Справа № 822/1828/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 липня 2017 року

м. Хмельницький

Хмельницький окружний адміністративний суд

в складі:

головуючого-судді

Блонського В.К.

при секретарі

Варченко В.В.

за участі: представника позивача представника відповідача

Трофімчука П.П. Ницька Д.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу за позовом Шепетівського районного спеціалізованого лісокомунального підприємства до директора департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації Вавринчука Сергія Михайловича про визнання протиправними дій, -

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся в суд з позовом до відповідача, в якому просить визнати протиправними дії суб'єкта владних повноважень - директора департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації Вавринчука С.М., щодо оформлення та видачі охоронного зобов'язання від 30.05.2017 року № 9/5 про передачу Шепетівському районному спеціалізованому лісокомунальному підприємству під охорону частини території регіонального ландшафтного парку "Мальованка" загальною площею 4395,3 га, який розташований на території Шепетівського та Полонського районів Хмельницької області та визнати нечинним зазначене охоронне зобов'язання.

Свій позов позивач мотивує тим, що дії відповідача в частині оформлення та видачі охоронного зобов'язання від 30.05.2017 року № 9/5, а також передачі Шепетівському районному спеціалізованому лісокомунальному підприємству під охорону частини регіонального ландшафтного парку "Мальованка" загальною площею 4395,3 га є протиправними, оскільки вони суперечать вимогам статті 53 Закону України "Про природно - заповідний фонд України", статті 20 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", пункту 1.4. Інструкції щодо оформлення охоронних зобов'язань на території та об'єкти природно - заповідного фонду, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України 25.02.2013 року № 65.

Згідно із вимогами чинного законодавства обласні державні адміністрації не наділені повноваженнями здійснювати оформлення та видачу охоронних зобов'язань, у тому числі із обмеженням провадження господарської діяльності.

Таким чином, органом, уповноваженим оформляти охоронні зобов'язання є Міністерство екології та природних ресурсів України (та його відповідні органи на місцях), оскільки саме цей орган є головним у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні та забезпеченні реалізації державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Крім того, під час оформлення та видачі відповідачем охоронного зобов'язання від 30.05.2017 № 9/5, яке відповідно до вимог статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" є регуляторним актом, не дотримано вимог статті 13 цього Закону, якою визначено обов'язковість проведення аналізу регуляторного впливу та оприлюднення проекту регуляторного акту шляхом опублікування в друкованих засобах масової.

Оформлення та видача відповідачем вищевказаного охоронного зобов'язання не було погоджено з уповноваженим органом - Міністерством екології та природних ресурсів України.

Відповідачем залишено поза увагою, що державним управлінням екології та природних ресурсів у Хмельницькій області у 2006 році оформлено позивачу охоронне зобов'язання у межах територій регіонального ландшафтного парку "Мальованка" та винесено припис від 19.01.2006 року, яким зобов'язано позивача до 01.02.2006 року підписати та передати вищевказаний документ.

При цьому, постановою Хмельницького міськрайонного суду від 04.04.2006 року у справі № 2а-169/06 вищевказаний припис та охоронне зобов'язання скасовані (відповідно до ухвали Апеляційного суду Хмельницької області від 20.06.2006 року у справі № 22а-347 вказане рішення залишено без змін), а тому у відповідності до вимог пункту 3.4. Інструкції щодо оформлення охоронних зобов'язань на території та об'єкти природно-заповідного фонду, охоронне зобов'язання переоформленню не підлягає.

Також, відповідачем порушено вимоги пункту 3.2. зазначеної Інструкції, якою визначено, що до охоронного зобов'язання додаються завірені в установленому законодавством порядку уповноваженим органом копії картографічних оглядових матеріалів меж території, що передається під охорону, однак таких копій відповідачем надано не було.

Вважаючи вказане охоронне зобов'язання протиправним, позивач звернувся до суду.

Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав повністю, та надав пояснення за змістом обставин викладених у позовній заяві.

Представник відповідача позовні вимоги не визнав повністю, та надав суду пояснення згідно поданих письмових заперечень на даний адміністративний позов.

В обгрунтування заперечень зазначив, що відповідно до пункту а частини 1 статті 20-4 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" до повноважень обласних, Київської та Севастопольської місцевих державних адміністрацій належить забезпечення реалізації державної політики у сфері заповідної справи, формування, збереження та використання екологічної мережі, здійснення управління та регулювання у сфері охорони і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду України на відповідній території.

Основними завданнями департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації відповідно до Положення про департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації, затвердженим розпорядженням голови Хмельницької обласної державної адміністрації від 14.12.2016 року № 594/2016-р є: забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, здійснення управління та регулювання у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, забезпечення екологічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпеки, організації, охорони і використання територій та об'єктів природно- заповідного фонду України.

