ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 жовтня 2016 року м. Київ справа № 800/232/16 (800/220/15)

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючого, суддіГорбатюка С.А.СуддівГоляшкіна О.В. Смоковича М.І. Сороки М.О. Стрелець Т.Г.секретар судового засідання Носенко Л.О.,

за участі: представників позивачів - ОСОБА_6, відповідача - Кот О.В., третьої особи - Антитерористичного центру при Службі безпеки України Козенка О.О., Приходько А.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні у залі суду адміністративну справу за позовом ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, Громадської організації "Інститут правової політики та соціального захисту" до Верховної Ради України про визнання незаконною постанови, визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії

в с т а н о в и л а :

ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, Громадська організація "Інститут правової політики та соціального захисту" у Вищому адміністративному суді України, як у суді першої інстанції, пред'явили позов до Верховної Ради України про визнання незаконною постанови, визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії.

З урахуванням уточнень до позовних вимог просили:

- визнати протиправними дії Верховної Ради України щодо прийняття Постанови від 21 травня 2015 року № 462-VІІІ "Про Заяву Верховної Ради України "Про відступ України від окремих зобов'язань, визначених Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Конвенцією про захист прав людини основоположних свобод" (далі - Постанова № 462-VІІІ).

- визнати незаконними Постанову № 462-VІІІ та Заяву Верховної Ради України "Про відступ України від окремих зобов'язань, визначених Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод" (далі - Заява про відступ).

- зобов'язати Верховну Раду України вчинити певні дії, а саме: направити Генеральному секретарю Організації Об'єднаних Націй та Генеральному Секретарю Ради Європи інформацію про відкликання направленої раніше відповідачем Заяви про відступ.

В обґрунтування позовних вимог зазначили, що, прийнявши оскаржувану Постанову, Верховна Рада України відмовилася дотримуватися прав і свобод громадян, які гарантовані статтями 2, 9, 12, 14, 17 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, статтями 5, 6, 8, 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та статтями 2, 4, 8, 14, 15, 16, 17, 23, 30, 31 Європейської соціальної хартії (переглянутої), чим порушила їхні права, свободи та інтереси.

На їхню думку, в оскаржуваних Постанові та Заяві про відступ Парламентом не визначений термін дії відступу (період дерогації) від зобов'язань України щодо захисту прав і основоположних свобод, що також порушує їхні законні права та інтереси, як громадян України, які мешкають у зоні проведення антитерористичної операції (далі - АТО).

Верховна Рада України незаконно послалася на статтю 15 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, оскільки згадана стаття передбачає, що тільки під час війни або іншої суспільної небезпеки, яка загрожує життю нації, будь-яка Висока Договірна Сторона може вживати заходів щодо відступу від зобов'язань, але Україною не було оголошено війну жодній країні та не введено надзвичайного стану в країні.

Також, на переконання позивачів, не визначення у Постанові № 462-VІІІ конкретної території, на якій Україною здійснюється відступ від зобов'язань, передбачених Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, надасть можливість Кабінету Міністрів України самостійно, на власний розсуд, без жодних правових підстав розширювати територію, на якій держава відмовляється від дотримання громадянських та соціальних прав.

Крім того, відступ України від зобов'язань, передбачених Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, суперечить Угоді про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, яку 16 вересня 2014 року Верховна Рада України та Європейський Парламент синхронно ратифікував, та Рішенням Європейського суду з прав людини, зокрема у справі Греція проти Великобританії (1969 р.) та у справі Ірландії проти Великобританії.

Відповідно до ухвали колегії суддів від 19 липня 2016 року до участі у розгляді даної справи в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, залучено Антитерористичний центр при Службі безпеки України.

У письмовому запереченні проти позову представник Верховної Ради України Кот О.В. просить відмовити у задоволенні позову, зазначивши, що, приймаючи Постанову № 462-VIII Верховна Рада України скористалася законним правом на відступ від зобов'язань під час надзвичайної ситуації (дерогація), передбачене статтею 4 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та статтею 15 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, що не може розцінюватись як порушення прав, свобод та інтересів позивачів.

Представник позивачів ОСОБА_6 надала письмові пояснення до уточненого позову та відзив на заперечення представника Верховної Ради України щодо уточненого позову.

Представник Антитерористичного Центру при Службі безпеки України Приходько А.В. також надала свої письмові заперечення на адміністративний позов.

У судовому засіданні представник позивачів ОСОБА_6 позов підтримала, просила його задовольнити у повному обсязі, представник Верховної Ради України Кот О.В. позов не визнала, надала пояснення, аналогічні тим, які викладенні у запереченнях проти позову.

Просила відмовити у задоволенні позову.

Представники Антитерористичного Центру при Службі безпеки України Козенко О.О. та Приходько А.В. позов не визнали, просили у задоволенні позову відмовити.

Заслухавши учасників судового розгляду, встановивши та дослідивши обставини справи, перевіривши їх доказами у межах заявлених позовних вимог, колегія суддів встановила таке.

21 травня 2015 року Верховною Радою України прийнята Постанова № 462-VІІІ.

