П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 686/756/16-а

Головуючий у 1-й інстанції: Козак О.В.

Суддя-доповідач: ОСОБА_1

20 грудня 2016 року

м . Вінниця

Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Залімського І. Г.

суддів: Сушка О.О. Смілянця Е. С.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області на постанову Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 04 жовтня 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Стуфчинецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області, Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області, треті особи - Хмельницька обласна рада, Хмельницька обласна державна адміністрація про скасування рішення,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА _2 звернувся до Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області із позовом до Стуфчинецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області, Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області, треті особи - Хмельницька обласна рада, Хмельницька обласна державна адміністрація про скасування рішення.

Постановою Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 20 вересня 2016 року позов задоволено.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив постанову Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 20 вересня 2016 року скасувати, прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, що призвело до неповного з’ясування обставин справи і, як наслідок, невірного вирішення справи та прийняття необґрунтованої постанови.

Сторони у справі повноважних представників у судове засідання не направили, хоча повідомлялись про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, що підтверджується матеріалами справи.

Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 197 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на основі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодної з осіб, які беруть участь у справі, у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, колегія суддів визнала за можливе розглянути апеляційну скаргу в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувана постанова - скасуванню, з прийняттям нової постанови про відмову в задоволенні позову, з наступних підстав.

Судом встановлено, що 12.07.2013 року рішенням №7 22-ої сесії Стуфчинецької сільської ради вирішено підтримати пропозицію сільського голови ОСОБА_3 щодо об'єднання Стуфчинецької, Печеської, Лісовогринівецької, Пашковецької, Шпичинецької, Аркадієвецької сільських рад на базі Лісовогринівецької сільської ради. Рішенням позачергової 33-ої сесії Стуфчинецької сільської ради від 24.02.2015 року вирішено підтримати рішення 22-ої сесії Стуфчинецької сільської ради від 12.07.2013 року щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

05.03.2015 року розпорядженням №11 голова Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області ініціював добровільне об'єднання територіальних громад с.Аркадіївці Аркадієвецької сільської ради, с.Гнатівці та с.Маломолинці Гнатовецької сільської ради, с.Лісові Гринівці та с.Скаржинці Лісовогринівецької сільської ради, с.Пашківці та с.Климашівка Пашковецької сільської ради, с.Печеськи та с.Ходаківці Печеської сільської ради, с.Стуфчинці та с.Тиранівка Стуфчинецької сільської ради, с.Терешівці та с.Редвинці Терешевецької сільської ради, с.Шпичинці Шпичинецької сільської ради в Лісовогринівецьку територіальну громаду з центром в с.Лісові Гринівці Хмельницького району Хмельницької області. Пунктом 2 вказаного розпорядження визначено провести громадське обговорення щодо можливого добровільного об'єднання територіальних громад протягом 30 днів з дня прийняття цього розпорядження.

Виконавчим комітетом Лісовогринівецької сільської ради 10.03.2015 року за вих.№53/5 на адресу Стуфчинецького сільського голови та до сесії Стуфчинецької сільської ради було направлено пропозицію щодо ініціювання співробітництва та створення на базі Лісовогринівецької сільської ради територіальної громади шляхом об'єднання територіальних громад. Запропоновано забезпечувати громадське обговорення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та на черговій сесії сільської ради прийняти рішення щодо надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад і делегувати представника до спільної робочої групи.

Рішенням 34-ої сесії Стуфчинецької сільської ради від 07.04.2015 року Стуфчинецька сільська рада та її громада надали згоду на добровільне об'єднання територіальних громад с.Аркадіївці Аркадієвецької сільської ради, с.Гнатівці та с.Маломолинці Гнатовецької сільської ради, с.Лісові Гринівці та с.Скаржинці Лісовогринівецької сільської ради, с.Пашківці та с.Климашівка Пашковецької сільської ради, с.Печеськи та с.Ходаківці Печеської сільської ради, с.Стуфчинці та с.Тиранівка Стуфчинецької сільської ради, с.Терешівці та с.Редвинці Терешевецької сільської ради, с.Шпичинці Шпичинецької сільської ради на базі Лісовогринівецької сільської ради з адміністративним центром в с.Лісові Гринівці.