Зважаючи на це, до компетенції обласних державних адміністрацій, зокрема, департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації входить виконання усіх завдань, визначених у Законі України "Про природно-заповідний фонд України", в тому числі здійснення розроблення та погодження проектів Положень про території та об'єкти природно-заповідного фонду та забезпечення передачі їх під охорону з оформленням охоронних зобов'язань.

Такий самий висновок зроблено Мінприроди України в листі № 9- 02/316-16 від 24.03.2016 року.

Твердження позивача про те, що охоронне зобов'язання є регуляторним актом є таким, що не відповідає дійсності, оскільки статтею 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" надано визначення регуляторного акту, а охоронне зобов'язання не відповідає вимогам встановленим цією статтею.

Суд, заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи вважає, що позов не підлягає задоволенню з таких підстав.

В судовому засіданні встановлено, що на адресу позивача 07.06.2017 року надійшов лист № 03/2-3108 від 30.05.2017 року департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації з додатком на одному аркуші - охоронним зобов'язанням від 30.05.2017 № 9/5, виконане за підписом директора департаменту - Вавринчук С.М.

У вказаному листі зазначено, що з метою збереження, відтворення та раціонального використання біологічного та ландшафтного різноманіття Малого Полісся рішенням 6 сесії Хмельницької обласної ради від 11.05.1999 року № 21 на території Шепетівського та Полонського районів Хмельницької області створено регіональний ландшафтний парк "Мальованка" площею 15660,3 га.

Рішенням 11 сесії Хмельницької обласної ради від 30.03.2004 року № 23-11/2004 парк розширено за рахунок земель сільських рад Шепетівського району на 1255,0 га.

Заповідний об'єкт входить до складу природно-заповідного фонду України, який охороняється як національне надбання і є складовою частиною світової системи природних територій та об'єктів, що перебувають під особливою охороною.

Відповідно до матеріалів створення та картографічних матеріалів до складу території РЛП "Мальованка" увійшли лісові землі Шепетівського районного спеціалізованого лісокомунального підприємства загальною площею 4359,30 га.

Вказаним листом на адресу позивача направлено охоронне зобов'язання від 30.05.2017 року № 9/5, в пункті 2 якого зазначено, що Шепетівському районному спеціалізованому лісокомунальному підприємству передається під охорону та дотримання встановленого режиму частина території регіонального ландшафтного парку "Мальованка" загальною площею 4395,3 га, який розташований на території ІІІепетівського та Полонського районів Хмельницької області, встановлено окремі обмеження у здійсненні господарської діяльності в межах території зазначеного об'єкта та покладено інші обов'язки.

Вважаючи, що відповідач видав оскаржуване охоронне зобов'язання поза межами своєї компетенції, а також те, що його прийняття суперечить вимогам статті 53 Закону України "Про природно - заповідний фонд України", статті 20 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", пункту 1.4. Інструкції щодо оформлення охоронних зобов'язань на території та об'єкти природно - заповідного фонду, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України 25.02.2013 року № 65, позивач просить визнати протиправним дії відповідача щодо оформлення та видачі вказаного охоронного зобов'язання, а також просить визнати його нечинним.

Надаючи оцінку спірним діям відповідача, та спірному охоронному зобов'язанню суд виходить з наступного.

Щодо твердження позивача про те, що відповідач поза межами своєї компетенції видав оскаржуване охоронне зобов'язання суд зазначає слідуюче.

Правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об'єктів вирішуються Законом України "Про природо-заповідний фонд України" від 16.06.1992 року № 2456-ХІІ.

Відповідно до статті 1 Закону України "Про природо-заповідний фонд України" завданням законодавства України про природно-заповідний фонд України є регулювання суспільних відносин щодо організації, охорони і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, відтворення їх природних комплексів, управління у цій галузі.

Згідно статті 2 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" від 16.06.1992 року № 2456-ХІІ відносини в галузі охорони і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, відтворення його природних комплексів регулюються Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища" ( 1264-12 ), цим Законом та іншими актами законодавства України.

Відповідно до частини 1 статті 3 Закону України "Про природно - заповідний фонд України" від 16.06.1992 року № 2456-ХІІ, зі змінами та доповненнями, до природно-заповідного фонду України належать природні території та об'єкти - природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища.

Відповідно до частини 5 статті 12 Закону України "Про природно - заповідний фонд України", управління територіями та об'єктами природно-заповідного фонду, для яких не створюються спеціальні адміністрації, здійснюється підприємствами, установами та організаціями, у віданні яких перебувають ці території та об'єкти.

