство економічного розвитку і торгівлі України та Закону України «Про туризм».

Щодо доводів Позивача, що Міністерством економічного розвитку і торгівлі України було порушено процедуру розробки, погодження та оприлюднення регуляторного акту суд зазначає наступне.

Згідно з пунктом 1 Роз'яснень Президії Вищого арбітражного суду України під 26.01.2000 № 02-5/35 "Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних і визнанням недійсними актів державних чи інших органів" нормативним актом є прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, який установлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово.

Щодо актів ненормативного характеру (індивідуальних актів), то вони породжують права та обов'язки тільки в того суб'єкта (чи визначеного ними певного кола суб'єктів), якому вони адресовані.

Наказ Мінекономрозвитку від 09.02.2016 № 267 "Про утворення комісії із встановлення категорій готелям та іншим об'єктам, що призначаються для надання послуг з тимчасового розміщення (проживання)" є актом індивідуальної дії, що стосується обмеженого кола осіб, не установлює, не змінює та не скасовує норми права, а отже не є нормативно-правовим актом.

Відповідно до Указу Президента України від 03.10.1992 № 493/92 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів законодавчої влади" нормативно-правові акти міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю підлягають обов'язковій державній реєстрації у Мін'юсті.

Таким чином, оскільки наказ Мінекономрозвитку від 09.02.2016 № 267 не є нормативно-правовим актом, то він не підлягає державній реєстрації у Міністерстві юстиції України.

Щодо доводів Позивача, що Мінекономрозвитку не дотримано процедури опублікування оскаржуваного наказу в офіційних друкованих виданнях суд зазначає наступне.

Так, відповідно до частини першої статті 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.

При цьому, згідно з абзацом 3 статті 1 даного Закону регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

Наказ Мінекономрозвитку від 09.02.2016 № 267 "Про утворення комісії із встановлення категорій готелям та іншим об'єктам, що призначаються для надання послуг з тимчасового розміщення (проживання)" прийнято на виконання вимог пункту 5 Порядку встановлення категорій готелям та іншим об'єктам, що призначаються для надання послуг з тимчасового розміщення (проживання), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.07.2009 № 803, в якому вказано, що встановлення категорії готелям та іншим об'єктам, що призначаються для надання послуг з тимчасового розміщення, здійснює уповноважений орган із встановлення категорій готелям. Функції уповноваженого органу із встановлення категорій готелям виконує Мінекономрозвитку, яке: утворює комісію із встановлення категорій готелям, до складу якої входять представники Мінекономрозвитку, інших заінтересованих центральних органів виконавчої влади, органів з питань сертифікації та за згодою представники громадських організацій і яка приймає рішення про присвоєння категорії готелю за результатами розгляду документів про результати його оцінювання; бере участь у підготовці та атестації аудиторів із сертифікації послуг з тимчасового розміщення; веде реєстр свідоцтв про встановлення категорій готелям.

Так, наказом Мінекономрозвитку від 09.02.2016 № 267 затверджено склад та положення про комісію та із встановлення категорій готелям та іншим об'єктам, що призначаються для надання послуг з тимчасового розміщення (проживання).

Згідно з пунктом 3 Положення про комісію основним її завданням є надання прозицій щодо встановлення категорій готелям та іншим об'єктам, що призначаються для надання послуг з тимчасового розміщення (проживання), та видачі свідоцтв про встановлення категорій готелям або відмови у встановленні категорій.

Суд погоджується з доводами відповідача, що оскаржуваний наказ Мінекономрозвитку від 09.02.2016 № 267 спрямований не на регулювання господарських відносин, ним не встановлюється жодний порядок чи механізм реалізації правовідносин. Оскаржуваний наказ лише встановлює порядок розгляду пропозицій щодо встановлення категорій готелям та іншим об'єктам, що призначаються для надання послуг з тимчасового розміщення (проживання).

Таким чином, наказ Мінекономрозвитку від 09.02.2016 № 267 не є регуляторним актом, а отже Мінекономрозвитку не зобов'язано оприлюднювати його проект з метою одержання зауважень і пропозицій.

За свою правовою природою, оскаржуваний наказ Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 19.02.2016 року № 267 є ненормативним актом індивідуальної дії, а тому не створює прав та обов'язків для позивача.

Щодо доводів Позивача, що оскаржуваний наказ підписаний не уповноваженою особою.

Відповідно до пункту 57 розділу II Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 30.11.2011 № 1242, у разі відсутності посадової особи, найменування, посади, прізвище, ініціали (ініціал імені) якої зазначено на проекті документа, його підписує особа, що виконує її обов'язки, або її заступник. У такому разі обов'язково зазначаються фактична посада, ініціали (ініціал імені), прізвище особи, яка підписала документ (виправлення вносять рукописним або машинописним способом, якщо документ неможливо передрукувати). Не допускається під час підписання документа ставити прийменник «За» чи правобічну похилу риску перед найменуванням посади. Додавання до найменування посади керівника слів «Виконувач обов'язків» або «В. о.» здійснюється у разі заміщення керівника за наказом (розпорядженням). Відповідні положення містяться і в пункті 5.23 ДСТУ 4163-2003.

Також, відповідно до частини 2 пункту 69 Інструкції з діловодства в Міністерстві економічного розвитку і торгівлі України, у разі відсутності Міністра право підпису документів має посадова особа, яка виконує його обов'язки згідно з наказом.

Так, судом встановлено, що Наказом Мінекономрозвитку з особового складу від 09.02.2016 № 99-к «Про виконання обов'язків Міністра" першому заступнику Міністра економічного розвитку і торгівлі України ОСОБА_1 було доручено виконання обов'язків Міністра.

Таким чином, вищевказаним спростовуються доводи позивача, що оскаржуваний наказ підписаний не уповноваженою особою.

За змістом ст. 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах та відповідно до законів України.

Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 1 ст. 71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Враховуючи вищевикладене, суд вважає необхідним відмовити у задоволенні позовних вимог, оскільки відповідач діяв в межах наданих повноважень, у встановлений законом спосіб і з дотриманням приписів ст. 19 Конституції України.

Керуючись ст. 9, 17, 128, 159, 163 КАС України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

ПОСТАНОВИВ:

В задоволенні адміністративного позову Асоціації готельних об'єднань та готелів міст України відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили в порядку передбаченому ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства та може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково за правилами, встановленими ст. ст. 185-187 КАС України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги.

Головуючий Суддя Р.О. Арсірій

Судді В.А. Кузьменко

О.П. Огурцов