ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра, 8, корпус 1

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

м. Київ

23 червня 2017 року 11:02 № 826/16859/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Шрамко Ю.Т., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправними дій, визнання недійсними протоколів та скасування рішень, зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва, (також далі - суд), надійшов позов ОСОБА_1, (далі - позивач, ОСОБА_1), до Національного агентства з питань запобігання корупції, (далі - відповідач, НАЗК), про:

- визнання протиправними дій відповідача щодо проведення в період з 15 серпня 2016 року по 27 жовтня 2016 року засідань НАЗК без участі в цих засіданнях представника Громадської ради при НАЗК;

- визнання недійсними протоколів засідань НАЗК та скасування всіх рішень НАЗК у вигляді нормативно-правових актів, актів індивідуального, оперативно-розпорядчого, рекомендаційного, роз'яснювального та інформаційного характеру, які було прийнято в результаті засідань НАЗК в період з 15 серпня 2016 року по 27 жовтня 2016 року без участі в цих засіданнях представника Громадської ради при НАЗК;

- зобов'язання відповідача утриматися від проведення нових засідань НАЗК до моменту забезпечення участі в цих засіданнях представника Громадської ради при НАЗК.

Позовні вимоги обґрунтовуються тим, що проведення засідань НАЗК без представників Громадської ради при НАЗК унеможливило вплив громадськості на його рішення, а отже могло спотворити результати засідань, чим порушено законні права та інтереси позивача, як представника громадянського суспільства.

Відповідач позовні вимоги не визнав, просив у задоволенні позову відмовити повністю, оскільки в межах спірних правовідносин НАЗК діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Враховуючи викладене та зважаючи на достатність наявних у матеріалах справи доказів для розгляду та вирішення справи по суті, у відповідному судовому засіданні судом, відповідно до ч. 4 ст. 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), прийнято рішення про подальший розгляд та вирішення справи у порядку письмового провадження.

Оцінивши належність, допустимість і достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, суд встановив наступне.

Постановою Кабінету Міністрів України від 18.03.2015 р. №118 утворено НАЗК як центральний орган виконавчої влади із спеціальним статусом, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

14 серпня 2016 року НАЗК прийнято рішення №1, згідно якого визначено 15 серпня 2016 року початком діяльності відповідача

Однак, як стверджував позивач, з 15 серпня 2016 року по 27 жовтня 2016 року в жодному із засідань НАЗК не брали участі представники Громадської ради при НАЗК, чим порушено законні права та інтереси позивача, як представника громадянського суспільства.

У контексті викладеного суд зазначає наступне.

Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначені Законом України "Про запобігання корупції" від 14 жовтня 2014 року №1700-VII, (далі - Закон №1700-VII).

Відповідно до ч.ч. 1-3, 5 ст. 4, ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст. 8 Закону №1700-VII, Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

Національне агентство, у межах, визначених цим та іншими законами, є відповідальним перед Верховною Радою України і підконтрольним їй та підзвітний Кабінету Міністрів України.

Національне агентство утворюється Кабінетом Міністрів України відповідно до Конституції України, цього та інших законів України.

Національне агентство є правомочним з моменту призначення більше половини його загального кількісного складу.

Національне агентство є колегіальним органом, до складу якого входить п'ять членів.

Основною формою роботи Національного агентства є засідання, що проводяться не рідше одного разу на тиждень. Порядок денний засідань затверджується Національним агентством.

Рішення Національного агентства приймаються більшістю голосів від його загального складу.

Регламент Національного агентства, а також розподіл функціональних обов'язків між заступником Голови та членами Національного агентства за відповідними напрямами щодо виконання покладених на нього функцій затверджуються рішенням Національного агентства.

Судом встановлено, що розпорядженнями Кабінету Міністрів України від 11 грудня 2015 року №1283-р, №1284-р, від 16 березня 2016 року №159-р та №160-р призначено членами НАЗК ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_2 та ОСОБА_5

Отже, з 16.03.2016 року НАЗК стало правомочним приймати рішення в межах своїх повноважень.

Поряд з цим, згідно із ч.ч. 2-4 ст. 14 Закону №1700-VII, громадський контроль за діяльністю Національного агентства забезпечується через Громадську раду при Національному агентстві, яка утворюється та формується Кабінетом Міністрів України з 15 осіб на підставі результатів конкурсу.

Порядок організації та проведення конкурсу з формування Громадської ради при Національному агентстві визначається Кабінетом Міністрів України.

Громадська рада при Національному агентстві заслуховує інформацію про діяльність, виконання планів і завдань Національного агентства, затверджує щорічні звіти про діяльність Національного агентства, надає висновки за результатами експертизи проектів актів Національного агентства, делегує для участі в засіданнях Національного агентства свого представника з правом дорадчого голосу.

Національне агентство готує щорічні звіти про свою діяльність, які після затвердження Громадською радою при Національному агентстві оприлюднюються на його офіційному веб-сайті.

Крім того, розділом ХІ Регламенту Національного агентства з питань запобігання корупції, затвердженого рішенням НАЗК від 12 квітня 2016 року №1, (далі - Регламент), визначено відносини з інститутами та організаціями громадянського суспільства та питання щодо громадської ради.

Так, відповідно до п.п. 11.1 - 11.4 Регламенту, НАЗК взаємодіє з інститутами і організаціями громадянського суспільства, зокрема шляхом:

- залучення до заходів із розробки, реалізації та моніторингу виконання антикорупційної стратегії та державної програми з її реалізації;

- стимулювання повідомлень про виявлені факти вчинення корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень, реальний, потенційний конфлікт інтересів, інформування про вжиті Національним агентством заходи за результатами розгляду повідомлень;

- залучення до проведення громадської антикорупційної експертизи нормативно-правових актів та проектів нормативно-правових актів, моніторингу законодавства на предмет наявності в ньому корупціогенних норм;

- замовлення проведення досліджень, у тому числі наукових, соціологічних тощо, з питань запобігання корупції;

- інформування з питань запобігання корупції, роз'яснення положень антикорупційного законодавства;

- забезпечення здійснення громадського контролю за виконанням законів у сфері запобігання корупції відповідно до законодавства, у тому числі, через громадську раду при НАЗК.

З метою здійснення громадського контролю за діяльністю НАЗК та впливу на її рішення при Національному агентстві діє Громадська рада при НАЗК.

Громадська рада при НАЗК утворюється та формується Кабінетом Міністрів України з 15 осіб на підставі результатів конкурсу.

Громадська рада при НАЗК:

- заслуховує інформацію про діяльність, виконання планів і завдань Національного агентства;

- затверджує щорічні звіти про діяльність Національного агентства;

- надає висновки за результатами експертизи проектів актів Національного агентства;

- делегує для участі в засіданнях Національного агентства свого представника з правом дорадчого голосу;

- затверджує щорічні звіти про діяльність НАЗК.

Взаємодію з Громадською радою при НАЗК забезпечує Департамент антикорупційної політики НАЗК. Адміністративний департамент НАЗК у разі звернення Громадської ради при НАЗК створює умови для її роботи в приміщенні, яким користується НАЗК.

Разом з тим, суд звертає увагу на те, що законодавством не пов'язана правомочність НАЗК на проведення засідань (прийняття рішень) із присутністю на вказаних засіданнях представника Громадської ради.

Враховуючи вищезазначене, а також зважаючи на те, що відсутність на засіданнях НАЗК представника Громадської ради було єдиною підставою (жодних інших підстав позивачем не зазначене, а судом не встановлено) для визнання протиправними дій відповідача щодо проведення в період з 15 серпня 2016 року по 27 жовтня 2016 року засідань, визнання недійсними протоколів засідань НАЗК та скасування всіх рішень НАЗК у вигляді нормативно-правових актів, актів індивідуального, оперативно-розпорядчого, рекомендаційного, роз'яснювального та інформаційного характеру, які було прийнято в результаті засідань НАЗК в період з 15 серпня 2016 року по 27 жовтня 2016 року, суд приходить до висновку, що в межах спірних правовідносин відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Крім того, суд звертає увагу на наступне.

Згідно з ч.ч. 2, 6 ст. 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Як розтлумачено рішенням Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням громадянки ОСОБА_6 щодо офіційного тлумачення ч. 2 ст. 55 Конституції України та ст. 248-2 Цивільного процесуального кодексу України (справа громадянки ОСОБА_6 щодо права на оскарження в суді неправомірних дій посадової особи) від 25 листопада 1997 року №6-зп, "Частину Другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді".