Розпорядженням №19 від 27.05.2015 року голови Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області було створено спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад в Лісовогринівецьку сільську територіальну громаду з центром в с.Лісові Гринівці Хмельницького району Хмельницької області.

Згідно протоколу засідання робочої групи щодо добровільного об'єднання територіальних громад від 30.05.2015року, враховуючи результати громадського обговорення та рішення сесій суміжних територіальних громад робоча група вирішила підготувати проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Рішенням 35-ої сесії Стуфченецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області №2 від 14.05.2015 року схвалено проект рішення сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою. Рішенням 35-ої сесії Стуфченецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області №1 від 14.05.2015 року вирішено об'єднатись з територіальними громадами с.Аркадіївці Аркадієвецької сільської ради, с.Лісові Гринівці та с.Скаржинці Лісовогринівецької сільської ради, с.Пашківці та с.Климашівка Пашковецької сільської ради, с.Печеськи та с.Ходаківці Печеської сільської ради, с.Стуфчинці та с.Тиранівка Стуфчинецької сільської ради, с.Терешівці та с.Редвинці Терешевецької сільської ради, с.Шпичинці Шпичинецької сільської ради в Лісовогринівецьку сільську територіальну громаду з адміністративним центром в с.Лісові Гринівці ( тобто без с.Гнатівці та с.Маломолинці Гнатовецької сільської ради).

Рішенням 36-ої сесії Стуфченецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області №3 від 07.07.2015 року схвалено проект рішення сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою.

Рішенням позачергової 36-ої сесії Стуфченецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області №1 від 29.07.2015 року «Про добровільне об'єднання територіальних громад» вирішено об'єднатись з територіальними громадами с.Аркадіївці Аркадієвецької сільської ради, с.Гнатівці та с.Маломолинці Гнатовецької сільської ради, с.Лісові Гринівці та с.Скаржинці Лісовогринівецької сільської ради, с.Пашківці та с.Климашівка Пашковецької сільської ради, с.Печеськи та с.Ходаківці Печеської сільської ради, с.Стуфчинці та с.Тиранівка Стуфчинецької сільської ради, с.Терешівці та с.Редвинці Терешевецької сільської ради, с.Шпичинці Шпичинецької сільської ради в об'єднану Лісовогринівецьку сільську територіальну громаду з адміністративним центром в с.Лісові Гринівці Хмельницького району Хмельницької області.

Рішенням 37-ої позачергової сесії Лісовогринівецької сільської ради 6-го скликання від 08.07.2015 року схвалено проект рішення сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою. Рішенням 38-ої чергової сесії Лісовогринівецької сільської ради 6-го скликання вирішено об'єднатися з територіальними громадами с.Аркадіївці Аркадієвецької сільської ради, с.Гнатівці та с.Маломолинці Гнатовецької сільської ради, с.Лісові Гринівці та с.Скаржинці Лісовогринівецької сільської ради, с.Пашківці та с.Климашівка Пашковецької сільської ради, с.Печеськи та с.Ходаківці Печеської сільської ради, с.Стуфчинці та с.Тиранівка Стуфчинецької сільської ради, с.Терешівці та с.Редвинці Терешевецької сільської ради, с.Шпичинці Шпичинецької сільської ради в об'єднану Лісовогринівецьку сільську територіальну громаду з адміністративним центром в с.Лісові Гринівці Хмельницького району Хмельницької області.

Позивач вважає, що рішення Стуфченецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області №1 від 29.07.2015 року прийняте без урахування думки жителів територіальних громад. На думку позивача, приймаючи протиправні рішення про об'єднання територіальних громад, без визначених чинним законодавством громадських слухань та всупереч позиції територіальної громади, Стуфчинецька сільська рада допустила порушення інтересів членів територіальної громади загалом, та його зокрема, визначених Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», до яких відноситься: право на участь громадськості в обговоренні та прийнятті рішень про добровільне об'єднання територіальних громад; право безпосереднього вирішення членами територіальної громади питання місцевого значення в межах Конституції і законів України; право на вільний доступ до інформації про проведення заходів пов'язаних із добровільним об'єднанням територіальних громад та забезпечення принципу гласності.