При ухваленні цієї Постанови взято до уваги Закон України "Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей", Постанову Верховної Ради України від 27 січня 2015 року № 129-VIII "Про Звернення Верховної Ради України до Організації Об'єднаних Націй, Європейського Парламенту, Парламентської Асамблеї Ради Європи, Парламентської Асамблеї НАТО, Парламентської Асамблеї ОБСЄ, Парламентської Асамблеї ГУАМ, національних парламентів держав світу про визнання Російської Федерації державою-агресором", Постанову Верховної Ради України від 17 березня 2015 року № 252-VIII "Про визначення окремих районів, міст, селищ і сіл Донецької та Луганської областей, в яких запроваджується особливий порядок місцевого самоврядування", Постанову Верховної Ради України від 17 березня 2015 року № 254-VІІІ "Про визнання окремих районів, міст, селищ і сіл Донецької та Луганської областей тимчасово окупованими територіями" та Постанову Верховної Ради України від 21 квітня 2015 року

№ 337-VIII "Про Заяву Верховної Ради України "Про відсіч збройній агресії Російської Федерації та подолання її наслідків".

Вказаною Постановою схвалено Заяву Верховної Ради України "Про відступ України від окремих зобов'язань, визначених Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод" щодо відступу від окремих зобов'язань, визначених пунктом 3 статті 2, статтями 9, 12, 14 та 17 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та статтями 5, 6, 8 та 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, на період до повного припинення збройної агресії Російської Федерації, а саме до моменту виведення усіх незаконних збройних формувань, керованих, контрольованих і фінансованих Російською Федерацією, російських окупаційних військ, їх військової техніки з території України, відновлення повного контролю України за державним кордоном України, відновлення конституційного ладу та порядку на окупованій території України.

Міністерству закордонних справ України на підставі інформації, наданої Міністерством юстиції України, Службою безпеки України та іншими органами державної влади, надано доручення інформувати Генерального секретаря Організації Об'єднаних Націй відповідно до статті 4 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та Генерального секретаря Ради Європи відповідно до статті 15 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод про Заяву, зазначену в пункті 1 цієї Постанови, та про стан безпекової ситуації в Донецькій та Луганській областях, а також про зміну території, на яку поширюється відступ України від зобов'язань за Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод.

Визначено, що ця Постанова набирає чинності з дня її прийняття.

Із змісту Заяви про відступ слідує, що у зв'язку з анексією та тимчасовою окупацією Російською Федерацією невід'ємної частини території України - Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, здійсненої внаслідок збройної агресії проти України, повну відповідальність за дотримання прав людини і виконання відповідних міжнародних договорів на анексованій та тимчасово окупованій території України несе Російська Федерація.

З огляду на збройну агресію Російської Федерації проти України за участю як регулярних Збройних Сил Російської Федерації, так і незаконних збройних формувань, керованих, контрольованих і фінансованих Російською Федерацією, на територіях окремих районів Донецької та Луганської областей України з квітня 2014 року підрозділи Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України та Збройних Сил України здійснюють антитерористичну операцію, яка є складовою реалізації невід'ємного права України на індивідуальну самооборону України від агресії в розумінні статті 51 Статуту ООН. Російська Федерація як держава, яка фактично окупувала і контролює частину Донецької і Луганської областей, відповідає за дотримання і захист прав людини на цих територіях як за міжнародним гуманітарним правом, так і за міжнародним правом захисту прав людини.

Триваюча збройна агресія Російської Федерації проти України, яка супроводжується вчиненням воєнних злочинів і злочинів проти людяності як регулярними Збройними Силами Російської Федерації, так і незаконними збройними формуваннями, керованими, контрольованими і фінансованими Російською Федерацією, становить суспільну небезпеку, яка загрожує життю нації в розумінні пункту 1 статті 4 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, пункту 1 статті 15 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

З метою забезпечення життєво важливих інтересів суспільства і держави в умовах збройної агресії Російської Федерації Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України та інші органи державної влади вимушені приймати рішення, які становлять певний відступ від зобов'язань України за Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод.

12 серпня 2014 року Верховна Рада України прийняла Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про боротьбу з тероризмом" щодо превентивного затримання у районі проведення антитерористичної операції осіб, причетних до терористичної діяльності, на строк понад 72 години". Відповідно до цього Закону в районі проведення довготривалої антитерористичної операції, як виняток, може здійснюватися превентивне затримання осіб, причетних до терористичної діяльності, на строк понад 72 години, але не більше ніж на 30 діб, за згодою прокурора та без ухвали суду. Застосування норм цього Закону зумовлює необхідність певного відступу України від зобов'язань, визначених пунктом 3 статті 2, статтями 9 та 14 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та статтями 5, 6 та 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Водночас застосування таких норм виключно під час проведення антитерористичної операції у виняткових випадках з метою запобігання тяжким злочинам є тими межами, яких вимагає гострота небезпеки, спричинена збройною агресією Російської Федерації та діями терористичних угруповань, підтримуваних Російською Федерацією.

12 серпня 2014 року Верховна Рада України прийняла Закон України "Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України щодо особливого режиму досудового розслідування в умовах воєнного, надзвичайного стану або у районі проведення антитерористичної операції". Відповідно до цього Закону на час проведення антитерористичної операції вводиться особливий режим досудового розслідування, відповідно до якого повноваження слідчих суддів, визначені чинним Кримінальним процесуальним кодексом України, тимчасово передаються відповідним прокурорам, які набувають додаткових процесуальних прав. Особливий режим досудового розслідування діє виключно у районі проведення антитерористичної операції та за умови неможливості слідчого судді виконувати повноваження, визначені чинним Кримінальним процесуальним кодексом України. Застосування норм цього Закону зумовлює необхідність певного відступу від зобов'язань України за пунктом 3 статті 2, статтями 9, 14 та 17 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та статтями 5, 6, 8 та 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Водночас фактична відсутність функціонування судів в окремих районах Донецької та Луганської областей, спричинена збройною агресією Російської Федерації та діями терористичних угруповань, підтримуваних Російською Федерацією, є тією межею, яка дозволяє передавати повноваження слідчих суддів прокурорам в умовах загрози для існування нації.

12 серпня 2014 року Верховна Рада України прийняла Закон України "Про здійснення правосуддя та кримінального провадження у зв'язку з проведенням антитерористичної операції". Відповідно до цього Закону на час проведення антитерористичної операції була змінена територіальна підсудність судових справ, підсудних судам, розташованим у районі проведення антитерористичної операції, та підслідність кримінальних правопорушень, вчинених у районі проведення антитерористичної операції, у разі неможливості здійснювати досудове розслідування. Застосування норм цього Закону зумовлює необхідність певного відступу від зобов'язань України за статтею 14 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Водночас фактична відсутність функціонування судів та органів досудового розслідування в окремих районах Донецької та Луганської областей, спричинена збройною агресією Російської Федерації та діями терористичних угруповань, підтримуваних Російською Федерацією, є тією межею, яка дозволяє змінити територіальну підсудність судових справ та підслідність кримінальних правопорушень в умовах загрози для існування нації.

3 лютого 2015 року Верховна Рада України прийняла Закон України "Про військово-цивільні адміністрації". Відповідно до цього Закону були утворені військово-цивільні адміністрації як тимчасові державні органи, які діють на території Донецької та Луганської областей у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України і призначені для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі проведення антитерористичної операції. Зазначений Закон надає військово-цивільним адміністраціям повноваження, зокрема, встановлювати обмеження щодо перебування у певний період доби на вулицях та в інших громадських місцях без визначених документів; тимчасово обмежувати або забороняти рух транспортних засобів і пішоходів на вулицях, дорогах та ділянках місцевості; організовувати перевірку документів, що посвідчують особу, у фізичних осіб, а в разі потреби - огляд речей, транспортних засобів, багажу та вантажів, службових приміщень і житла громадян, крім обмежень, встановлених Конституцією України. Застосування норм цього Закону зумовлює необхідність певного відступу від зобов'язань України за статтями 9, 12 та 17 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, статтями 5 та 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та статтею 2 Протоколу № 4 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Водночас проведення антитерористичної операції з метою відвернення загрози знищення нації збройною агресією Російської Федерації є тією межею, яка дозволяє тимчасово обмежувати свободу пересування і право на повагу до приватного життя.

Відтак, Україна користується своїм правом на відступ від зобов'язань, визначених пунктом 3 статті 2, статтями 9, 12, 14 та 17 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та статтями 5, 6, 8 та 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, в окремих районах Донецької та Луганської областей України, визначених Антитерористичним центром при Службі безпеки України у зв'язку з проведенням антитерористичної операції, на період до повного припинення збройної агресії Російської Федерації, відновлення конституційного ладу та порядку на окупованій території України та повідомлення Генеральному секретарю Організації Об'єднаних Націй та Генеральному секретарю Ради Європи про продовження застосування у повному обсязі Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Водночас, без створення будь-яких перешкод щодо дії інших норм Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та з огляду на подальше існування небезпечної ситуації надалі під час проведення антитерористичної операції і відсічі збройній агресії Російської Федерації, Україна залишає за собою право вживати заходів, які можуть бути підставою для відступу від зобов'язань за іншими статтями Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод на підставі та в порядку, визначених Міжнародним пактом про громадянські і політичні права, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод та цією Постановою, про що здійснюватиметься інформування Генерального секретаря Організації Об'єднаних Націй та Генерального секретаря Ради Європи.

Ця Заява є документом, яким Україна проінформувала Генерального секретаря Організації Об'єднаних Націй та Генерального секретаря Ради Європи про стан безпекової ситуації в Донецькій та Луганській областях та про зміну території, на яку поширюється відступ України від зобов'язань за Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод.

На даний час в Україні воєнного стану не введено і будь-якого правового акту з цього питання уповноваженими на те органами не прийнято.

Проте, починаючи з 20 лютого 2014 року у зв'язку із анексією та тимчасовою окупацією Російською Федерацією невід'ємної частини України - Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, триваючою збройною агресією Російської Федерації проти України на територіях окремих районів Донецької та Луганської областей, яка супроводжується вчиненнями воєнних злочинів і злочинів проти людяності як регулярними Збройними Силами Російської Федерації, так і незаконними збройними формуваннями, керованими, контрольованими і фінансованими Російською Федерацією, про що зазначено в оскаржуваних актах, виникла надзвичайна ситуація, яка становить суспільну небезпеку, та загрожує життю нації, і в розумінні наведених вище положень міжнародних договорів надає Україні право на відступ від взяти зобов'язань, передбачених Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод.

У зв'язку із цим Президентом України видано Укази від 14 квітня 2014 року № 405/2014 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року "Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України". А Указом Президента України від 14 листопада 2014 року № 875/2014 було введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 04 листопада 2014 року "Про невідкладні заходи щодо стабілізації соціально-економічної ситуації в Донецькій та Луганській областях".

Верховна Рада України прийняла ряд рішень, якими було визначено тимчасово окупованими території окремих районів, міст, селищ та сіл Донецької та Луганської областей, на яких тимчасово запроваджений особливий порядок місцевого самоврядування.

Також Верховна Рада України офіційно звернулася до міжнародного співтовариства з заявами про визнання Російської Федерації державою-агресором та про прийняття рішення щодо відсічі збройній агресії Російської Федерації та подолання її наслідків.

Такими рішеннями парламенту є:

- Закон України "Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей";

- Постанова Верховної Ради України "Про Звернення Верховної Ради України до Організації Об'єднаних Націй, Європейського Парламенту, парламентської Асамблеї Ради Європи, Парламентської Асамблеї НАТО, парламентської Асамблеї ОБСЄ, Парламентської Асамблеї ГУАМ, Національних парламентів держав світу про визнання Російської Федерації державою-агресором" від 27 січня 2015 року № 129-VIII;

- Постанова Верховної Ради України від 17 березня 2015 року № 252-VІІІ "Про визначення окремих районів, міст, селищ і сіл Донецької та Луганської областей, в яких запроваджується особливий порядок місцевого самоврядування";

- Постанова Верховної Ради України від 17 березня 2015 року № 254-VIII "Про визнання окремих районів, міст, селищ і сіл Донецької та Луганської областей тимчасово окупованими територіями";

- Постанова Верховної Ради України від 21 квітня 2015 року № 337-VІІІ "Про Заяву Верховної Ради України Про відсіч збройній агресії Російської Федерації та подолання її наслідків".

Прийняття вказаних актів свідчить про те, що в Україні склалася надзвичайна ситуація, яка становить суспільну небезпеку, та загрожує життю нації.

Ці обставини спростовують доводи позивачів щодо безпідставного відступу України від зобов'язань за відсутності в Україні воєнного або надзвичайного стану.

Відповідно до Указу Президії Верховної Ради Української PCP від 19 жовтня 1973 року № 2148-VIII "Про ратифікацію Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права та Міжнародного пакту про громадянські і політичні права" Українською РСР ратифіковано Міжнародний пакт про громадянські і політичні права, який підписаний від імені Української PCP в Нью-Йорку 20 березня 1968 року.

Згідно із статтею 9 Конституції України та статтею 19 Закону України "Про міжнародні договори України" чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

17 липня 1997 року Верховною Радою України прийнято Закон України

№ 475/97-ВР "Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7

та 11 до Конвенції". .

Статтею 4 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права передбачено, що:

1. Під час надзвичайного становища в державі, при якому життя нації перебуває під загрозою і про наявність якого офіційно оголошується, держави-учасниці цього Пакту можуть вживати заходів на відступ від своїх зобов'язань за цим Пактом тільки в такій мірі, в якій це диктується гостротою становища, при умові, що такі заходи не є несумісними з їх іншими зобов'язаннями за міжнародним правом і не тягнуть за собою дискримінації виключно на основі раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії чи соціального походження.

2. Це положення не може бути підставою для якихось відступів від статей 6, 7, 8 (пункти 1 і 2), 11, 15, 16 і 18.

3. Будь-яка держава, що бере участь у цьому Пакті і використовує право відступу, повинна негайно інформувати інші держави, що беруть участь у цьому Пакті, за посередництвом Генерального секретаря Організації Об'єднаних Націй про положення, від яких вона відступила, і про причини, що спонукали до такого рішення. Має бути також зроблено повідомлення через того ж посередника про дату, коли вона припиняє такий відступ.

Статтею 15 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод надано Високій Договірній Стороні право щодо відступу від зобов'язань під час надзвичайної ситуації, взятих державою за цією Конвенцією.

Зокрема, цією статтею визначено, що:

1. Під час війни або іншої суспільної небезпеки, яка загрожує життю нації, будь-яка Висока Договірна Сторона може вживати заходів, що відступають від її зобов'язань за цією Конвенцією, виключно в тих межах, яких вимагає гострота становища, і за умови, що такі заходи не суперечать іншим її зобов'язанням згідно з міжнародним правом.

2. Наведене вище положення не може бути підставою для відступу від статті 2, крім випадків смерті внаслідок правомірних воєнних дій, і від статей 3, 4 (пункт 1) і 7.

3. Будь-яка Висока Договірна Сторона, використовуючи це право на відступ від своїх зобов'язань, у повному обсязі інформує Генерального секретаря Ради Європи про вжиті нею заходи і причини їх вжиття. Вона також повинна повідомити Генерального секретаря Ради Європи про час, коли такі заходи перестали застосовуватися, а положення Конвенції знову застосовуються повною мірою.

В даному випадку, приймаючи оскаржувані акти Верховна Рада України, з урахуванням суспільної небезпеки, яка загрожує життю нації внаслідок збройної агресії з боку Російської Федерації, у межах, яких вимагає гострота цієї небезпеки, скористалась правом на відступ від взятих Україною зобов'язань за міжнародними договорами, яке передбачене статтею 4 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та статтею 15 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Відступ Україною від зобов'язань, визначених пунктом 3 статті 2, статтями 9, 12, 14 та 17 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та статтями 5, 6, 8 та 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, в окремих районах Донецької та Луганської областей України, як видно із із Постанови № 462-VІІІ та Заяви про відступ, обумовлений триваючою збройною агресією Російської Федерації проти України, яка супроводжується вчиненням воєнних злочинів і злочинів проти людяності як регулярними Збройними Силами Російської Федерації, так і незаконними збройними формуваннями, керованими, контрольованими і фінансованими Російською Федерацією, і ця агресія становить суспільну небезпеку, яка загрожує життю нації в розумінні пункту 1 статті 4 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, пункту 1 статті 15 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Крім того, проведення антитерористичної операції в окремих районах Донецької та Луганської областей супроводжувалося ухваленням Верховною Радою України ряду законів, які за своєю природою є несумісними із зобов'язаннями України за Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод.

