ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

06 вересня 2017 р.

м.Одеса

Справа № 814/579/17

Категорія: 2.2

Головуючий в 1 інстанції: Гордієнко Т. О.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Зуєвої Л.Є.,

суддів Шевчук О.А. та Федусика А.Г.

розглянувши в порядку письмового провадження у м. Одесі апеляційні скарги Головного управління Держгеокадастру України у Миколаївській області та Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 26.04.2017 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру України у Миколаївській області, Держгеокадастру України, відділу Держгеокадастру у Новоодеському районі Миколаївської області, Новоодеської міської ради про визнання протиправними дії, зобов'язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

В березні 2017 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Держгеокадастру України, Головного управління Держгеокадастру в Миколаївській області, відділу Держгеокадастру в Новоодеському районі, Новоодеської міської ради про визнання протиправними дії щодо ненадання документів публічної інформації відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» відносно передачі державного майна, умови отримання, прізвища, ім'я фізичних осіб, які отримали це право, документи щодо використання бюджетних коштів з часів керування органами державної влади ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, які не виконали вимоги законодавства щодо усунення недоліків Державного акту на землю в період 2008-2011 роки та зобов'язання надати реєстри щодо передачі у володіння державного майна та документи щодо отримання коштів з Державного бюджету України та документи щодо використання коштів, які надані Новоодеській міській раді.

В обґрунтування позову зазначалося, що відповідачі відмовили їй у наданні достовірної інформації на запит на публічну інформацію відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», тому просить визнати протиправні дії відповідачів та зобов'язати надати інформацію на публічний запит позивача.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 26.04.2017 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправними дії Держгеокадастру України, Головного управління Держгеокадастру України у Миколаївській області та відділу Держгеокадастру в Новоодеському районі Миколаївської області щодо ненадання відповіді на звернення ОСОБА_1 відповідно до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації". Зобов'язано Держгеокадастр України, Головне управління Держгеокадастру України у Миколаївській області та відділ Держгеокадастру в Новоодеському районі Миколаївської області надати відповідь на звернення ОСОБА_1 відповідно до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації". В решті позову відмовлено

Не погоджуючись з постановленим по справі судовим рішенням, Головне управління Держгеокадастру України у Миколаївській області та Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру в апеляційних скаргах зазначають про невідповідність висновків суду обставинам справи. При цьому апелянти вважають, що судом допущено порушення матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. У зв'язку з чим в апеляційних скаргах ставиться питання про скасування постанови суду першої інстанції і винесення нової постанови із відмовою в задоволенні позовних вимог.

Оскільки сторони були належним чином повідомлені про дату, час та місце судового засідання, що підтверджується наявними в матеріалах справи повідомленнями про вручення поштових відправлень, однак в судове засідання вони не з'явилися, поважність своєї неявки суду не повідомили, тому апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження відповідно до вимог ст.197 КАС України за наявними у справі матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційних скарг, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для їх задоволення з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи, 11.02.2017 р. позивач звернулась до Держгеокадастру України із запитом про надання публічної інформації - щодо реєстрів права власності державного майна: земельних ділянок, які підпорядковані Держгеокадастру України, які передані в приватну власність в період: 90 роки минулого століття до 2011 року період керування Держкомземом України ОСОБА_6.

Держгеокадастр надав позивачу відповідь, що відповідні документи державного реєстру земель (Поземельні книги та книги записів про державну реєстрацію державних актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою, договорів оренди землі) знаходяться в архівах територіальних органів Держгеокадастру.

Відомості з Державного земельного кадастру, внесені або перенесені до нього з Державного реєстру земель після 01.01.2013 року, надаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. На офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, оприлюднюються відомості Державного земельного кадастру про земельні ділянки.

Позивач 20.02.2017 року звернулась із запитом про надання публічної інформації до Головного управління Держгеокадастру в Миколаївській області, в якому просила надати їй реєстри, документи щодо передачі земельних ділянок державної форми власності, державного майна у приватну власність фізичним особам згідно п.6 ст.5 Закону України «Про доступ до публічної інформації» в період 90 роки минулого століття до 2011 року за часи керування управлінням ОСОБА_3.

Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області від 24.02.2017 року надало позивачу відповідь, в якій зазначило, що відповідно до ч.2 ст.21 Закону України «Про інформацію» інформацію про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень, є конфіденційною інформацією.

16.01.2017 року позивач звернулась до відділу Держгеокадастру в Новоодеському районі Миколаївської області із запитом, в якому просила надати реєстри реєстрації права власності державного майна: земельних ділянок, які підпорядковані відділу Держгеокадастру в Новоодескому районі, які передані в приватну власність в період: 90 роки минулого століття до 2011 року період керування відділом ОСОБА_4

Відділ Держгеокадастру у Новоодеському районі Миколаївської області від 16.01.2017 року надав позивачу відповідь, в якому зазначив, що територіальні органи Центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин у період з 1990-2011 не здійснювали повноважень щодо надання земельних ділянок у власність та /або користування, тому не можуть надати інформацію.

28.01.2017 року позивач звернулась до Новоодеської міської ради із запитом про надання публічної інформації, а саме документи щодо отримання коштів з Державного бюджету України та документи щодо використання коштів з Державного бюджету України, які надані Новоодеській міській раді за часів головування Новоодеською міською радою ОСОБА_5 Реєстри щодо передачі у володіння державного майна і будівлі, споруди, підприємства, організації, земельні ділянки за часи головування Новоодеською міськрадою ОСОБА_5

З матеріалів справи вбачається, що Новоодеська міська рада запит від 28.01.2017 року не отримувала, про що свідчить відсутність вхідного штампу міськради на запиті позивача. Відповідь, яка міститься в матеріалах справи від 07.02.2017 року, була на іншій запит позивача від 31.01.2017 року.

Вирішуючи питання правильності застосування норм матеріального права судова колегія вважає за необхідне зазначити наступне.

Згідно ст.1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

З наведеного вбачається, що визначальним для віднесення інформації до публічної є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків.

Відповідно до ст. 202 Земельного кодексу України (у редакції до 2013 року) Державна реєстрація земельних ділянок здійснюється у складі державного реєстру земель.

Державний реєстр земель складається з двох частин:

а) книги записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі із зазначенням кадастрових номерів земельних ділянок;

б) Поземельної книги, яка містить відомості про земельну ділянку.

Згідно п. 13 Тимчасового порядку ведення державного реєстру земель, затвердженого наказом Держкомзему України від 02.07.2003 № 174 (втратив чинність на підставі Наказу Міністерства аграрної політики та продовольства № 408 від 07.07.2012), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 25.07.2003 за № 641/7962), право на отримання витягів з державного реєстру земель мають:

- власник (користувач) земельної ділянки, його спадкоємці, правонаступники юридичних осіб, уповноважені ними особи;

- суд, органи внутрішніх справ, органи прокуратури, органи державної податкової служби, державні виконавці, нотаріуси, органи Служби безпеки України та інші органи державної влади (посадові особи), якщо запит зроблено у зв'язку із здійсненням покладених на них повноважень.

У наданні витягу може бути відмовлено, якщо заявник не має права на отримання відомостей з державного реєстру земель, які були викладені в його заяві або запиті, або не були дотримані вимоги цього Порядку.

Із набранням чинності Закону України «Про Державний земельний кадастр» (набув чинності з 01.01.2013) Державна реєстрація земельних ділянок здійснюється у Державному земельному кадастрі в порядку, встановленому Законом.

Пунктом 4 Прикінцевих та перехідних положень цього Закону визначено, що у разі якщо земельні ділянки, обмеження (обтяження) у їх використанні зареєстровані до набрання чинності цим Законом у Державному реєстрі земель, відомості про такі земельні ділянки, обмеження (обтяження) підлягають перенесенню до Державного земельного кадастру в автоматизованому порядку, без подання заяв про це їх власниками, користувачами та без стягнення плати за таке перенесення.

Відомості про інші об'єкти Державного земельного кадастру, що містяться в документації із землеустрою та оцінки земель, затвердженої та переданої до Державного фонду документації із землеустрою до 1 січня 2013 року, підлягають перенесенню до Державного земельного кадастру на безоплатній основі центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, та його територіальними органами відповідно до їх повноважень.