Задовольняючи позов суд першої інстанції погодився із вказаними доводами позивача та визнав протиправним спірне рішення у зв'язку із порушенням відповідачем порядку його прийняття, що полягало у не проведенні громадського обговорення питання щодо об'єднання територіальних громад.

Колегія суддів не погоджується із вказаним висновком суду першої інстанції та враховує викладене нижче.

За приписами ч.10 ст.46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Враховуючи, що 36-а та 37-а сесії Лісовогринівецької сільської ради були позачерговими, колегія суддів критично ставиться до висновків суду першої інстанції щодо порушення відповідачем вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" під час прийняття спірного рішення в частині повідомлення депутатів та громадян про проведення сесії.

Відповідно до п.1 ч.1, ч.3 ст.5 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» ініціаторами добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути сільський, селищний, міський голова.

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Згідно ч.2 ст.7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов’язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Суд першої інстанції зазначає, що єдине обговоренням мешканців територіальної громади питання щодо об'єднання сільських рад на базі Лісовогринівецької сільської ради проведене 24 серпня 2013 року, на якому, як вбачається зі змісту протоколу було присутні 286 чоловік. Проте, таке обговорення було проведено до прийняття 5 лютого 2015 року Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», внесення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та розроблення спільною робочою групою проектів рішення сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Суд першої інстанції також дослідив показання свідків, які підтвердили факт проведення обговорення мешканцями територіальної громади питання щодо об'єднання сільських рад на базі Лісовогринівецької сільської ради, зокрема: свідок ОСОБА_4 вказала, що питання щодо об'єднання обговорювалось на зборах села 24.08.2013 року, а також в 2015 році на зборах в школі та клубі; свідок ОСОБА_5 повідомив, що на урочистих зборах 24.08.2013 року обговорювалось питання про створення об'єднаної громади, також проводились збори зимою 2014 року чи на початку 2015 року і на зборах ніхто не висловлювався проти об'єднання. Коли була створена робоча група та був розроблений проект рішення про об'єднання територіальних громад йому невідомо; свідок ОСОБА_6 повідомила, що обговорювалась інформація про об'єднання в 2012-2014 роках, а саме на день незалежності в 2013 році, а також на сході села в школі. Чи були збори села в 2015 році не пам'ятає. Проект рішення сільської ради про об'єднання громад вона не бачила і чи він обговорювався не знає; свідок ОСОБА_7 суду показала, що на сході села та на сесії сільської ради обговорювали питання об'єднання територіальних громад. Вона як депутат сільської ради також проводила роз'яснювальну роботу в своєму окрузі, який нараховує 17 хат, з яких більшість порожніх. Також роз'яснювала вказане питання тим громадянам які цікавились; свідок ОСОБА_8 суду вказав, що як голова Лісовогринівецької сільської ради він був ініціатором об'єднання територіальних громад. Громада з шести сільських рад домовилась і вирішила об'єднатись, про що донесли до населення в серпні 2013 року. Після прийняття закону в лютому 2015 року він як голова сільської ради та ініціатор об'єднання територіальних громад дав розпорядження, яким ініціював добровільне об'єднання територіальних громад. Після чого, проводили активне обговорення закону, він виступав на сесії, на зборах села в квітні 2015 року, а тому всі знали про об'єднання територіальних громад. Також були збори села в травні-червні 2015 року.

Однак, суд першої інстанції не врахував показання вказаних свідків, адже вони не містять даних про те, що після внесення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та початку процедури добровільного об'єднання територіальних громад проводилось обов'язкове громадське обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, як це передбачено ст.5 та ч. 2 ст.7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад». Показання свідків не містять дати проведення зборів жителів с.Стуфчинці, кількості присутніх на них громадян, порядку денного цих зборів та прийнятого на них рішення.

Колегія суддів зауважує, що діючим законодавством України не встановлено чіткої форми в якій мають проходити громадські обговорення певних питань, зокрема й щодо об'єднання територіальних громад. Порядок таких обговорень має бути встановлений відповідною радою. Разом з цим, Стуфчинецькою сільською радою Хмельницького району Хмельницької області не затверджено порядку проведення громадських обговорення.