У Заяві про відступ наведені відомості про зміни, які внесені у чинне законодавство, і які спрямовані на забезпечення в умовах проведення АТО ефективної діяльності правоохоронних органів та органів державної влади. Ці зміни, як видно із змісту Заяви про відступ, поширюються виключно на території, на яких проводиться АТО, і які контрольовані Україною, та є тими межами, яких вимагає гострота небезпеки, спричинена збройною агресією Російської Федерації.

Вони стосуються:

- права правоохоронних органів на здійснення превентивного затримання у районі проведення АТО, причетних до терористичної діяльності, на строк понад 72 години, але у межах 30 днів;

- введення особливого режиму досудового розслідування, відповідно до якого повноваження слідчих суддів, визначені чинним Кримінальним процесуальним кодексом України, тимчасово передаються відповідним прокурорам, яким надані додаткові процесуальні права;

- на час проведення антитерористичної операції змінена територіальна підсудність судових справ, підсудних судам, розташованим у районі проведення антитерористичної операції, та підслідність кримінальних правопорушень, вчинених у районі проведення антитерористичної операції, у разі неможливості здійснювати досудове розслідування;

- утворення військово-цивільних адміністрацій як тимчасових державних органів, які діють на території Донецької та Луганської областей у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України, які призначені для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі проведення антитерористичної операції. Відповідним Законом надано військово-цивільним адміністраціям повноваження, зокрема, встановлювати обмеження щодо перебування у певний період доби на вулицях та в інших громадських місцях без визначених документів; тимчасово обмежувати або забороняти рух транспортних засобів і пішоходів на вулицях, дорогах та ділянках місцевості; організовувати перевірку документів, що посвідчують особу, у фізичних осіб, а в разі потреби - огляд речей, транспортних засобів, багажу та вантажів, службових приміщень і житла громадян, крім обмежень, встановлених Конституцією України.

Разом з тим, пункт 9 Заяви про відступ стосується відступу від окремих зобов'язань, визначених пунктом 3 статті 2, статтями 9, 12, 14 та 17 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та статтями 5, 6, 8 та 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, саме на території, яка не є підконтрольною державі України, оскільки такий відступ передбачається на період до повного припинення збройної агресії Російської Федерації, тобто до моменту виведення усіх незаконних збройних формувань, керованих, контрольованих і фінансованих Російською Федерацією, російських окупаційних військ, їх військової техніки з території України, відновлення повного контролю України за державним кордоном України, відновлення конституційного ладу та порядку на окупованій території України.

За обставин, коли на вказаних територіях України не здійснюють свою діяльність органи державної влади та місцевого самоврядування, правоохоронні, судові та інші органи, не діє українське законодавство та проводиться АТО, колегія суддів погоджується з позицією представника Верховної Ради України про те, що об'єктивно не можливо забезпечити повне виконання зобов'язань, визначених вказаними міжнародними договорами, щодо прав, свобод та інтересів громадян України, які мешкають на цих територіях.

З огляду на це, на думку колегії суддів, безпідставним є посилання позивачів та їхнього представника на те, що оскаржувані Постанова та Заява про повний відступ Україною від окремих зобов'язань, визначених пунктом 3 статті 2, статтями 9, 12, 14 та 17 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та статтями 5, 6, 8 та 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод у повній мірі поширюється й на території, які є їй підконтрольними, а отже, суперечать положенням міжнародних договорів.

Як видно із змісту, фактично вказані акти Верховної Ради України таких положень у собі не містять. Про повний відступ від зобов'язань, визначених пунктом 3 статті 2, статтями 9, 12, 14 та 17 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та статтями 5, 6, 8 та 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод на територіях, які підконтрольні Україні, за винятком тих, про які зазначено у пунктах 5-8 Заяви про відступ, Верховною Радою України не заявлено.

Щодо дотримання Верховною Радою України процедури розгляду і прийняття Постанови № 462-VІІІ колегія суддів вказує на таке.

Відповідно до частини п'ятої статті 83 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.

Постанови та інші акти (резолюції, декларації, звернення, заяви) Верховної Ради України, визначені статтею 46 Регламенту, приймаються з дотриманням процедури, передбаченої для розгляду законопроектів у першому читанні з прийняттям їх у цілому, якщо Верховною Радою України не прийнято іншого рішення (частина перша, третя статті 138 Регламенту Верховної Ради України).

Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що 30 квітня 2015 року у секторі реєстрації законопроектів Головного управління документального забезпечення Апарату Верховної Ради України був зареєстрований проект постанови про затвердження Заяви про відступ України від зобов'язань, визначених Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Європейською соціальною хартією (переглянутою) за № 2765, внесений суб'єктами права законодавчої ініціативи - народними депутатами України Сироїд О.І.,

Сотник О.С., Климпуш-Цинцадзе І.О. та іншими.

Постановою Верховної Ради України від 19 травня 2015 року за № 435-VІІІ "Про внесення змін до порядку денного другої сесії Верховної Ради України восьмого скликання" вищезазначений проект постанови був включений в порядок денний сесії Верховної Ради України восьмого скликання, що підтверджено витягом із стенограми пленарного засідання 19 травня 2015 року.

20 травня 2015 року суб'єктами права законодавчої ініціативи проект постанови за № 2765 був відкликаний та замість нього на розгляд Верховної Ради України був внесений доопрацьований проект постанови про затвердження Заяви Верховної Ради України "Про відступ України від окремих зобов'язань, визначених Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод" за № 2765.

На засіданні Комітету Верховної Ради України у закордонних справах 20 травня 2015 року, на якому розглядався проект постанови за № 2765, Комітет прийняв рішення та рекомендував Верховній Раді України прийняти доопрацьований проект постанови про затвердження Заяви Верховної Ради України "Про відступ України від окремих зобов'язань, визначених Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод" за № 2765 за основу та в цілому.

На пленарному засіданні Верховної Ради України 21 травня 2015 року Головою Верховної Ради України Гройсманом В.Б. було оголошено про розгляд проекту постанови за № 2765 та прийнято рішення про розгляд цього проекту постанови за скороченою процедурою.

Це питання на пленарному засіданні Верховної Ради України доповідалося народним депутатом України, заступником Голови Верховної Ради України Сироїд О.І. та Головою Комітету Верховної Ради України у закордонних справах Гопко Г.М.

Після виступів народних депутатів України та обговорення проекту постанови за № 2765 Головою Верховною Радою України Гройсманом В.Б. була внесена пропозиція про прийняття проекту постанови про затвердження Заяви Верховної Ради України "Про відступ України від окремих зобов'язань, визначених Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод" за № 2765.

За прийняття Постанови проголосувало 249 народних депутатів України.

Рішення було прийнято відкритим поіменним голосуванням більшістю голосів народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України та оформлено відповідною Постановою Верховної Ради України "Про Заяву Верховної Ради України "Про відступ України від окремих зобов'язань, визначених Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод" від 21 травня 2015 року № 462-VIII.

Дані обставини підтверджуються стенограмою пленарного засідання Верховної Ради України 21 травня 2015 року, яка відповідно до частини першої статті 56 Закону України "Про Регламент Верховної Ради України" є офіційним документом, що підтверджує процес обговорення і прийняття рішень Верховною Радою України.

Таким чином, приймаючи оскаржувану Постанову, Верховна Рада України дотрималася процедури розгляду й прийняття рішень Радою, визначеної Конституцією України та Законом України "Про Регламент Верховної Ради України".

Крім того, зважаючи на те, що Міжнародний пакт про громадянські і політичні права був ратифікований Президією Верховної Ради Української PCP, а Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод - Верховною Радою України, відповідно прийняття рішення про відступ від взятих Україною зобов'язань та його обсягу належить до повноважень парламенту, який є представницьким органом Українського народу та єдиним органом законодавчої влади в Україні.

Стосовно тверджень позивачів щодо невизначення Верховною Радою України терміну дії відступу (період дерогації) від зобов'язань України, колегія суддів зазначає про таке.

Положення статті 4 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та статті 15 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод не зобов'язують державу, яка скористалась своїм правом на відступ від зобов'язань, взятих за міжнародними договорами, визначати конкретний термін дії такого відступу.

Наведені положення міжнародних договорів передбачають, що держава має повідомити через Генерального секретаря ООН про дату, коли вона припиняє такий відступ (стаття 4 Пакту), та повідомити Генерального секретаря Ради Європи про час, коли такі заходи перестали застосовуватися, а положення Конвенції знову застосовуються повною мірою (стаття 15 Конвенції).

У пункті 9 оскаржуваної Заяви Верховна Рада України визначила, що Україна користується своїм правом на відступ від окремих зобов'язань, визначених пунктом 3 статті 2, статтями 9, 12, 14 та 17 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та статтями 5, 6, 8 та 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, на період до повного припинення збройної агресії Російської Федерації, відновлення конституційного ладу та порядку на окупованій території України.

Таке визначення тривалості відступу, хоча й не обмежено часовими рамками, але є конкретним, зрозумілим і таким, що не ускладнює виконання оскаржуваних актів.

З урахуванням відсутності тенденції до припинення збройного протистояння в зоні АТО, наявності епізодів періодичної ескалації конфлікту не можливо точно визначити період дії дерогації. Тому Верховною Радою України кінцева дата дії дерогації в оскаржуваних актах пов'язана з часом припинення збройної агресії Російської Федерації проти України.

Є також помилковим твердження позивачів щодо наявності у Кабінету Міністрів України повноважень визначати території Донецької та Луганської областей, на яких здійснюється відступ від зобов'язань.

Жодних повноважень Кабінету Міністрів України щодо визначення територій, на яких здійснюється відступ від зобов'язань, Верховна Рада України не надавала.

Такі повноваження згідно із пунктом 9 Заяви про відступ надані виключно Антитерористичному Центру при Службі безпеки України.

У судовому засіданні представники АТЦ при СБУ Козенко О.О. та Приходько А.В. пояснили, що райони проведення АТО визначені наказом першого заступника Голови СБУ - керівника Антитерористичного Центру при Службі безпеки України від 07 жовтня 2014 року № 33/6/а.

Зокрема такими районами є частина Харківської області (з 07 квітня 2014 року по 14 вересня 2014 року), Донецька і Луганська області (з 07 квітня 2014 року).

Постановою Верховної Ради України від 17 березня 2015 року № 254-VІІІ та розпорядженням Кабінету Міністрів України від 07 листопада 2014 року № 1085-р визначено тимчасово окупованими територіями окремі райони Донецької і Луганської областей та затверджено переліки населених пунктів, території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, і населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення.

На виконання положень Розділу ІІ Заяви про відступ про зміни території, на яку поширюється відступ від зобов'язань Антитерористичний центр при Службі безпеки України один раз на півроку, або у разі надходження запитів, здійснює інформування Міністерства закордонних справ України щодо забезпечення інформування Генерального секретаря Організації Об'єднаних Націй та Генерального секретаря Ради Європи про стан безпекової ситуації в Донецькій та Луганській областях та зміну території, на яку поширюється дія Постанови № 462-VIII.

Листами від 13 серпня 2015 року, 25 січня 2016 року, 14 червня 2016 року на адресу Міністерства закордонних справ України надавалася інформація щодо поточної ситуації в районі проведення АТО. При цьому були зазначені райони та терміни проведення АТО, перелік населених пунктів (розміру територій), які звільнено від представників незаконних збройних формувань та які перебувають під контролем Української влади.

Не можна погодитися й з позицією позивачів про невідповідність оскаржуваних актів Верховної Ради України Угоді про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами.

Ратифікувавши вказану Угоду, Україна прийняла на себе обов'язок дотримуватися всіх принципів і положень, визначених Конвенцією Ради Європи про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, про які йдеться в преамбулі статті 2 Розділу 1 Загальних принципів Угоди.

Разом з тим, статтею 15 цієї Конвенції державам, які її ратифікували, й надано право на відступ від взятих міжнародних зобов'язань. Україна у повній мірі використала своє право, прийнявши Постанову № 462-VІІІ та Заяву про відступ.

Щодо посилання позивачів на наявність рішень Європейського суду з прав людини колегія суддів вказує на таке.

При розгляді справ щодо дотримання державами-відповідачами статті 15 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на відступ від зобов'язань під час надзвичайної ситуації), Європейським судом з прав людини були прийняті не однакові за змістом рішення.

Такими, що виправдовують твердження деяких країн щодо наявності іншої суспільної небезпеки, яка загрожує життю нації, є такі Рішення Європейського суду з прав людини:

- у справі Lawiess v. Ireland від 01 липня 1961 року (справа "Лоулеса проти Ірландії") - Європейський суд з прав людини зазначив, що, в загальному контексті статті 15 Конвенції, природне і звичайне значення слів "інша суспільна небезпека, яка загрожує життю нації" є досить чітким: "виняткова ситуація кризи або небезпеки, яка впливає на все населення і становить загрозу для організованого життя спільноти, з якої складається держава" (пункт 28 рішення). Продовжуючи розгляд фактів і обставин, які змусили уряд Ірландії зробити їх оголошення 05 липня 1957 року запроваджуючи особливі повноваження, пов'язані з цією концепцією, Суд дійшов висновку, що це насправді так. Існування "суспільної небезпеки, яка загрожує життю нації", було встановлено урядом Ірландії від цілого ряду чинників, а саме: наявність на території Республіки Ірландії секретної армії, яка займається неконституційною діяльністю та застосовує насильство для досягнення своїх цілей; той факт, що ця армія також працює за межами держави, таким чином, ставлячи під серйозну загрозу відносини Ірландії зі своїм сусідом; стійке і тривожне зростання терористичної діяльності з осені 1956 року і впродовж першої половини 1957 року. За цих обставин, Суд виправдав уряд Ірландії, стверджуючи, що Ірландія знаходилась в суспільній небезпеці, яка загрожувала життю нації, і таким чином їй було надане право, відповідно до положень статті 15 §1 Конвенції, для яких були створені ці положення, вжити заходів по відступу від своїх зобов'язань відповідно до Конвенції;

- у справі Brannigan and McBride v. the United Kingdom від 26 травня 1993 року (справа "Бранніган і Макбрайд проти Сполученого Королівства") - Європейський суд з прав людини визнав, що не може бути сумнівів в існуванні суспільної небезпеки, що загрожувала життю нації. Дійсно, існувала ситуація надзвичайного стану і дії Сполученого Королівства не перевищували межі необхідності і пропорційності, відтак не було порушення статті 5 Конвенції;

- у справі A. and Others v. the United Kingdom від 19 лютого 2009 року (справа "А. та інших проти Сполученого Королівства") - Європейський суд з прав людини визнав, що мала місце суспільна небезпека, яка загрожувала життю нації. Національним судам держсекретар надав докази існування загрози серйозних терактів, запланованих проти Сполученого Королівства. Додаткові нерозголошувані докази були надані до SIАС (Міжнародного Арбітражного Суду Сінгапуру). Всі національні судді, за винятком одного, визнали існування дійсної небезпеки. Хоча ніякого нападу Аль-Каїда не відбулося в Сполученому Королівстві в той час, коли був прийнятий відступ від зобов'язань, Суд не вважає, що національні органи влади можуть піддаватися критиці через тривогу неминучого нападу. Держава не повинна очікувати, коли трапиться катастрофа, а боротися до прийняття таких заходів. Національна влада користується широкою свободою при оцінюванні загрози, відповідно до інформації, що знаходиться в її розпорядженні.

