ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"03" листопада 2016 р. м.Київ К/800/19320/16

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Черпіцька Л.Т.,

Швед Е.Ю.,

секретар судового засідання - Зубенко Д.В., Новак Л.М.,

за участю:

третьої особи - ОСОБА_2, її представника ОСОБА_3,

представника ТОВ «Єврольвів» - Чайковської -Тимкович О.З.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «ЄвроЛьвів» на постанову Галицького районного суду м.Львова від 06 квітня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2016 року у справі за позовом Виконавчого комітету Львівської міської ради до Департаменту містобудування Львівської міської ради, треті особи - Товариство з обмеженою відповідальністю «Єврольвів», ОСОБА_2, про визнання протиправним та скасування наказу, -

ВСТАНОВИВ:

У серпні 2015 року Виконавчий комітет Львівської міської ради звернувся з позовом до Департаменту містобудування Львівської міської ради, треті особи - Товариство з обмеженою відповідальністю «Єврольвів», ОСОБА_2, в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ департаменту від 02 вересня 2013 року №274 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво ТзОВ «Єврольвів» багатоквартирного житлового будинку з вбудованим магазином на АДРЕСА_1 зі знесенням торгівельного кіоску».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про невідповідність оскаржуваного наказу вимогам рішення виконавчого комітету ЛМР від 16 листопада 2012 року №800 «Про затвердження стандартів адміністративних послуг, які надає управління архітектури департаменту містобудування, примірних вимог до архітектурно-планувальної частини проекту, вимог до містобудівного розрахунку з техніко-економічними показниками запланованого об'єкта будівництва, вимог до містобудівного розрахунку з техніко-економічними показниками запланованого об'єкта будівництва для ділянок, передбачених для продажу на земельних торгах (аукціоні) та вимог до ескізу намірів забудови земельних ділянок» з посиланням на відсутність серед наданих ТОВ «Єврольвів» документів, необхідних для надання адміністративної послуги, висновку про геолого-гідрогеологічні умови земельної ділянки для ведення будівництва, виконаного ліцензованою організацією, а також непогодження історико-містобудівного обґрунтування у встановленому законом порядку. Також вказував про розбіжність між виданими містобудівними умовами та обмеженнями і розробленим проектом будівництва в частині поверховості проектованої будівлі - в декларації про початок виконання будівельних робіт зазначено 6 поверхів, а у затверджених містобудівних умовах та обмеженнях йдеться про 5 поверхів з мансардою.

Постановою Галицького районного суду м.Львова від 06 квітня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2016 року, позов задоволено.

Не погоджуючись із вказаними рішеннями, Товариство з обмеженою відповідальністю «Єврольвів» звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просять скасувати судові рішення, ухвалити нове, яким в задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.

У касаційній скарзі зазначає про правомірність оскаржуваного наказу Департаменту містобудування Львівської міської ради від 02 вересня 2013 року №274, його підписання уповноваженою особою, належне погодження історико-містобудівного обґрунтування уповноваженим на час його розроблення органом - Державною службою з питань національної культурної спадщини; вказує про неврахування судами наданих ним доказів та практики Європейського суду з прав людини.

ОСОБА_2 проти задоволення касаційної скарги заперечує, зазначає про незаконність оскаржуваного наказу з урахуванням недостовірності та невідповідності наданих документів вимогам Стандарту, ненадання скаржником доказів погодження історико-містобудівного обґрунтування у належному порядку, відсутності висновку про геолого-гідрогеологічні умови. Вказує також про невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, державним нормам та стандартам. Вважає правильним висновок судів про перевищення Департаментом містобудування своїх повноважень при прийняття оскаржуваного наказу, посилання скаржника на практику Європейського суду з прав людини - безпідставним. Просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, судові рішення залишити без змін.