Тому, є необґрунтованими висновки суду першої інстанції про те, що вказані показання свідків, із наведених судом мотивів, не можуть свідчити про факт проведення громадських обговорень питання об'єднання територіальних громад.

На думку суду апеляційної інстанції необхідними умовами для прийняття сільською радою рішення про об'єднання громад є факт проведення консультацій з громадськістю щодо можливого об'єднання громад, а також відсутність заперечень жителів громад щодо такого об'єднання. Форма таких обговорень та спосіб фіксації їх наслідків не є визначальними для реалізації їх наслідків.

Враховуючи наведені обставини, колегія суддів вважає, що прийняттю спірного рішення передувало громадське обговорення питання щодо якого було прийняте рішення, а тому висновки суду першої інстанції в цій частині є помилковими.

Крім того, колегія суддів зазначає, що в ході судового розгляду встановлено відсутність перешкод з боку відповідача для реалізації позивачем прав на участь громадськості в обговоренні та прийнятті рішень про добровільне об'єднання територіальних громад, права безпосереднього вирішення членами територіальної громади питання місцевого значення в межах Конституції і законів України та права на вільний доступ до інформації про проведення заходів пов'язаних із добровільним об'єднанням територіальних громад та забезпечення принципу гласності. Спірне рішення також не порушує вказані права позивача, адже позивач мав можливість брати участь в громадському обговоренні питання об'єднання територіальних громад, сесії сільської ради на якій вирішувалось вказане питання, а також ознайомлюватись із рішенням ради з цього питання та подавати відповідні пропозиції.

Постановою Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 20 вересня 2016 року фактично вирішено питання щодо прав та обов'язків територіальної громади Стуфчинецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області. Водночас, позивач не є депутатом Стуфчинецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області чи представником територіальної громади Стуфчинецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області.

В ході судового розгляду встановлено, що позивач фактично не заперечує проти об'єднання вказаних територіальних громад, однак виступає проти формування адміністративного центу об'єднаної територіальної громади в с.Лісові Гринівці.

Разом з цим, відповідно до ч.2 ст.4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» адміністративним центром об’єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об’єднаної територіальної громади.

Тобто, центр об’єднаної територіальної громади визначається виходячи з певних об'єктивних критеріїв. В свою чергу, його вибір не може порушувати права жителів інших населених пунктів об’єднаної територіальної громади адже згідно п.5 ч.2 ст.4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» якість та доступність публічних послуг, що надаються в об’єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об’єднання.

В своїй постанові від 10.04.2012р. Верховний Суд України, проаналізувавши положення частини першої ст.2 та ст.17 КАС України, висловив наступну правову позицію: «суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин. Визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або законний інтерес якої порушені цим рішенням».

В даному випадку колегія суддів вважає, що спірне рішення не порушує прав та охоронювані законом інтереси позивача.

Колегія суддів також враховує, що згідно ч.6 ст.7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» у разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом. Відповідність спірного рішення Конституції та законам України підтверджується також розпорядженням голови Хмельницької ОДА №332/2015-р від 23.07.2015р., яке є чинним.

У відповідності із ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин у адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Відповідно до ч. 3 ст. 198 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати її та прийняти нову постанову суду.

Згідно пп. 1, 3, 4 ч. 1 ст. 202 КАС України, підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, а також порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

Зважаючи на те, що рішення суду першої інстанції є незаконним та необґрунтованим, що призвело до неправильного вирішення справи, постанову суду першої інстанції належить скасувати і прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області задовольнити повністю.

Постанову Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 04 жовтня 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Стуфчинецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області, Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області, треті особи - Хмельницька обласна рада, Хмельницька обласна державна адміністрація про скасування рішення скасувати.

Прийняти нову постанову.

У задоволенні позову відмовити.

Постанова суду набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. ст. 212, 254 КАС України.

Головуючий

ОСОБА_1

Судді

ОСОБА_9 ОСОБА_10