Таким чином, колегія суддів вважає, що тільки Європейський суд з прав людини, розглядаючи конкретні скарги до держави-відповідача - України може надати оцінку та певні висновки щодо дотримання державою статті 15 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, а також необхідності вжиття

тих чи інших заходів в умовах, що існують на тимчасово окупованих територіях України та в районах проведення АТО.

Між тим, з моменту прийняття Верховною Радою України Постанови № 462-VІІІ та Заяви про відступ Європейський суд з прав людини будь-яких рішень щодо України з питань порушення прав та свобод громадян внаслідок прийняття вказаних актів не приймав.

Також колегія суддів вважає необхідним вказати й на таке.

В доповідях Управління Верховного комісара Організації Об'єднаних Націй з прав людини щодо ситуації з правами людини в Україні 16 листопада 2015 року - 15 лютого 2016 року та з аналогічних питань у період 16 лютого - 15 травня 2016 року зазначені суттєві, на думку Управління, недоліки у реалізації Україною права на відступ від окремих Положень Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, про що було повідомлено Генеральному секретареві Організації Об'єднаних Націй.

Зокрема, в них йдеться про те, що у повідомленні про відступ від окремих Положень Міжнародного пакту про громадянські і політичні права від 27 листопада 2015 року Уряд України уточнив географічні межі дії його запланованого відступу, зазначив, що відступ поширюється на місцевості, що перебувають під його повним або частковим контролем. Проте, Управління Верховного комісара Організації Об'єднаних Націй вказало на необхідність забезпечення офіційного оголошення про існування у державі надзвичайного стану, при якому життя нації перебуває під загрозою, що заходи, що вживаються на відступ від зобов'язань повинні бути пропорційними й не спричиняти дискримінацію, тривалість та територіальна дія та предмет відступу повинні бути чітко обмеженими гостротою становища. Крім того, сам відступ повинен узгоджуватися з іншими зобов'язаннями за міжнародним правом, зокрема з відповідними нормами міжнародного гуманітарного права. 20 жовтня Уряд України направив повідомлено Генеральному секретареві Організації Об'єднаних Націй повідомлення про "особливості територіального застосування та виконання" 16 договорів Організації Об'єднаних Націй, зокрема Конвенції проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижує гідність, видів поводження і покарання.

У повідомленні заявлено, що застосування та виконання Україною її зобов'язань за 16 договорами "обмежується і не гарантується" на територіях, що вважаються окупованими й неконтрольованими, і що ця ситуація зберігатиметься до повного відновлення суверенітету України над її територією.

До цього повідомлення висловлено деякі зауваження щодо того, яких саме положень це стосується, і що положення про співробітництво у сфері судочинства або про процедуру розгляду індивідуальних скарг можуть не вважатися застосовними до Криму та районів сходу України, підконтрольних озброєним групам. При цьому Управління Верховного комісара Організації Об'єднаних Націй закликало Уряд України вжити всіх можливих заходів для посилення захисту населення Донецької та Луганської областей, зокрема районів, підконтрольних озброєним групам та населення Криму, оскільки заява Уряду України про те, що зобов'язання України обмежуються і не гарантуються, створює правову невизначеність і може послабити захист прав людини.

Україна повинна вживати й всіх доступних законних засобів, щоб гарантувати права всіх людей, які живуть у районах, підконтрольних озброєним групам, виконувати свої зобов'язання документувати та розслідувати заяви про катування, гарантувати належне судове переслідування винуватців та забезпечити відшкодування постраждалим.

Наведена Управлінням Верховного комісара Організації Об'єднаних Націй інформація свідчить про наявність окремих проблем у виконанні оскаржуваних актів, потреби в їхньому удосконаленні та конкретизації деяких положень, у встановлені парламентського контролю за їх виконанням, зокрема й у частині визначення та зміни території, на яку поширено відступ від зобов'язань, визначених пунктом 3 статті 2, статтями 9, 12, 14 та 17 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та статтями 5, 6, 8 та 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод тощо.

Проте, Управлінням Верховного комісара Організації Об'єднаних Націй не вказує на відсутність підстав або неправильність відступу Україною від зобов'язань.

Таким чином, на переконання колегії суддів, оскаржувані акти не суперечать Міжнародному пакту про громадянські і політичні права, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та Європейській соціальній хартії (переглянутої), які є частиною національного законодавства України.

З огляду на викладене колегія суддів дійшла висновку про те, що дії при прийнятті Постанови № 462-VІІІ та Заяви про відступ Верховною Радою України вчинені, а акти прийняті на підставі, у межах повноважень, та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За таких обставин заявлений ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15 та Громадською організацією "Інститут правової політики та соціального захисту" позов задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 18, 159-163, 167, 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України колегія суддів

п о с т а н о в и л а :

У задоволенні позову ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, Громадської організації "Інститут правової політики та соціального захисту" до Верховної Ради України про визнання незаконною постанови, визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії відмовити.

Постанова може бути переглянута Верховним Судом України у порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України, та набирає законної сили після закінчення строку на подання заяви про її перегляд Верховним Судом України, якщо таку заяву не буде подано.

Повний текст постанови виготовлено 25 жовтня 2016 року.

Судді Горбатюк С.А.

Голяшкін О.В.

Смокович М.І.

Сорока М.О.

Стрелець Т.Г.