Поряд з цим, завданням адміністративного судочинства, відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України, є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Згідно з ч. 1 ст. 6, ч. 1 ст. 9 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого: 1) суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України; 2) суд застосовує інші нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.

При цьому, як зазначив Конституційний Суд України у рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 у справі за конституційним зверненням громадянина ОСОБА_8 щодо офіційного тлумачення положень ч. 2 ст. 55 Конституції України, ч. 2 ст. 2, п. 2 ч. 3 ст. 17 КАС України, ч. 3 ст. 110, ч. 2 ст. 236 Кримінально-процесуального кодексу України та конституційним поданням Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ щодо офіційного тлумачення положень ст.ст. 97, 110, 234, 236 Кримінально-процесуального кодексу України, ст.ст. 3, 4, 17 КАС України в аспекті ст. 55 Конституції України (справа про оскарження бездіяльності суб'єктів владних повноважень щодо заяв про злочини), права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 55 Конституції України.

Крім того, у рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень ч. 1 ст. 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004, дано визначення поняттю "охоронюваний законом інтерес", а саме, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "право" (інтерес у вузькому розумінні цього слова), означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Системний аналіз, який провів Конституційний Суд України, свідчить, що поняття "охоронюваний законом інтерес" у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права" має один і той же зміст.

Тобто, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване ст. 55 Конституції України та конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Вище викладені норми не дозволяють скаржитися щодо певних обставин абстрактно тільки тому, що заявники вважають, що начебто певні обставини впливають на їх правове становище. До аналогічного правового висновку дійшов Верховний Суд України у постанові від 15 грудня 2015 року у справі №800/206/15 та Вищий адміністративний суд України у постанові від 21 січня 2016 року у справі №К/800/38720/15.

Поряд з цим, відповідно до ч. 1 ст. 2, п.п. 6, 8 ч. 1 ст. 3, ч. 1 ст. 6 КАС України, предметом захисту в адміністративному судочинстві є саме порушені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, їхніх посадових чи службових осіб права та інтереси осіб, тобто суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 26 березня 2013 року у справі №21-438а12.

Крім того, як зазначено Верховним Судом України у постанові від 10 квітня 2012 року у справі №21-1115во10, із аналізу положень ч. 1 ст. 2 та ст. 17 КАС України вбачається, суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин. Визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або законний інтерес якої порушені цим рішенням.

Тобто, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тому для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, та це право, свобода або інтерес порушені відповідачем. При цьому, обставину дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів позивача має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

При цьому, у ході судового розгляду справи позивачем не надано суду належних доказів того, що оскаржуваними рішеннями, діями та/або бездіяльністю відповідача порушено його законні права та інтереси.

Згідно з ч. 1 ст. 11, ч. 1 ст. 69, ч.ч. 1, 2, 6 ст. 71 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.

Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 72 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Якщо особа, яка бере участь у справі, без поважних причин не надасть докази на пропозицію суду для підтвердження обставин, на які вона посилається, суд вирішує справу на основі наявних доказів.

Таким чином, із системного аналізу вище викладених норм та з'ясованих судом обставин вбачається, що позов ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправними дій, визнання недійсними протоколів та скасування рішень, зобов'язання вчинити певні дії є безпідставним, необґрунтованим та таким, що не підлягає задоволенню повністю.

Відповідно до ч. 2 ст. 94 КАС України, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони - суб'єкта владних повноважень, суд присуджує з іншої сторони всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати, пов'язані із залученням свідків та проведенням судових експертиз. У зв'язку з ухваленням судового рішення на користь суб'єкта владних повноважень та відсутністю з його сторони судових витрат, пов'язаних із залученням свідків та проведенням судових експертиз, судові витрати стягненню з позивача не підлягають.

На підставі вище викладеного, керуючись ст.ст. 69-71, 86, 94, 128, 158-163, 167 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Відмовити повністю у задоволенні позову ОСОБА_1.

Відповідно до ст.ст. 185, 186 КАС України, постанова може бути оскаржена шляхом подання до Київського апеляційного адміністративного суду через Окружний адміністративний суд міста Києва апеляційної скарги протягом десяти днів із дня отримання копії постанови. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до Київського апеляційного адміністративного суду.

Згідно зі ст. 254 КАС України, постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого цим Кодексом, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Суддя Ю.Т. Шрамко