Виконавчий комітет Львівської міської ради у поданих запереченнях просить касаційну скаргу залишити без задоволення, судові рішення залишити без змін. Вказує про ненадання скаржником погодженого у належному порядку історико-містобудівного обґрунтування будівництва, наявність розбіжностей між виданими містобудівними умовами та обмеженнями і розробленим проектом в частині поверховості проектованої будівлі, крім цього зазначає про наявність підстав констатувати невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, державним нормам та стандартам, що також є підставою для відмови у наданні відповідної адміністративної послуги - затвердження наказу.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників третіх осіб, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 02 вересня 2013 року Департамент містобудування Львівської міської ради, розглянувши звернення Товариства з обмеженою відповідальністю «Єврольвів» від 17 червня 2013 року №2-13197/АП, містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками будівництва п'ятиповерхового з мансардою житлового будинку з вбудованим магазином на АДРЕСА_1, висновок про інсоляційний режим житлових приміщень в будинках на АДРЕСА_2, АДРЕСА_3, АДРЕСА_4, у зв'язку із проектуванням житлового будинку на АДРЕСА_1, історико-містобудівне обґрунтування розташування житлового будинку на АДРЕСА_1, беручи до уваги договір оренди землі від 07 червня 2010 року №Ф-1516 (терміном на 10 років для розміщення житлового будинку з вбудованим торгово-офісними приміщеннями), витяг про реєстрацію права власності на нерухоме майно від 17 листопада 2008 року №20941412, висновки управління охорони історичного середовища від 16 липня 2013 року №04-1023, Державної служби з питань національної культурної спадщини від 20 січня 2010 року №22-61/21 та керуючись ухвалою міської ради від 19 жовтня 2006 року №219 «Про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради» (зі змінами), рішеннями виконавчого комітету від 13 червня 2008 року №578 «Про затвердження Положення про управління архітектури департаменту містобудування Львівської міської ради та його структури у новій редакції» (зі змінами), від 16 листопада 2012 року №800 «Про затвердження стандартів адміністративних послуг, які надає управління архітектури департаменту містобудування, примірних вимог до архітектурно-планувальної частини проекту, вимог до містобудівного розрахунку з техніко-економічними показниками запланованого об'єкта будівництва, вимог до містобудівного розрахунку з техніко-економічними показниками запланованого об'єкта будівництва для ділянок, передбачених для продажу на земельних торгах (аукціоні) та вимог до ескізу намірів забудови земельних ділянок», Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», прийняв наказ №274 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво ТзОВ «Єврольвів» багатоквартирного житлового будинку з вбудованим магазином на АДРЕСА_1 зі знесенням торгівельного кіоску».

Задовольняючи позовні вимоги щодо визнання протиправним та скасування вказаного наказу Департаменту містобудування Львівської міської ради, суди попередніх інстанцій, визнавши обґрунтованими доводи позивача, виходили із того, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки затверджені неуповноваженою особою, всупереч вимог Стандарту послуг з надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на проектування та будівництво об'єктів архітектури та містобудування, оскільки до заяви про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки не було надано висновок про геолого-гідрогеологічні умови ділянки для ведення будівництва, а надане історико-містобудівне обґрунтування не було погоджене у встановленому порядку, наявна розбіжність між виданими містобудівними умовами та обмеженнями та розробленим проектом будівництва в частині поверховості проектованої будівлі, а також відсутні відомості щодо укладеного договору оренди на розміщення тимчасової споруди.

Відповідно до ст.159 Кодексу адміністративного судочинства України законним є рішення, ухвалене відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права; обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно та всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Прийняті судами попередніх інстанцій рішення у даній справі вимогам ст.159 Кодексу адміністративного судочинства України щодо законності та обґрунтованості не відповідають, прийняті без належного з'ясування та оцінки обставин, що мають значення для правильного вирішення спору.

Приходячи до висновку про підписання наказу від 02 вересня 2013 року №274 про затвердження містобудівних умов та обмежень в.о.начальника управління архітектури, начальником Департаменту містобудування Львівської міської ради як не уповноваженою особою, суди виходили із того, що п.16 розділу ІІ «Повноваження виконавчого комітету» Положення про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради, затвердженого ухвалою Львівської міської ради від 19 жовтня 2006 року №219, до повноважень виконавчого комітету віднесено затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки і містобудівних обґрунтувань, а відповідно до п.14 розділу ХІ «Повноваження департаменту містобудування» вказаного Положення до повноважень департаменту віднесено підготовку документів на розгляд виконавчого комітету про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки і містобудівних обґрунтувань.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі також Закон).

Відповідно до п.8 ч.1 ст.1 Закону містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (надалі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Згідно ч.5 ст.26 Закону проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:

1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;

2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи;

3) затвердження проектної документації;

4) виконання підготовчих та будівельних робіт;

5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів;

6) реєстрація права власності на об'єкт містобудування.

Відповідно до ч.1 ст.29 Закону основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.

Як встановлено ч.ч.2, 3 ст.29 Закону, фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.

Згідно ч.ч.4, 5 ст.29 Закону спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні. Розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви. Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Склад, зміст, порядок надання містобудівних умов та обмежень визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури (ч.7 ст.29 Закону).

Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст затверджено наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року №109, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 22 липня 2011 року за № 912/19650 (далі - Порядок №109).

Відповідно до п.2.1 Порядку № 109 містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Згідно п.2.2 Порядку №109 для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об'єкта будівництва.

Відповідно до п.2.4 Порядку №109 розгляд заяви, надання містобудівних умов і обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюється спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності». Підставою для відмови у видачі містобудівних умов і обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

Вирішуючи питання щодо правомірності оскаржуваного наказу про затвердження містобудівних умов та обмежень, судами не перевірені обставини дотримання відповідачем встановлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядком №109 вимог щодо процедури надання містобудівних умов та обмежень, пакету документів, які подаються для їх отримання, органу, який уповноважений приймати рішення про їх видачу, в тому числі обставин щодо наявності передбачених законом підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень.

Не надано оцінки положенням п.п.5.2.4, 5.2.5 затвердженого рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 16 листопада 2012 року №800 Стандарту послуги з надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на проектування та будівництво об'єктів архітектури та містобудування, які надає управління архітектури департаменту містобудування /а.с.95-96 т.1/ (далі - Стандарт), за змістом яких директор департаменту містобудування забезпечує розгляд заяви з поданими одержувачем документами, накладення резолюції на заяві, передачу заяви з поданими одержувачем документами до управління архітектури департаменту містобудування; управління архітектури департамент містобудування готує містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки протягом 10-и робочих днів від дати реєстрації заяви та надсилає одержувачу поштою через управління «Дозвільний офіс» або Центр обслуговування мешканців протягом 3-х робочих днів від дати його прийняття.

Не досліджений судами правовий статус Управління архітектури департаменту містобудування Львівської міської ради та Департаменту містобудування Львівської міської ради відповідно Положень, затверджених Львівською міською радою, якими повинні бути визначені компетенція та повноваження вказаних органів та їх керівників, в тому числі й стосовно вирішення питань затвердження/надання містобудівних умов та обмежень.

Відповідно до п.п.4.9 та 4.14 п.4 Стандарту до переліку документів, необхідних для надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на проектування та будівництво об'єктів архітектури та містобудування, віднесено висновок про геолого-гідрогеологічні умови земельної ділянки для ведення будівництва - виконаний ліцензованою організацією, а також історико-містобудівне обґрунтування, погоджене у встановленому порядку - уразі розміщення об'єктів в історичному ареалі міста.

Суди першої та апеляційної інстанцій виходили із невідповідності поданих ТОВ «Єврольвів» документів вимогам п.4 Стандарту через, зокрема, відсутність висновку про геолого-гідрогеологічні умови земельної ділянки, відхиливши надані третьою особою технічні висновки про інженерно-геологічні вишукування на земельній ділянці за адресою АДРЕСА_1, виготовлені ПАТ «Геотехнічний інститут», з посиланням на те, що такі висновки не є висновком у розумінні п.4.9 п.4 Стандарту, не навівши при цьому у рішеннях мотивів та обґрунтування відхилення наданих доказів з посиланням на відповідні норми матеріального права.

Судами, в порушення вимог щодо повного та всебічного з'ясування обставин справи, не встановлено, яким нормативно-правовим актом регламентується розроблення та надання висновків про геолого-гідрогеологічні умови земельної ділянки, не досліджений зміст наданих третьою особою технічних висновків, не перевірена їх відповідність встановленим вимогам за змістом та оформленням, не з'ясовано наявність у організації відповідної ліцензії на виконання таких робіт тощо.

Як вбачається із матеріалів справи та встановлено судами, ТОВ «Єврольвів» при зверненні 14 червня 2013 року до Департаменту містобудування Львівської міської ради із заявою про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки було надано, зокрема, Історико-містобудівне обґрунтування розташування житлового будинку на АДРЕСА_1, розроблене Українським регіональним спеціалізованим науково-реставраційним інститутом «Укрзахідпроектреставрація» у 2009 році та погоджене Управлінням охорони історичного середовища м.Львова 02 червня 2009 року, а також Державною службою з питань національної культурної спадщини 26 серпня 2009 року.

Вказуючи про неналежне погодження історико-містобудівного обґрунтування, суди послалися на припис начальника відділу охорони культурної спадщини та культурних цінностей ЛОДА №5/799 від 20 серпня 2015 року, згідно якого до відділу не надходили звернення щодо розгляду проектної документації на ведення земляних підготовчих робіт по будівництву багатоквартирного житлового будинку на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1, а також на листи Міністерства культури України від 16 січня 2015 року, 10 липня 2015 року та 17 липня 2015 рок, згідно яких Державною службою з питань національної культурної спадщини висновків чи погоджень історико-містобудівного обґрунтування будівництва житлового будинку з вбудованими торговельно-офісними приміщеннями за адресою: АДРЕСА_1 не надавалося, документація на розгляд до Мінкультури не надходила, відповідних погоджень не надавалось.

При цьому суди попередніх інстанцій у рішеннях не навели, яким же чином вказані відомості спростовують доводи третьої особи та наявні на історико-містобудівному обґрунтуванні відмітки щодо його погодження, рішення судів не містять мотивів з посиланням на норми матеріального права щодо неналежності такого погодження.

Відповідно до п.14 ч.2 ст.5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини віднесено погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках культурної спадщини національного значення, їх територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, занесених до списку історичних населених місць України, програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об'єктах культурної спадщини.

Згідно п.п.23 п.4 Положення про Державну службу з питань національної культурної спадщини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 березня 2006 року №336, погодження вищевказаних програм та проектів станом на 2009 рік відносилося до компетенції Держкультурспадщини.

Судами вищевказані положення закону не враховані, належної оцінки доводам третьої особи щодо погодження історико-містобудівного обґрунтування уповноваженим відповідно до вимог чинного на момент його розроблення у 2009 році законодавства органом не надано і пов'язані з цим обставини не перевірені.

Вищенаведене свідчить про передчасність та безпідставність висновків судів щодо невідповідності поданих документів вимогам Стандарту.

Також, колегія суддів вважає за необхідне відзначити про необґрунтованість та невідповідність фактичним обставинам висновків судів про протиправність оскаржуваного наказу з посиланням на наявність розбіжностей між затвердженими містобудівними умовами та обмеженнями та розробленим проектом будівництва в частині поверховості проектованої будівлі, оскільки отримання містобудівних умов та обмежень за часом та порядком проектування та будівництва об'єктів передує виготовленню і затвердженню проектної документації і реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт і допущені замовником порушення при проектуванні та будівництві об'єкта не можуть слугувати підставою для визнання протиправним та скасування виданих містобудівних умов та обмежень.

Крім цього, в обґрунтування рішень про задоволення позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування наказу про затвердження містобудівних умов та обмежень суди першої та апеляційної інстанції послалися також на відсутність відомостей щодо знаходження на земельній ділянці тимчасової споруди та укладеного договору оренди на її розміщення. При цьому, будь-яких мотивів чи обґрунтування щодо пов'язаності цих обставин із правомірністю оскаржуваного наказу або підставами для його скасування з посиланням на норми матеріального права ні у рішенні суду першої інстанції, ні у рішенні суду апеляційної інстанції, не наведено.

Відповідно до ч.2 ст.227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Оскільки судами порушені вимоги щодо всебічного, повного та об'єктивного дослідження усіх фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, що призвело до ухвалення рішень, які не відповідають вимогам щодо законності та обґрунтованості і таке неправильне вирішення справи не може бути усунено судом касаційної інстанції, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд.

Під час нового розгляду судам слід врахувати вищенаведене та прийняти обґрунтоване та законне рішення за результатами повного, всебічного та об'єктивного розгляду всіх обставин справи в їх сукупності.

Керуючись ст.ст.220, 221, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «ЄвроЛьвів» задовольнити частково.

Постанову Галицького районного суду м.Львова від 06 квітня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2016 року скасувати.

Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і оскарженню не підлягає.

Судді