Статтею 53 Закону України "Про природно - заповідний фонд України" від 16.06.1992 року № 2456-ХІІ визначено, що території та об'єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам органами центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов'язання.

Згідно статті 16 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" державне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища здійснюють Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві ради та виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, державні органи по охороні навколишнього природного середовища і використанню природних ресурсів та інші державні органи відповідно до законодавства України.

Державними органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а на території Автономної Республіки Крим - орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища та інші державні органи, до компетенції яких законами України віднесено здійснення зазначених функцій.

Згідно статті 20-2 "Про охорону навколишнього природного середовища" до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить:

а) організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства про природно-заповідний фонд.

Згідно пункту "а" статті 20-4 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" до компетенції обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері охорони навколишнього природного середовища належить забезпечення реалізації державної політики у сфері заповідної справи, формування, збереження та використання екологічної мережі, здійснення управління та регулювання у сфері охорони і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду України на відповідній території.

Відповідно до статті 1 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.

Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади.

Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Судом встановлено, що розпорядженням голови Хмельницької обласної державної адміністрації від 14.12.2016 року № 594/2016-р. затверджено Положення про Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації.

Пунктом 1 вказаного Положення визначено, що Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації є структурним підрозділом обласної державної адміністрації, що утворюється головою обласної державної адміністрації, входить до її складу і в межах Хмельницької області забезпечує виконання покладених на Департамент завдань.

Пунктом 2 вказаного Положення встановлено, що Департамент підпорядкований голові обласної державної адміністрації, а також підзвітний і підконтрольний Міністерству екології та природних ресурсів України.

Згідно пункту 15 вказаного Положення, Департамент у межах своєї компетенції, як юридичну особу наділений цивільною правоздатністю і дієздатністю та може бути позивачем та відповідачем у суді.

Згідно пункту 8 Положення, Департамен очолює директор, який призначається на посаду і звільняється з посади головою обласної державної адміністрації відповідно до законодавства про державну службу, за погодженням у встановленому порядку з Мінприроди України.

Згідно пункту 9.1 Положення, директор Департаменту здійснює керівництво Департаментом.

Пунктом 5.28 вказаного Положення на Департамент покладено завдання забезпечення здійснення заходів щодо збереження біологічного та ландшафтного різноманіття, формування екомережі, розвитку заповідної справи, охорони і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Відповідно пункту 1.4 Інструкції щодо оформлення охоронних зобов'язань на території та об'єкти природно-заповідного фонду, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 65 від 25.02.2013 року охоронні зобов'язання на території та об'єкти природно-заповідного фонду оформляються органами, уповноваженими згідно із Законом України "Про природно-заповідний фонд України" землекористувачам (землевласникам) у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду або їх частини, які створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають.

Пунктом 2.3 вказаної Інструкції визначено, що охоронне зобов'язання підписується керівником та засвідчується гербовою печаткою уповноваженого органу.

Аналізуючи вищезазначені норми суд зазначає, що у рамках забезпечення реалізації державної політики у сфері заповідної справи та здійснення управління та регулювання у сфері охорони та використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду України на відповідній території, до компетенції обласних державних адміністрацій, зокрема департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації, який діє на підставі Положення, входить виконання завдань визначених в Законі України "Про природно-заповідний фонд України", зокрема здійснення розроблення та погодження проектів Положень про території та об'єкти природно-заповідного фонду та забезпечення передачі їх під охорону з оформлення охоронних зобов'язань.

Суд вважає за необхідне зазначити, що Департаментом заповідної справи Міністерства екології та природних ресурсів України складено рекомендаційний лист "Щодо надання роз'яснення" № 9-02/316-16 від 24.03.2016 року, яким повідомлено Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації про те, що до компетенції обласних державних адміністрацій входить виконання усіх завдань, визначених у Законі України "Про природно-заповідний фонд України" , в тому числі погодження лімітів та видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів в межах природно-заповідного фонду загальнодержавного значення та затвердження і видача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів в межах природно-заповідного фонду місцевого значення, внесення пропозицій відповідним органам щодо оголошення та створення територій та об' єктів природно-заповідного фонду, здійснення розроблення та погодження проектів Положень про території та об'єкти природно-заповідного фонду та забезпечення передачі їх під охорону з оформленням охоронних зобов'язань.

З огляду на наведене, суд робить висновок про те, що у рамках забезпечення реалізації державної політики у сфері заповідної справи та здійснення управління та регулювання у сфері охорони та використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду України на відповідній території, до компетенції, зокрема, Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації входить виконання усіх завдань, визначених у Законі "Про природно-заповідний фонд України" для ліквідованих територіальних органів центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища, окрім тих, реалізація яких віднесена до повноважень Міністерства екології та природних ресурсів України.

