ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"18" липня 2017 р. м. Київ К/800/35461/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Черпіцької Л.Т., Шведа Е.Ю.

При секретарі: Гуловій О.І.

За участю сторін: ОСОБА_1, представників відповідачів - Дудник А.О., Третяк О.В., представника третьої особи - Щеглової Л.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2016 року у справі № 815/6670/15 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державної інспекції України з безпеки на морському та річковому транспорті, третя особа: Державна фіскальна служба України, про скасування розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 253-р., поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

В С Т А Н О В И Л А:

У листопаді 2015 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України, Державної інспекції України з безпеки на морському та річковому транспорті, третя особа: Державна фіскальна служба України, в якому просив скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України "Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної інспекції України з безпеки на морському та річковому транспорті" від 25 березня 2015 р. № 253-р.; поновити ОСОБА_1 на посаді Голови Державної інспекції України з безпеки на морському та річковому транспорті; допустити негайне виконання постанови суду про поновлення ОСОБА_1 на посаді Голови Державної інспекції України з безпеки на морському та річковому транспорті, стягнути з Державної інспекції України з безпеки на морському та річковому транспорті заробіток ОСОБА_1 за час вимушеного прогулу.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 23.02.2016 року позов задоволено:

- визнано протиправним та скасовано розпорядження Кабінету Міністрів України «Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної інспекції України з безпеки на морському та річковому транспорті» від 25 березня 2015 р. № 253-р.;

- поновлено ОСОБА_1 на посаді Голови Державної інспекції України з безпеки на морському та річковому транспорті;

- стягнуто з Державної інспекції України з безпеки на морському та річковому транспорті на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 68727,48 грн.;

- допущено негайне виконання постанови суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді Голови Державної інспекції України з безпеки на морському та річковому транспорті та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за один місяць.

Кабінет Міністрів України оскаржив зазначену постанову в апеляційному порядку.

Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 14.12.2016 року постанову Одеського окружного адміністративного суду від 23.02.2016 року скасовано.

Адміністративний позов ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державної інспекції України з безпеки на морському та річковому транспорті, третя особа Державна фіскальна служба України про скасування розпорядження КМУ від 25 березня 2015 року № 253-р., поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу - залишено без розгляду.

У поданій касаційній скарзі із посиланням на порушення апеляційним судом норм процесуального та матеріального права, ОСОБА_1 просив скасувати ухвалу суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що згідно з Планом проведення перевірок відповідно до вимог Закону України «Про очищення влади», затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16.10.2014 року № 1025-р, Секретаріатом Кабінету Міністрів України 18.11.2014 року, відносно позивача розпочато зазначену перевірку.

18.11.2014 року на адресу ДФС України Секретаріатом КМУ направлений запит про проведення перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади» щодо ОСОБА_1 (із його заявою про проведення перевірки та копією декларації за 2013 рік).

16.01.2015 року стосовно ОСОБА_1 за результатами перевірки ДФС України складений висновок за № 61/3/99-99-17-05-02-11 про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пункту 2 частини 5 статті 5 Закону України «Про очищення влади», який надісланий на адресу Секретаріату Кабінету Міністрів України.

18.03.2015 року Секретаріатом Кабінету Міністрів України на виконання п. 36 названого вище Порядку №563 стосовно позивача складена довідка за № 39 про результати перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади», за висновками якої до ОСОБА_1 застосовується заборона, визначена частиною 3 статті 1 Закону України «Про очищення влади», як до особи, яка вказала недостовірні відомості щодо наявності майна (майнових прав), зазначених у поданій ним за 2013 рік декларації про майно, доходи, витрати та зобов'язання фінансового характеру, складеній за формою, що встановлена Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції», набутого (набутих) за час перебування на посадах, визначених пунктами 1-10 частини 1 статті 2 цього Закону (п. 8 ч. 2 ст. 3 Закону).

20.03.2015 року на ім'я Прем'єр-міністра України від Міністра Кабінету Міністрів України Онищенко Г.В. подана доповідна записка стосовно забезпечення виконання вимог Закону України «Про очищення влади», із змісту якої вбачається, що з отриманих від Міністерства юстиції України роз'яснень та повторної відповіді ДФС України зроблений висновок про необхідність розгляду питання про звільнення ОСОБА_1 згідно п.7-2 частини 1 статті 36 КЗпП України на засіданні Уряду.

25.03.2015 року Прем'єр-міністром України внесено подання про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Державної інспекції України з безпеки на морському та річковому транспорті та прийнято розпорядження №253-р про звільнення позивача з посади відповідно до п.7-2 частини 1 статті 36 КЗпП України.

Не погоджуючись з вказаним розпорядженням, ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом.

Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог суд першої інстанції дійшов висновку, що недостовірність відомостей щодо наявності майна (майнових прав), зазначених у декларації, не є самостійним критерієм для заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону, оскільки ця обставина обов'язково повинна бути поєднана з висновком про невідповідність вартості майна (майнових прав) доходам, отриманим із законних джерел. Також суд зазначив, що в порушення вимог п.п. 3, 12 Порядку проведення перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» №1100, ДФС України при складанні Висновку від 16.01.2015р. не здійснила порівняльний аналіз наявної станом на 16.01.2015р. інформації з метою з'ясування відповідності вартості усього майна, належного позивачу, доходам, отриманим із законних джерел, що підтверджується також і змістом листа ДФС України від 06.03.2015р. №300 «Про надання відповіді». Крім того на думку суду першої інстанції, оскаржуване розпорядження КМУ не містить зазначення конкретної норми Закону України «Про очищення влади», за якою до позивача застосовано заборону, а також не вказано критерій, за яким до ОСОБА_1 застосовано заборону за частиною 3 статті 1 Закону, визначений статтею 3 Закону. Складений ДФС України висновок також не містить таких даних.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції зазначив, що позивачем пропущено строк звернення до суду, встановлений Законом, причини пропуску строку наведені позивачем є неповажними, а тому адміністративний позов підлягає залишенню без розгляду.

Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, не погоджується з такими висновками суду апеляційної інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до частини 1 статтею 99 КАС України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Частиною 3 цієї статті встановлено, що для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.

За правилами частини 1 статті 100 КАС України адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.

Позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи (частина 2 статті 100 КАС України).

При цьому, у випадку пропуску строку звернення до суду підставами для його поновлення є лише наявність поважних причин, якими визнаються лише такі обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належними доказами.

Отже, пропущення строків звернення до адміністративного суду не є безумовною підставою для залишення позову без розгляду, оскільки суд може визнати причину пропуску таких строків поважною і в такому випадку справа розглядається і вирішується в порядку, встановленому КАС.

Водночас, встановлення законом процесуальних строків передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними процесуальних дій, передбачених КАС України.

При цьому, інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними та після завершення таких строків, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

Судами встановлено, що ОСОБА_1 вперше звернувся до суду з позовом про оскарження розпорядження КМУ від 25.03.2015 р. № 253-р та поновлення на посаді - 08 квітня 2015 року у справі № 815/2087/15, тобто у місячний строк, встановлений частиною 3 статті 99 КАС України.

Разом з тим, в ході розгляду справи № 815/2087/15, позивач змінив предмет і підставу позову, а саме - на оскарження висновку ДФС України № 61/3/99-99-17-05-02-11 від 16.01.2015 р. та довідки Секретаріату КМУ про результати перевірки за законом України «Про очищення влади» № 39 від 18.03.2015 р.

Відповідно до положень статті 51 КАС України крім прав та обов'язків, визначених у статті 49 цього Кодексу, позивач має право до початку судового розгляду справи по суті змінити предмет або підставу позову шляхом подання письмової заяви.

Частиною першою статті 137 КАС України передбачено, що до початку судового розгляду справи по суті позивач може змінити підставу або предмет адміністративного позову, подавши письмову заяву, яка приєднується до справи.

Аналіз наведених законодавчих норм дає право стверджувати, що позивач розпоряджається своїми правами відносно предмета або підстав позову на власний розсуд, і це право обмежено певними стадійними вимогами.

Водночас, прийняття судом зміни і предмету і підстав позову у справі № 815/2087/15 відбулось на стадії судового розгляду справи, не зважаючи на наведені вище норми, які, крім іншого, не допускають одночасної зміни підстав та предмету позову.

Таким чином, досить тривалий термін розгляду справи № 815/2087/15 (з квітня 2015 року по жовтень 2015 року) з певними порушеннями норм процесуального права (в тому числі і з боку суду) сприяв помилковому розумінню позивачем правильності обраного ним способу захисту порушених прав, що призвело до пропуску строку звернення до суду в даній справі.

В свою чергу, суд апеляційної інстанції розглядаючи справу про поновлення на роботі дійшов висновку, що зазначені обставини не можуть вважатись поважними причинами пропуску строку звернення позивача до суду з вказаним позовом, не зважаючи на роль самого суду у пропуску цього строку (справа №815/2087/15).

Колегія суддів враховує позицію Європейського суду з прав людини (Суд). Так, право на суд, одним з аспектів якого є право доступу до суду (див. рішення у справі Golder v. the United Kingdom від 21 лютого 1975 року, серія A №18, п. 36), не є абсолютним; воно може бути обмеженим, особливо щодо умов прийнятності скарги. Однак право доступу до суду не може бути обмежено таким чином або у такій мірі, що буде порушена сама його сутність. Ці обмеження повинні мати законну мету та бути пропорційними між використаними засобами та досягнутими цілями (див. рішення у справі Guйrin v. France від 29 липня 1998 року, Reports of Judgments and Decisions 1998-V, p. 1867, § 37).

Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані. У той же час такі правила в цілому або їх застосування не повинні перешкоджати сторонам використовувати доступні засоби захисту (див. рішення у справі Pйrez de Rada Cavanilles v. Spain від 28 жовтня 1998 року, Reports 1998-VIII, p. 3255, § 45).

Відповідно до рішення Європейського Суду з прав людини у справі Іліан проти Туреччини, правило встановлення обмежень доступу до суду у зв'язку з пропуском строку звернення повинно застосовуватися з певною гнучкістю і без надзвичайного формалізму, воно не застосовується автоматично і не має абсолютного характеру; перевіряючи його виконання слід звертати увагу на обставини справи.

У справі Белле проти Франції Суд зазначив, що стаття 6 § 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права.

Відповідно до частини другої статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та(або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Згідно з частиною четвертою статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

З огляду на викладене, а також враховуючи той факт, що судом апеляційної інстанції розгляд справи по суті не здійснювався, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню із скасуванням рішення суду апеляційної інстанції та направленням справи на новий апеляційний розгляд.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 221, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів ,-

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2016 року у справі № 815/6670/15 - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута в порядку статей 235-238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді :