ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

17 травня 2016 року м. Київ К/800/5731/15

К/800/3083/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Калашнікової О.В.,

Суддів: Леонтович К.Г.

Сороки М.О.

секретар судового засідання - Маджар О.

за участю

представника Кабінету Міністрів України - Харчук Р.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за касаційними скаргами ОСОБА_3 та Головного управління юстиції в Івано-Франківській області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2014 року у справі за позовом ОСОБА_3 до Кабінету Міністрів України, Голови Городенківської міської ради Городенківського району Івано-Франківської області, виконавчого комітету Городенківської міської ради Городенківського району Івано-Франківської області про визнання дій протиправними, -

в с т а н о в и л а:

ОСОБА _3 звернулася в суд з позовом до Кабінету Міністрів України, Голови Городенківської міської ради Городенківського району Івано-Франківської області, виконавчого комітету Городенківської міської ради Городенківського району Івано-Франківської області, в якому просила: визнати протиправними дії голови Городенківської міської ради щодо утворення робочої групи та визначення в установленому порядку складу робочої групи для подання пропозицій щодо громадян, між якими пропонується розподіл квартир, підписання та надсилання Мінжитлокомунгоспу пропозицій щодо громадян, між якими пропонується розподілити квартири; визнати незаконними та скасувати: розпорядження голови Городенківської міської ради № 183 від 24.12.2009 року "Про утворення робочої групи з подання пропозицій щодо громадян, між якими пропонується розподіл квартир, що придбані Державною іпотечною установою в м. Городенка", протокольні рішення № 1 від 11.01.2010 року, № 2 від 15.01.2010 року, № 3 від 20.01.2010 року, № 4 від 25.01.2010 року засідання робочої групи з подання пропозицій щодо громадян, між якими пропонується розподіл квартир, що придбані Державною іпотечною установою в м. Городенка; розпорядження Кабінету Міністрів України № 75 від 13.01.2010 року "Питання надання громадянам квартир, що придбані Державною іпотечною установою у м. Городенці"; визнати ОСОБА_3 особою, яка підпадає під визначення пункту 3 Постанови Кабінету Міністрів України від 18.11.2009 року № 1300 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 23.09.2009 року № 1037", а саме - "вчитель та інший педагогічний працівник загальноосвітніх шкіл та професійно-технічних закладів"; зобов'язати відповідачів розподілити громадянам квартири, що придбані Державною іпотечною установою у м. Городенці Івано-Франківської області за адресою: АДРЕСА_1, включивши ОСОБА_3 в перелік громадян, що мають право на розподіл даних квартир за вказаною адресою.

Позовні вимоги мотивовано тим, що виконавчим комітетом Городенківської міської ради Городенківського району Івано-Франківської області у порушення вимог Житлового кодексу Української РСР, Закону України "Про освіту", Порядку розподілу квартир, що придбані Державною іпотечною установою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.09.2009 року за № 1037, безпідставно та необґрунтовано не включено позивача до поіменного списку громадян, між якими пропонується розподілити квартири, що придбані Державною іпотечною установою у м. Городенці. Також ОСОБА_3 вважає, що виконавчий комітет Городенківської міської ради Городенківського району Івано-Франківської області робочу групу з подання пропозицій щодо громадян, між якими пропонується розподіл квартир, що придбані Державною іпотечною установою в м. Городенка, не створював, а тому розпорядження міського голови м. Городенка від 24.12.2009 року та відповідно протоколи засідання цієї робочої групи є незаконними та підлягають скасуванню.

Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 25 червня 2013 року у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2014 року рішення суду першої інстанції скасовано, позов задовольнити частково: визнано протиправними дії голови Городенківської міської ради Городенківського району Івано-Франківської області щодо утворення робочої групи та визначення в установленому порядку складу робочої групи для подання пропозицій щодо громадян, між якими пропонується розподіл квартир, підписання та надсилання Мінжитлокомунгоспу пропозицій щодо громадян, між якими пропонується розподілити квартири; визнано протиправними та скасовано розпорядження голови Городенківської міської ради Городенківського району Івано-Франківської області № 183 від 24.12.2009 року "Про утворення робочої групи з подання пропозицій щодо громадян, між якими пропонується розподіл квартир, що придбані Державною іпотечною установою в м. Городенка", протокольні рішення за № 2 від 15.01.2010 року, № 3 від 20.01.2010 року, № 4 від 25.01.2010 року робочої групи з подання пропозицій щодо громадян, між якими пропонується розподіл квартир, що придбані Державною іпотечною установою в м. Городенка, розпорядження Кабінету Міністрів України № 75 від 13.01.2010 року "Питання надання громадянам квартир, що придбані Державною іпотечною установою у м. Городенці"; провадження в справі в частині позовних вимог щодо визнання позивача особою, яка підпадає під визначення пункту 3 Постанови Кабінету Міністрів України від 18.11.2009 року № 1300 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 23.09.2009 року № 1037", а саме - "вчитель та інший педагогічний працівник загальноосвітніх шкіл та професійно-технічних закладів" - закрито. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з оскаржуваним судовим рішенням, ОСОБА_3 та Головне управління юстиції в Івано-Франківській області звернулися до Вищого адміністративного суду України з касаційними скаргами. ОСОБА_3 просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції в частині закриття провадження та відмови у позові, задовольнити позов повністю. Головне управління юстиції в Івано-Франківській області просить змінити рішення суду апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційні скарги не підлягають задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, позивач працює вихователем Городенківського дошкільного навчального закладу "Зірочка". Її сім'я, до складу якої входять також чоловік та двоє повнолітніх дітей, проживає в однокімнатній квартирі № 72 у будинку гуртожиткового типу по АДРЕСА_1. За заявою чоловіка позивача, її сім'я 10.09.1996 року була поставлена на загальну чергу на отримання житла в Городенківському міськвиконкомі під № 164.

У вересні 2009 року на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 09.09.2009 року № 1081 "Про придбання квартир для забезпечення житлом громадян, які відповідно до законодавства потребують поліпшення житлових умов" Державною іпотечною установою придбано 11 квартир у будинку по АДРЕСА_1 в м. Городенка.

У зв'язку з тим, що проживання чотирьох дорослих осіб в одній кімнаті житловою площею 19 кв.м. є надзвичайно важким, та враховуючи те, що за програмою Уряду у 2009 році за розпорядженням Городенківської міської ради було надано квартири, придбані за державні кошти, позивач звернулася до міської ради із заявою про надання її сім'ї однієї з цих квартир. Постановою Кабінету Міністрів України від 18.11.2009 року було передбачено виділення житла сім'ям, які перебувають на квартирному обліку і потребують покращення житлових умов, в тому числі і педагогічним працівникам. Однак, незважаючи на те, що позивач є педагогічним працівником дитячого дошкільного закладу, її сім'я не була не включена до списку на розподіл житла, придбаного Державною іпотечною установою.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачі діяли в межах наданих повноважень та чинного законодавства, а права позивача не були порушені.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов частково, суд апеляційної інстанції виходив з того, що робоча група була створена з порушенням законодавства, а протокольні рішення робочої групи та розпорядження Кабінету Міністрів України з порушенням передбаченого законом порядку. Також судом апеляційної інстанції зазначено, що вимоги в частині зобов'язання відповідачів розподілити громадянам квартири, що придбані Державною іпотечною установою у м. Городенці Івано-Франківської області, включивши позивача в перелік громадян, що мають право на розподіл даних квартир, задоволенню не підлягають, оскільки ґрунтуються на нормах, які не є чинними на момент розгляду справи. Закриваючи провадження в частині вимог про визнання позивача особою, яка підпадає під визначення пункту 3 Постанови Кабінету Міністрів України від 18.11.2009 року № 1300 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 23.09.2009 року № 1037), а саме - "вчитель та інший педагогічний працівник загальноосвітніх шкіл та професійно-технічних закладів" суд апеляційної інстанції виходив з того, що дане питання не відноситься до компетенції адміністративного суду.

Колегія суддів частково не погоджується з такими висновками суду апеляційної інстанції, виходячи з наступного.

В силу ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі і в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 23.09.2009 року за № 1037 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 18.11.2009 року № 1300) затверджено Порядок, який визначає механізм розподілу квартир, що придбані Державною іпотечною установою відповідно до переліків житлових будинків та об'єктів незавершеного житлового будівництва, затверджених Кабінетом Міністрів України, між громадянами, які згідно із законодавством були взяті на квартирний облік до 1 січня 2009 року і перебувають на ньому (далі-Порядок).

Відповідно до п.2 Порядку № 1037 виконавчі органи сільської, селищної, міської, районної у місті ради (далі - виконавчі органи) вносять пропозиції щодо розподілу квартир між громадянами.

Пунктом 3 Порядку № 1037 передбачено, що для надання квартир громадянам, які перебувають на квартирному обліку, що ведеться: Міноборони, МВС, МНС, СБУ, Службою зовнішньої розвідки, Держприкордонслужбою, Державним департаментом з питань виконання покарань, Управлінням державної охорони, Генеральною прокуратурою України (далі - державні органи) на відповідній території, на якій розташовані житлові будинки та об'єкти незавершеного житлового будівництва, в яких придбані квартири (далі - житлові об'єкти), виділяється 40 відсотків загальної кількості квартир;

Виконавчими органами, на території яких розташовані житлові об'єкти, та підприємствами Українського товариства глухих і Українського товариства сліпих (далі - УТОГ і УТОС) за місцезнаходженням житлових об'єктів виділяється 60 відсотків загальної кількості квартир.

Із числа громадян, які перебувають на квартирному обліку, що ведеться виконавчими органами, квартири виділяються, зокрема, таким категоріям: інвалідам Великої Вітчизняної війни і прирівняним до них у встановленому порядку особам; особам, які повернулися з державного дитячого закладу, від родичів, опікуна чи піклувальника; дітям-інвалідам, що не мають батьків або батьки яких позбавлені батьківських прав і проживають у державних або інших соціальних установах, після досягнення повноліття, якщо за висновком медико-соціальної експертизи вони можуть здійснювати самообслуговування і вести самостійний спосіб життя; особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи (1 і 2 категорії); членам сімей воїнів (партизанів), які загинули чи пропали безвісти, і прирівняним до них у встановленому порядку особам; матерям, яким присвоєно звання ,,Мати-героїня", багатодітним сім'ям, сім'ям, що виховують дітей-інвалідів, і одиноким матерям; вчителям та іншим педагогічним працівникам загальноосвітніх шкіл і професійно-технічних навчальних закладів.

Розподіл квартир між зазначеними категоріями громадян, у тому числі між УТОГ і УТОС, здійснюється у порядку черговості пропорційно кількості громадян, які перебувають на квартирному обліку у відповідному населеному пункті.

Розподіл квартир (з урахуванням кількості кімнат) між виконавчими органами, УТОГ і УТОС, а також державними органами здійснюється у порядку черговості пропорційно кількості громадян, які перебувають на квартирному обліку у відповідному населеному пункті.

Відповідно до пункту 6 Порядку № 1037 виконавчий орган з метою подання пропозицій щодо громадян, між якими пропонується розподілити квартири, утворює робочу групу за участю представників державних органів, УТОГ і УТОС. Керівник виконавчого органу визначає в установленому порядку склад робочої групи. Пропозиції щодо громадян, між якими пропонується розподілити квартири, підписуються головою виконавчого органу (особою, яка його замінює) та надсилаються протягом 10 днів з дня прийняття житлового об'єкта в експлуатацію Мінжитлокомунгоспу.

За змістом пункту 7 Порядку № 1037 після надходження пропозицій щодо громадян, між якими пропонується розподілити квартири, Мінжитлокомунгосп за участю Мінрегіонбуду перевіряє їх на відповідність вимогам цього Порядку, повноту інформації про зазначених громадян та подає пропозиції для розгляду на засіданні Координаційної ради. У разі неподання виконавчим органом пропозицій у встановлений строк Мінжитлокомунгосп разом із заінтересованими державними органами, УТОГ і УТОС вживає заходів для одержання відомостей про громадян, що перебувають на квартирному обліку у відповідному населеному пункті, на підставі яких формує пропозиції щодо розподілу квартир між такими громадянами. Зазначені пропозиції подаються Міністерством для розгляду на засіданні Координаційної ради.

Пунктами 8, 9, 10 Порядку № 1037 визначено, що Координаційна рада за участю уповноважених представників відповідних виконавчих органів розглядає пропозиції щодо громадян, між якими пропонується розподілити квартири, формує та погоджує відповідні списки і подає їх на розгляд Кабінету Міністрів України. Кабінет Міністрів України затверджує поіменні списки громадян, яким надаються квартири. Підставою для вселення громадян у квартиру є ордер, виданий в установленому законодавством порядку виконавчим органом або за рішенням Кабінету Міністрів України Державною іпотечною установою за формою згідно з додатками 1.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що розпорядженням міського голови Городенківської міської ради Городенківського району Івано-Франківської області Яворського С.Л. від 24.12.2009 року № 183 утворено робочу групу з подання пропозицій щодо громадян, між якими пропонується розподіл квартир, що придбані Державною іпотечною установою в м. Городенка. До складу робочої групи міський голова включив: міського голову - голова комісії, заступника міського голови - секретар комісії, заступника голови райдержадміністрації, двох депутатів міської ради, начальників Городенківських РВ УМНС, МРВ УСБУ, РВ УМВС, прокурора району.

Відповідно до протоколу № 1 від 11 січня 2010 року засідання робочої групи з подання пропозицій щодо громадян, між якими пропонується розподіл квартир, що придбані Державною іпотечною установою в м. Городенка, в цей день розглядались питання про створення робочої групи, про нормативну базу для керівництва в роботі робочої групи, про чергу міськвиконкому на отримання житла мешканцями м. Городенки.

15 січня 2010 року на засіданні робочої групи (протокол № 2) прийнято рішення, яким робоча група визначила претендентів на включення в списки для отримання іпотечного житла та провела розподіл квартир між претендентами. ОСОБА_3 відмовлено у включені в список претендентів.

Згідно протоколу № 3 від 20 січня 2010 року робоча група включила сім'ю ОСОБА_3 в список осіб, між якими пропонується розподілити вивільнену квартиру, замість вибулої ОСОБА_5. Однак, за виділення сім'ї ОСОБА_3 вивільненої квартири не проголосував ніхто із членів комісії. Більшістю голосів членів робочої групи вивільнена квартира була виділена сім'ї ОСОБА_6, яка виховує сина-інваліда 1-ї групи.

Протокольним рішенням (протокол № 4 від 25 січня 2010 року) робоча група розглянула питання щодо правомірності виділення квартири ОСОБА_7 (за скаргою ОСОБА_3.) та вирішила залишити ОСОБА_7 в списках осіб, між якими пропонується розподілити квартири.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 січня 2010 року № 75-р затверджено погоджений Координаційною радою з питань розподілу квартир, що придбані Державною іпотечною установою, при Кабінеті Міністрів України поіменний список громадян, яким надаються придбані у АДРЕСА_1 квартири, що додається до оригіналу.

Рішенням виконавчого комітету Городенківської міської ради від 29 січня 2010 року № 757 вирішено видати ордери на право заселення квартир в будинку по АДРЕСА_1 громадянам згідно поіменного списку, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 січня 2010 року № 75-р.

Таким чином зазначені у списку громадяни на підставі ордерів отримали право користування житловими приміщеннями.

З матеріалів справи вбачається, що позивач ОСОБА_3 звернулася до суду з позовом, в якому фактично вимагає захистити її право на користування зазначеними житловими приміщеннями, що передані Кабінетом Міністрів України до Державної іпотечної установи для надання визначеним раніше особам, які отримали право користування на зазначене житло за ордерами.

Розглянувши даний спір, суди попередніх інстанції виходили з того, що він є адміністративним.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає цей висновок помилковим.

Згідно п.1 ч.2 ст.17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Ураховуючи наведене, суди дійшли помилкового висновку, що позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження об'єктами нерухомого майна та надання рекомендацій щодо його розподілу, може бути розглянуто за правилами КАС.

Колегія суддів дійшла висновку, що у випадку, коли в основі позовних вимог лежить оспорювання рішень суб'єкта владних повноважень, відповідно до яких відбулася передача права власності або користування на об'єкти нерухомого майна, то такий спір має вирішуватися у порядку цивільної юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.

Відповідно ст. 15 ЦПК України, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

Отже, спір щодо визнання протиправними дій та скасування рішень суб'єктів владних повноважень щодо розподілу житлових приміщень між мешканцями населеного пункту має вирішуватися у порядку цивільного судочинства, за правилами якого можливий одночасний розгляд вимог про визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, а також вимоги про скасування акта про право, виданого на підставі такого незаконного рішення.

Дана правова позиція узгоджується з позицією Верховного Суду України, викладеною у постанові від 11 листопада 2014 року (справа № 21-405а14).

Відповідно до вимог пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Таким чином, якщо провадження за позовною заявою, яку не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства було помилково відкрито, суд закриває провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України.

За правилами ст.225 КАС України суд касаційної інстанції має право змінити судове рішення, якщо у справі немає необхідності досліджувати нові докази або встановлювати обставини, а судове рішення, яке змінюється, є помилковим тільки в частині.

Відповідно, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вбачає за необхідне скасувати рішення суду апеляційної інстанції в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправними дії голови Городенківської міської ради Городенківського району Івано-Франківської області щодо утворення робочої групи та визначення в установленому порядку складу робочої групи для подання пропозицій щодо громадян, між якими пропонується розподіл квартир, підписання та надсилання Мінжитлокомунгоспу пропозицій щодо громадян, між якими пропонується розподілити квартири; визнанння протиправними та скасування розпорядження голови Городенківської міської ради Городенківського району Івано-Франківської області № 183 від 24.12.2009 року "Про утворення робочої групи з подання пропозицій щодо громадян, між якими пропонується розподіл квартир, що придбані Державною іпотечною установою в м. Городенка", протокольні рішення за № 2 від 15.01.2010 року, № 3 від 20.01.2010 року, № 4 від 25.01.2010 року робочої групи з подання пропозицій щодо громадян, між якими пропонується розподіл квартир, що придбані Державною іпотечною установою в м. Городенка, розпорядження Кабінету Міністрів України № 75 від 13.01.2010 року "Питання надання громадянам квартир, що придбані Державною іпотечною установою у м. Городенці" та в частині відмови в задоволенні позовних вимог щодо зобов'язання відповідачів розподілити громадянам квартири, що придбані Державною іпотечною установою у м. Городенці Івано-Франківської області за адресою: АДРЕСА_1, включивши ОСОБА_3 в перелік громадян, що мають право на розподіл даних квартир за вказаною адресою - закрити.

В решті постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2014 року - залишити без змін.

Керуючись статтями 160, 157, 220, 221, 225, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,-

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційні скарги ОСОБА_3 та Головного управління юстиції в Івано-Франківській області задовольнити частково.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2014 року змінити, скасувати в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправними дії голови Городенківської міської ради Городенківського району Івано-Франківської області щодо утворення робочої групи та визначення в установленому порядку складу робочої групи для подання пропозицій щодо громадян, між якими пропонується розподіл квартир, підписання та надсилання Мінжитлокомунгоспу пропозицій щодо громадян, між якими пропонується розподілити квартири; визнанння протиправними та скасування розпорядження голови Городенківської міської ради Городенківського району Івано-Франківської області № 183 від 24.12.2009 року "Про утворення робочої групи з подання пропозицій щодо громадян, між якими пропонується розподіл квартир, що придбані Державною іпотечною установою в м. Городенка", протокольні рішення за № 2 від 15.01.2010 року, № 3 від 20.01.2010 року, № 4 від 25.01.2010 року робочої групи з подання пропозицій щодо громадян, між якими пропонується розподіл квартир, що придбані Державною іпотечною установою в м. Городенка, розпорядження Кабінету Міністрів України № 75 від 13.01.2010 року "Питання надання громадянам квартир, що придбані Державною іпотечною установою у м. Городенці" та в частині відмови в задоволенні позовних вимог щодо зобов'язання відповідачів розподілити громадянам квартири, що придбані Державною іпотечною установою у м. Городенці Івано-Франківської області за адресою: АДРЕСА_1, включивши ОСОБА_3 в перелік громадян, що мають право на розподіл даних квартир за вказаною адресою, та в цій частині провадження по справі закрити.

В іншій частині - постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2014 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-240 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді :