ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

УХВАЛА

31 березня 2017 року м. Київ К/800/8746/17

Суддя Вищого адміністративного суду України Єрьомін А.В., розглянувши матеріали касаційної скарги ОСОБА_1, представництва Громадської організації "Об'єднання "Самопоміч" у м. Києві на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 грудня 2016 року і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року у справі за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, приватного багатопрофільного підприємства "Вимал", представництва Громадської організації "Об'єднання "Самопоміч" у м. Києві" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання незаконною та скасування постанови, -

ВСТАНОВИВ :

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено в повному обсязі.

Не погоджуючись з вищезазначеними судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач ОСОБА_1, представництво Громадської організації «Об'єднання «Самопоміч» звернулися з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати зазначені вище судові рішення, ухвалити нове судове рішення про задоволення адміністративного позову.

Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суди попередніх інстанцій виходили з наступного.

Відповідно до статті 11 Закону України «Про електроенергетику», державне регулювання діяльності в електроенергетиці провадиться шляхом формування тарифної політики відповідно до законодавства, надання ліцензій на здійснення окремих видів діяльності в електроенергетиці, здійснення контролю за діяльністю суб'єктів електроенергетики та інших учасників ринку електричної енергії та встановлення відповідальності за порушення умов і правил здійснення ними діяльності в електроенергетиці та на ринку електричної енергії.

Органом державного регулювання діяльності в електроенергетиці є національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, регулює діяльність суб'єктів природних монополій у сфері електроенергетики та господарюючих суб'єктів, які діють на суміжних ринках, а також виконує інші функції відповідно до законодавства.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про природні монополії», державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій у сферах, визначених у статті 5 цього Закону, здійснюється національними комісіями регулювання природних монополій, які утворюються і функціонують відповідно до цього Закону, з особливостями, встановленими законом.

Статтею 11 Закону України «Про природні монополії» передбачено, що національні комісії регулювання природних монополій (далі - комісії) є державними колегіальними органами, які утворюються та ліквідуються Президентом України.

Відповідно до частин першої, п'ятої, шостої статті 17 Закону України «Про електроенергетику», формування оптових тарифів на електричну енергію здійснюється на оптовому ринку електричної енергії України згідно з договором.

Тарифи на централізоване диспетчерське (оперативно-технологічне) управління, на передачу і розподіл електричної енергії регулюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Тарифи на постачання електричної енергії енергопостачальником, що здійснює господарську діяльність з постачання електричної енергії на закріпленій території, регулюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Статтею 1 Закону України «Про засади функціонування ринку електричної енергії України» передбачено, що споживач електричної енергії - суб'єкт господарювання або фізична особа, що використовує електричну енергію для власних потреб на підставі договору про постачання електричної енергії з електропостачальником або інших підставах, передбачених цим Законом.

Відповідно до частини першої статті 11 Закону України «Про засади функціонування ринку електричної енергії України» роздрібний ринок електричної енергії функціонує для задоволення потреб споживачів в електричній енергії.

Суб'єктами роздрібного ринку є споживачі, електропостачальники та електророзподільні підприємства.

Відносини між суб'єктами роздрібного ринку регулюються правилами користування електричною енергією та договорами, укладеними відповідно до закону.

Згідно із частиною шостою статті 13 цього ж Закону, постачання побутовим споживачам електричної енергії, ціни на яку підлягають державному регулюванню, здійснюється гарантованим електропостачальником за тарифами на електричну енергію, встановленими національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Постачання електричної енергії іншим споживачам здійснюється гарантованим електропостачальником за роздрібними цінами, розрахованими таким гарантованим електропостачальником відповідно до методики, затвердженої національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Тариф на послуги з постачання електричної енергії гарантованого постачальника регулюється національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, відповідно до затвердженої нею методики розрахунку тарифу на послуги гарантованого постачання електричної енергії. При встановленні тарифу на послуги з постачання електричної енергії гарантованого постачальника національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, повинні бути враховані економічно обґрунтовані витрати, що пов'язані з особливим режимом роботи та ризиками від здійснення діяльності з гарантованого постачання електричної енергії, а також врахована норма прибутку з урахуванням особливостей діяльності гарантованого електропостачальника.

Тарифи на постачання електричної енергії енергопостачальником, що здійснює господарську діяльність з постачання електричної енергії на закріпленій території, регулюються НКРЕКП, а постачання побутовим споживачам електричної енергії, ціни на яку підлягають державному регулюванню здійснюється гарантованим електропостачальником за роздрібними цінами, розрахованими таким гарантованим електропостачальником відповідно до методики, затвердженої національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Указом Президента України від 10 вересня 2014 року №715/2014 затверджено Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Положення №715/2014).

Відповідно до пп. 5 п. 4 Положення №715/2014, НКРЕКП відповідно до покладених на неї завдань розробляє і затверджує порядки (методики) формування цін і тарифів на товари (послуги), що виробляються (надаються) суб'єктами природних монополій та суб'єктами, що провадять діяльність на суміжних ринках у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання і водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, на ринках природного газу, нафти та нафтопродуктів.

Листом від 21.09.2015 №128-29/02-9647 Антимонопольний комітет України направив до НКРЕКП обов'язкові для розгляду рекомендації Антимонопольного комітету України від 17.09.2015 №12-рк, відповідно до яких НКРЕКП, зокрема, запропоновано розробити та затвердити порядок формування прогнозованої оптової ринкової ціни, з урахуванням, у тому числі, граничної ціни системи та умовно-постійних витрат суб'єктів господарювання, що здійснюють виробництво електричної енергії на теплоелектростанціях.

Крім того, у загаданих рекомендаціях Антимонопольний комітет України зазначив, що рекомендації органів Антимонопольного комітету України є обов'язковими для розгляду органами та особами, яким вони надані.

Відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.

Отже, Антимонопольним комітетом України було надано НКРЕКП рекомендацію щодо розроблення регуляторного акту - Порядку формування прогнозованої оптової ринкової ціни, покликаного на правове регулювання господарських відносин у сфері електроенергетики, у тому числі граничної ціни на електроенергію.

НКРЕКП на відкритому засіданні 08.10.2015 прийняла рішення, яким затвердила відповідні зміни до Плану діяльності НКРЕКП з підготовки проектів регуляторних актів на 2015 рік, про що винесено постанову від 08.10.2016 №2546.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, на відкритому засіданні 05.11.2015 НКРЕКП прийняла рішення, яким схвалила проект постанови НКРЕКП «Про затвердження Порядку формування прогнозованої оптової ринкової ціни електричної енергії», який був офіційно оприлюднений на офіційному веб-сайті НКРЕКП www.nerc.gov.ua в мережі Інтернет для отримання зауважень та пропозицій.

На відкритому засіданні 28.01.2015 було прийнято рішення, яким затверджено відповідні зміни до Плану діяльності НКРЕКП з підготовки проектів регуляторних актів на 2016 рік, про що винесено постанову від 28.01.2016 №52.

Матеріалами справи підтверджено оприлюднення проекту оскаржуваної постанови на офіційному веб-сайті НКРЕКП ww.nerc.gov.ua в мережі Інтернет, разом із аналізом регуляторного впливу.

За результатами розгляду отриманих зауважень та пропозицій сторін НКРЕКП були внесені відповідні зміни про проекту постанови та 28.01.2016 проект постанови НКРЕКП «Про затвердження Порядку формування прогнозованої оптової ринкової ціни електричної енергії» був повторно оприлюднений на офіційному веб-сайті НКРЕКП ww.nerc.gov.ua в мережі Інтернет.

Після отримання погодження від Міністерства енергетики та вугільної промисловості України (лист від 15.02.2016 №01/13-1568), від Антимонопольного комітету України (лист від 24.02.2016 №128-06/02-1870) та Державної регуляторної служби України (лист від 29.02.2016 №1147/0/20-16), НКРЕКП на відкритому засіданні 03.03.2016 р. прийняла рішення, яким затвердила Порядок формування прогнозованої оптової ринкової ціни електричної енергії №289.

Згідно із п. 13 Положення №715/2014 рішення НКРЕКП приймаються на засіданнях, які проводяться у формі відкритих або закритих слухань. У разі розгляду питань, що мають важливе суспільне значення, засідання проводяться у формі відкритих слухань, в яких беруть участь представники суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках, об'єднань споживачів і громадськості.

Рішення, прийняті НКРЕКП, оформлюються постановами і розпорядженнями.

Рішення НКРЕКП, прийняті у межах її повноважень, обов'язкові до виконання суб'єктами природних монополій.

Рішення НКРЕКП можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку.

Рішення НКРЕКП, які є нормативно-правовими актами, підлягають обов'язковій державній реєстрації в установленому законодавством порядку, за винятком рішень з питань установлення цін та тарифів (крім установлення цін та тарифів для населення) та рішень з питань функціонування оптового ринку електричної енергії.

Рішення НКРЕКП, які є нормативно-правовими актами, не потребують узгодження з іншими органами державної влади, крім випадків, передбачених законом.

Рішення НКРЕКП, які відповідно до закону є регуляторними актами (крім рішень щодо встановлення тарифів), розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Таким чином, НКРЕКП має законодавчо визначені повноваження затверджувати Порядок формування прогнозованої оптової ринкової ціни електричної енергії.

НКРЕКП спрямовує свою діяльність на виконання Конституції та законів України, актів та доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України, інших нормативно-правових актів (п.1.2. Регламенту).

НКРЕКП планує свою роботу на підставі та на виконання законів України, актів і доручень Президента України, актів Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України, а також Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (п. 2.1 Регламенту).

Згідно із п. 4.27 Регламенту інформація про місце, дату і час проведення засідань у формі відкритих слухань, порядок денний (крім розділу "Різне") оприлюднюються на офіційному веб-сайті НКРЕКП не пізніше ніж за три робочих дні до дня проведення засідання Комісії.

Отже, порядок денний має бути оприлюднено не пізніше ніж за три робочих дні до дня проведення засідання Комісії.

В межах, визначених Регламентом, 29.02.2016 о 16 год. 41 хв. на офіційному сайті НКРЕКП було опубліковано розділ перший порядку денного засідання НКРЕКП, що має відбутися 03.03.2016 та інформацію стосовно розгляду на засіданні НКРЕКП 03.03.2016 р. питання прийняття постанови НКРЕКП «Про затвердження порядку формування прогнозованої оптової ринкової ціни на електричну енергію», чим було дотримано п. 4.27 Регламенту, тобто порядок денний був опублікований за три дні до дня проведення засідання.

Рішення Комісії реєструються в установленому порядку та публікуються в друкованому виданні "Інформаційний бюлетень НКРЕКП". Рішення Комісії та документи, ухвалені Комісією, підлягають оприлюдненню на її офіційному веб-сайті не пізніше ніж через п'ять робочих днів після дня проведення засідання (п. 6.10 Регламенту).

Так, судом встановлено, що 03.03.2016 на засіданні НКРЕКП проведеному у формі відкритого засідання було прийнято постанову №289. За прийняття постанови проголосувало більшість від загального кількісного складу Комісії.

03.03.2016 на офіційному веб-сайті НКРЕКП було оприлюднено інформацію щодо прийняття постанови № 289.

Як встановлено судом, постанова НКРЕКП «Про затвердження Порядку формування прогнозованої оптової ринкової ціни на електричну енергію» є такою, що відповідно до Указу Президента України від 03.10.1992 №493 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» та Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2015 №34/5, має подаватися на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України.

Згідно із наказом Міністерства юстиції України від 23.03.2016 №428/28558 постанову НКРЕКП від 03.03.2016 №289 «Про затвердження Порядку формування прогнозованої оптової ринкової ціни електричної енергії» було зареєстровано в Міністерстві юстиції України як нормативно-правовий акт (лист Міністерства юстиції України від 24.03.2016 №3568-0-26-16/10.1).

Зареєстровану постанову №289 НКРЕКП було отримано відповідачем 28.03.2016, про що свідчить відмітка штемпелю із вх. № 4742/116 від 28.03.2016.

Постанову НКРЕКП від 03.03.2016 №289 «Про затвердження Порядку формування прогнозованої оптової ринкової ціни електричної енергії» було опубліковано в газеті «Урядовий кур'єр» 30.03.2016 №60 (5680) та у виданні «Офіційний вісник України» №26, 2016 (08.04.2016).

Після оприлюднення оскаржуваної постанови НКРЕКП в газеті «Урядовий кур'єр» вона була опублікована на офіційному сайті Комісії.

Виходячи із наведеного, враховуючи, що інформацію про прийняту постанову №289 було оприлюднено на офіційному сайті НКРЕКП 03.03.2016, беручи до уваги неможливість опублікування її повного тексту без реєстрації як нормативно-правового акту в Міністерстві юстиції України протягом п'яти днів з дня прийняття рішення, а також те, що Регламентом не визначено строки для реєстрації прийнятого рішення в Міністерстві юстиції України, суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку про те, що пропуск відповідачем строку оприлюднення спірної постанови мав місце з поважної причини, а тому дана обставина не може слугувати підставою для скасування нормативного акту.

Приймаючи оскаржувану постанову відповідачем було здійснено комплексний підхід до обґрунтування запровадження механізму формування граничної ціни на вугілля і презентовано механізм формування прогнозованої оптової ринкової ціни електричної енергії, процедуру розгляду та визначення граничної ціни вугілля, що підтверджується наявною в матеріалах справи роздруківкою з презентації.

Відповідно до п. 3 Положення №715/2014 НКРЕКП основними завданнями НКРЕКП є, зокрема: державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання, що провадять діяльність на суміжних ринках, у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, на ринках природного газу, нафтового (попутного) газу, газу (метану) вугільних родовищ та газу сланцевих товщ (далі - природний газ), нафти та нафтопродуктів, а також перероблення та захоронення побутових відходів; збалансування інтересів суб'єктів господарювання, споживачів і держави; забезпечення проведення цінової і тарифної політики у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, у нафтогазовому комплексі, сприяння впровадженню стимулюючих методів регулювання цін.

Відповідно до частини першої статті 12 Закону №1682-III основними завданнями комісій є, зокрема, формування цінової політики у відповідній сфері регулювання; сприяння ефективному функціонуванню товарних ринків на основі збалансування інтересів суспільства, суб'єктів природних монополій та споживачів товарів, що виробляються (реалізуються) суб'єктами природних монополій.

Таким чином, правильним є висновок судів попередніх інстанцій про те, що визначення показників формули «Роттердам», тобто граничної ціни на електроенергію належить до дискреційних повноважень НКРЕКП, а тому правомірність визначення її показників є формою втручання в дискреційні повноваження та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Крім того, суди першої та апеляційної інстанцій обґрунтовано не взяли до уваги посилання позивачів на порушення НКРЕКП при прийнятті постанови принципів державного регулювання цін/тарифів на житлово-комунальні послуги, визначених статтею 30 Закону України «Про житлові-комунальні послуги» від 24 червня 2004 року №1875-IV (далі - Закон №1875-IV) з огляду на наступне.

Відповідно до статті 1 названого Закону житлово-комунальні послуги - результат господарської діяльності, спрямованої на забезпечення умов проживання та перебування осіб у жилих і нежилих приміщеннях, будинках і спорудах, комплексах будинків і споруд відповідно до нормативів, норм, стандартів, порядків і правил.

Згідно із частиною першою статті 13 Закону №1875-IV, залежно від функціонального призначення житлово-комунальні послуги поділяються на:

1) комунальні послуги (централізоване постачання холодної води, централізоване постачання гарячої води, водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), газо- та електропостачання, централізоване опалення, а також вивезення побутових відходів тощо);

2) послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій (прибирання внутрішньобудинкових приміщень та прибудинкової території, санітарно-технічне обслуговування, обслуговування внутрішньобудинкових мереж, утримання ліфтів, освітлення місць загального користування, поточний ремонт, вивезення побутових відходів тощо);

3) послуги з управління будинком, спорудою або групою будинків (балансоутримання, укладання договорів на виконання послуг, контроль виконання умов договору тощо);

4) послуги з ремонту приміщень, будинків, споруд (заміна та підсилення елементів конструкцій та мереж, їх реконструкція, відновлення несучої спроможності несучих елементів конструкцій тощо).

Між тим, суд першої інстанції вірно зазначив, що прогнозована оптова ринкова ціна не є житлово-комунальною послугою, а, отже, положення Закону №1875-IV, в даному випадку, не поширюються на спірні правовідносини.

При цьому є й також вірними твердження Окружного адміністративного суду м. Києва про те, що положення постанови НКРЕКП від 03.03.2016 №289 поширюються лише на суб'єктів господарювання, які здійснюють діяльність із виробництва та постачання електричної енергії.

Таким чином, здійснивши системний аналіз фактичних обставин справи та норм чинного законодавства суд дійшов обґрунтованого висновку про те, що постанова НКРЕКП від 03.03.2016 №289 «Про затвердження Порядку формування прогнозованої оптової ринкової ціни електричної енергії» прийнята відповідачем у межах повноважень, обґрунтовано, тобто з урахуванням всіх обставин справи, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), безсторонньо (неупереджено), добросовісно, розсудливо, пропорційно, зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, а тому підстави для задоволення позовних вимог відсутні.

У відкритті касаційного провадження у справі належить відмовити.

Відповідно до частини першої статті 32 Закону України "Про судоустрій та статус суддів" від 7 липня 2010 року №2453-VI та частини третьої статті 20 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) від 6 липня 2005 року №2747-IV Вищий адміністративний суд України переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції.

Згідно з частиною третьою статті 211 КАС України підставами касаційного оскарження є порушення судом норм матеріального чи процесуального права.

За змістом пункту 4 частини другої статті 213 КАС України касаційна скарга повинна бути обґрунтованою, тобто містити посилання на помилкове застосування судами норм матеріального права, які не підлягають застосуванню до спірних відносин; та/або неправильне застосування норм матеріального права, які хоч і підлягають застосуванню, проте неправильно витлумачені судами; та/або порушення судами норм процесуального права (та пояснення, яким чином такі порушення вплинули на правильність вирішення справи, у випадку, якщо оскаржується судове рішення по суті).

Виходячи з викладеного, зазначена касаційна скарга не є обґрунтованою, а викладені в ній доводи не викликають необхідності перевірки матеріалів справи, оскільки були належним чином досліджені й оцінені судами, а заявник не наводить підстав вважати, що суди при цьому неправильно застосували норми матеріального або процесуального права.

Відповідно до пункту 5 частини п'ятої статті 214 КАС України суддя-доповідач відмовляє у відкритті касаційного провадження у справі якщо касаційна скарга є необґрунтованою і викладені в ній доводи не викликають необхідності перевірки матеріалів справи.

Виходячи з викладеного, та керуючись статтями 211, 213, 214 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя, -

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1, представництва Громадської організації "Об'єднання "Самопоміч" у м. Києві на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 грудня 2016 року і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року у справі за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, приватного багатопрофільного підприємства "Вимал", представництва Громадської організації "Об'єднання "Самопоміч" у м. Києві" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання незаконною та скасування постанови.

Ухвала оскарженню не підлягає, може бути переглянути Верховним Судом України у порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України.

Суддя А.В. Єрьомін