Таким чином, саме Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації у межах своїх повноважень забезпечує реалізацію державної політики в галузі охорони навколишнього природного середовища, у тому числі щодо розроблення та погодження проектів Положень про території та об'єкти природно-заповідного фонду та забезпечення передачі їх під охорону з оформленням охоронних зобов'язань, а тому посилання відповідача на ту обставину, що відповідач вчинив протиправні дії щодо оформлення та видачі оспорюваного охоронного зобов'язання є безпідставними.

Щодо обгрунтування позовних вимог, в яких позивач зазначає, що охоронне зобов'язання є регуляторним актом, і відповідачем не дотримано вимог статті 13 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", якою визначено обов'язковість проведення аналізу регуляторного впливу та оприлюднення проекту регуляторного акту шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації, суд зазначає наступне.

Так статтею 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" визначено, що регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі його положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

З аналізу норм даної статті та норм Закону України "Про природно-заповідний фонд України", Інструкції вбачається, що охоронне зобов'язання не є регуляторним актом, оскільки не містить його ознак.

Щодо твердження позивача в обгрунтування позовних вимог в частині того, що оскаржуване охоронне зобов'язання підлягає визнанню нечинним через те, що в порушення вимог пункту 3.2 Інструкції відповідачем до охоронного зобов'язання не додано завірених в установленому порядку уповноваженим органом копії картографічних оглядових матеріалів меж території, що передається під охорону, суд зазначає наступне.

Відповідно до вимог пункту 3.2 Інструкції до охоронного зобов'язання додаються завірені в установленому законодавством порядку уповноваженим органом копії картографічних оглядових матеріалів меж території, що передається під охорону.

Суд зазначає, що відповідно до пункту 3.4. Інструкції охоронне зобов'язання підлягає переоформленню у разі:

зміни форм власності на землю, на якій розташована(ий) територія чи об'єкт природно-заповідного фонду;

зміни землекористувача (землевласника) у межах території чи об'єкта природно-заповідного фонду;

внесення змін до положення про територію чи об'єкт природно-заповідного фонду стосовно режиму охорони та збереження.

Такого способу захисту порушеного права, як визнання нечинним охоронного зобов'язання Інструкція не передбачає.

Суд зазначає, що така обставина, як недодання картографічних матеріалів не є підставою для визнання нечинним оспорюваного охоронного зобов'язання.

За встановлених у судовому засіданні обставин справи, суд визнаючи нечинним вказане охоронне зобов'язання фактично змушений вийти за межі позовних вимог.

Згідно частини 2 статті 11 КАС України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.

Зі змісту вказаної норми, можна зробити висновок, що при розгляді справи суд обмежений предметом та обсягом заявлених позовних вимог та не може застосовувати інший спосіб захисту ніж той, що зазначив позивач у позовній заяві. Водночас суд може вийти за межі правового обгрунтування, зазначеного у позовній заяві, якщо вбачає порушення інших приписів ніж ті, про які йдеться у позовній заяві.

Суд робить висновок про те, що вихід за межі позовних вимог можливий у справах за позовами до суб'єктів владних повноважень, при цьому вихід за межі позовних вимог повинен бути пов'язаний із захистом саме тих прав, щодо яких подана позовна вимога.

Суд при вирішенні спору не бере до уваги також пояснення представника позивача в частині того, що у 2006 році уже було оформлене охоронне зобов'язання, оскільки воно скасоване постановою Хмельницького міськрайонного суду від 04.04.2006 року у справі № 2а-169/06, яка набрала законної сили (відповідно до ухвали Апеляційного суду Хмельницької області від 20.06.2006 року у справі № 22а-347 вказана постанова залишена без змін).

Враховуючи викладені обставини, суд приходить до висновку, що зазначений адміністративний позов є необгрунтованим, не підтвердженим належними доказами, а тому у його задоволенні необхідно відмовити.

На підставі наведеного, керуючись ст. ст. 158-163 ,167 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

У задоволенні позову відмовити.

В повному обсязі постанова буде виготовлена 18.07.2017 року.

Постанова суду може бути оскаржена до Вінницького апеляційного адміністративного суду через Хмельницький окружний адміністративний суд протягом десяти днів з дня її отримання.

Постанова набирає законної сили в порядку статті 254 КАС України.

Повний текст постанови виготовлено 18 липня 2017 року

Суддя

/підпис/

В.К. Блонський

"Згідно з оригіналом" Суддя

В.К. Блонський