Порядок користування відомостями Державного земельного кадастру встановлений ст. 38 Закону України «Про Державний земельний кадастр», а саме, відомості з Державного земельного кадастру надаються державними кадастровими реєстраторами у формі:

- витягів з Державного земельного кадастру про об'єкт Державного земельного кадастру;

- довідок, що містять узагальнену інформацію про землі (території), за формою, встановленою Порядком ведення Державного земельного кадастру;

- викопіювань з картографічної основи Державного земельного кадастру, кадастрової карти (плану);

- копій документів, що створюються під час ведення Державного земельного кадастру.

Відомості з Державного земельного кадастру, внесені або перенесені до нього з Державного реєстру земель після 1 січня 2013 року, надаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, у формах, зазначених у абзацах другому - п'ятому частини першої цієї статті, також адміністраторами центрів надання адміністративних послуг та уповноваженими посадовими особами виконавчих органів місцевого самоврядування.

Користування відомостями з Державного земельного кадастру також може здійснюватися у формі надання доступу до нього в режимі читання.

Для отримання відомостей Державного земельного кадастру заявник або уповноважена ним особа подає Державному кадастровому реєстратору або іншій особі, яка відповідно до частини першої цієї статті надає відомості з Державного земельного кадастру:

- заяву за формою, встановленою Порядком ведення Державного земельного кадастру;

- документ про оплату послуг за надання витягу з Державного земельного кадастру (крім випадків, визначених цим Законом в день надходження повідомлення та не пізніше наступного дня повідомляє про це заінтересованих осіб);

- документ, який підтверджує повноваження діяти від імені заявника (у разі подання заяви уповноваженою особою заявника).

Згідно ч. 5 ст. 5 Закону України «Про Державний земельний кадастр» внесення відомостей до Державного земельного кадастру та користування такими відомостями здійснюється виключно на підставі та відповідно до цього Закону. Забороняється вимагати для внесення відомостей до Державного земельного кадастру та користування такими відомостями надання документів та здійснення дій, прямо не передбачених цим Законом.

Відповідно до вимог ч. 2 ст. 2 Закону України «Про доступ до публічної інформації» цей Закон не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб'єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом.

Як зазначено у постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29.09.2016 № 10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» відносини з розгляду звернень громадян є основним і єдиним предметом регулювання цього Закону. Тому він є спеціальним у цій сфері, але ним не вичерпується поняття "спеціальний закон", що вживається у частині другій статті 2 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Відносини у сферах архівної справи та доступу до архівної інформації репресивних органів комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років регулюються відповідно законами України «Про Національний архівний фонд та архівні установи» та «Про доступ до архівів репресивних органів комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років», які є спеціальними у цих сферах.

Відтак положення Закону України «Про доступ до публічної інформації» не поширюються на запити щодо доступу до інформації у цих сферах.

Аналогічний підхід має бути застосований при отримані відомостей з Державного земельного кадастру, оскільки предметом регулювання Закону України «Про Державний земельний кадастр» є правові, економічні та організаційні основи діяльності у сфері Державного земельного кадастру.

Виходячи з викладеного, Закон України «Про Державний земельний кадастр» є спеціальним у сфері отримання відомостей з Державного земельного кадастру, тому положення Закону України «Про доступ до публічної інформації» не поширюються на запити щодо доступу до інформації у цій сфері.

Окрім відомостей, що містились в Державному реєстрі земель та були внесені або перенесені до Державного земельного кадастру, Головне управління не володіє іншими «документами щодо передачі земельних ділянок держаної форми власності, державного майна у приватну власність, фізичним особам в період 90 років минулого століття до 2011 року» оскільки у вказаний період повноваження щодо розпорядження землями державної власності, відносно яких зроблено запит, належало відпорним державним адміністраціям.

Виходячи з вищезазначеного судова колегія суду апеляційної інстанції зазначає, що позивач у своєму запиті на інформацію до Держгеокадастру порушує питання стосовно надання певних документів за 21 рік. В рамках розгляду даного документу, Держгеокадастром було надано відповідь ОСОБА_1 від 27.02.2017р. № 31-28-0.21-2737/2-17, що не заперечується сторонами, при цьому судом першої інстанції дані документи та інші відповіді на запити які направлялись державними органами позивачці також досліджувались.

З огляду на зазначене помилковим є висновок суду про протиправність дій Держгеокадастру щодо ненадання відповіді на звернення та зобов'язання Держгеокадастр та інших відповідачів у справі надати відповідь на звернення ОСОБА_1, оскільки фактично остання не погодилась з змістом відповіді наданої на її запит.

Право на запит на інформацію і право на звернення регулюються двома законами: запит на інформацію регулюється Законом України «Про доступ до публічної інформації», право на звернення - Законом України «Про звернення громадян», тому вирішуючи по суті цей спір суд першої інстанції до спірних правовідносин застосував не вірний нормативно-правовий акт .

Статтею 2 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що цей Закон не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб'єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом.

Частина перша статті 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначає запит на інформацію як прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Згідно ст. 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічною інформацією є відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.

Таким чином Закон України «Про доступ до публічної інформації» надає право доступу до вже існуючої інформації (документів) і не вимагає створення у відповідь на запит нової інформації зокрема, шляхом проведення аналітичної роботи. Інші вимоги або прохання визнати чи підтвердити юридичний статус, поновити порушене право, притягти порушника до відповідальності тощо, повинні розглядатися в межах Закону України «Про звернення громадян», бо внаслідок їх розгляду при наданні відповіді на звернення може створюватися нова інформація.

Також судова колегія суду апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що звернення громадян за Законом України «Про звернення громадян» за своєю сутністю є зовсім іншим видом звернення.

Частина перша статті 3 Закону України «Про звернення громадян» визначає, що зверненнями громадян є викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. Тобто, термін «звернення громадян» охоплює широке коло правовідносин - від реалізації особистих прав, надання пропозицій стосовно діяльності органів державної влади до оскарження неправомірних дій посадових осіб.

Як встановлено з матеріалів справи, у своєму листі Держгеокадастр широко розкрив питання стосовно того, як саме відбувалась реєстрація земельних ділянок, хто є розпорядником даної інформації в розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації» та де міститься інформація яка цікавить запитувача.

Крім того після надані відповіді, ОСОБА_1 скориставшись викладеною позицією в листі Держгеокадастру звернулась із запитами до інших відповідачів.

Виходячи з цього судом першої інстанції необгрунтовано було визнано дії стосовно ненадання відповіді неправомірними, оскільки як вже встановлено матеріалами справи відповідь була надана та детально розкривала суть поставлених питань.

Як вже зазначалося вище ОСОБА_1 зверталась з заявою про надання інформації стосовно відомостей за 1990-2011 роки, надавши відповідь по суті поставлених питань, з метою додаткового інформування, Держгеокадастр зазначив, що відомості з Держземкадастру були внесені або перенесені до нього з Держземреєстру після 01.01.2013 р. та надаються у порядку встановленого Кабінетом Міністрів України.

Таким чином висновки суду першої інстанції з приводу протиправності дій відповідачів є помилковими та такими, що не відповідають фактичним обставинам справи та не грунтуються на вимогах діючого законодавства.

Враховуючи, що судом першої інстанції при вирішенні справи порушені норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а також те, що висновки суду не відповідають обставинам справи, колегія суддів, керуючись п.п.3,4 ч.1 ст.202 КАС України вважає необхідним скасовуючи постанову суду першої інстанції, прийняти нову постанову, якою відмовити в задоволенні позову.

Керуючись ст.ст.195, 197, 198, 202, 205, 207, 254 КАС України, апеляційний суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційні скарги Головного управління Держгеокадастру України у Миколаївській області та Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру задовольнити.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 26.04.2017 року скасувати.

Прийняти нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовити в повному обсязі.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили в порядку, встановленому частиною 5 статті 254 КАС України, і може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого Адміністративного Суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції.

Головуючий: суддя Л.Є. Зуєва

суддя О.А. Шевчук

суддя А.Г. Федусик