ОКРЕМА ДУМКА

12 квітня 2016 року м. Київ

судді Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України Самсіна І.Л. стосовно постанови Верховного Суду України від 12 квітня 2016 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради юстиції (далі - ВРЮ) про визнання протиправним та скасування рішення.

Верховний Суд України, розглянувши у відкритому судовому засіданні зазначену вище справу, скасував постанову Вищого адміністративного суду України (далі - ВАСУ) від 1 лютого 2016 року, справу передав на новий судовий розгляд до цього ж суду.

На мій погляд, ухвалюючи рішення, Верховний Суд України мав урахувати нижченаведене стосовно застосування строків притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності за порушення присяги.

Згідно з положеннями статті 61 Конституції України (далі - Конституція) ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення. Юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.

Відповідно до пункту 22 статті 92 Конституції виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

Статтею 126 Конституції визначено гарантії незалежності та недоторканності суддів. Частиною п'ятою цієї статті визначено виключні підстави звільнення судді з посади. Пунктом 5 частини п'ятої статті 126 Конституції передбачено, що суддя звільняється з посади органом, що його обрав або призначив, у разі порушення суддею присяги.

Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 30 травня 2001 року № 7-рп/2001 у справі № 1-22/2001 за конституційним зверненням відкритого акціонерного товариства «Всеукраїнський Акціонерний Банк» щодо офіційного тлумачення положень пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України, частин першої, третьої статті 2, частини першої статті 38 Кодексу України про адміністративні правопорушення у пункті третьому мотивувальної частини вказав, що «загальновизнаним є поділ юридичної відповідальності за галузевою структурою права на цивільно-правову, кримінальну, адміністративну та дисциплінарну».

17 липня 1997 року Україна ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція).

Відповідно до статті 9 Конституції в Україні чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, які є частиною національного законодавства України.

Крім того, за загальним правилом, у разі виникнення правових колізій щодо невідповідності закону України міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, слід застосовувати міжнародний договір.

Конвенція та протоколи до неї передбачають захист основних прав та свобод людини, які потребують забезпечення в повсякденному житті та мають соціальну, політичну, економічну та громадянську спрямованість.

Дотримання положень Конвенції державами-учасницями забезпечено через такий контролюючий механізм, як Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ).

З метою удосконалення системи дотримання прав та свобод людини, забезпечених як Конвенцією, так і Конституцією, законодавець з прийняттям Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-ІV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» на національному рівні закріпив практику ЄСПЛ як джерело права.

Статтею 17 вказаного вище Закону передбачено застосування судами при розгляді справ Конвенцію та практику ЄСПЛ як джерело права.

У такий спосіб законодавець закріпив пріоритетне значення не тільки положення Конвенції, а й практики ЄСПЛ над національним законодавством України, що у свою чергу, є позитивним чинником для забезпечення принципу верховенства права.

У рішенні від 9 січня 2013 року у справі № 21722/11 «Олександр Волков проти України» ЄСПЛ зазначив, що відповідальність за порушення суддею присяги є безумовно дисциплінарною відповідальністю.

Суд встановив порушення статті 8 Конвенції - чинна на той час національна дисциплінарна процедура не відповідала вимогам чіткості та передбачуваності закону з огляду, зокрема, на:

- відсутність строку давності притягнення до дисциплінарної відповідальності за порушення присяги судді;

- відсутність часових рамок для розгляду та прийняття рішення з таких питань;

- відсутність «шкали санкцій» для їх пропорційного застосування;

- нечіткість поняття «порушення присяги» як в законодавстві, так і в практиці та широкі повноваження (також з огляду на нове законодавство, хоч воно і не застосовувалось у справі) щодо його тлумачення та застосування відповідним дисциплінарним органом; майже будь-який дисциплінарний проступок судді міг бути розтлумачений як достатня підстава для обвинувачення у порушенні присяги;

- відсутність належного механізму перегляду рішень дисциплінарного органу.

Суд дійшов висновку, що такий підхід, коли строк притягнення до дисциплінарної відповідальності у дисциплінарних справах, які стосуються суддів, є невизначеним, становить серйозну загрозу принципу юридичної визначеності, у зв'язку з чим визнав, що мало місце порушення пункту 1 статті 6 Конвенції.

Оскільки на час набрання чинності рішенням ЄСПЛ від 9 січня 2013 року у справі № 21722/11 «Олександр Волков проти України» у законодавстві України не було унормовано строк притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності за порушення присяги, про що наголошено і в самому рішенні, то національним судам при вирішенні таких справ для уникнення порушень пункту 1 статті 6 Конвенції, необхідно було самостійно визначатися зі строками притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності.

Відповідно до частини першої статті 97 Закону України від 7 лютого 2002 року № 3018-ІІІ «Про судоустрій України» (далі - Закон № 3018-ІІІ), який втратив чинність у зв'язку з набранням чинності Законом України від 7 липня 2010 року № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів» (Далі - Закон № 2453-VI), дисциплінарне провадження - це процедура розгляду визначеним законом органом офіційного звернення, в якому містяться відомості про порушення суддею вимог щодо його статусу, посадових обов'язків чи присяги судді. Частиною першою статті 84 Закону № 2453-VI (у редакції, чинній на день вчинення проступку, надходження висновку ТСК) також встановлювалось, що дисциплінарне провадження - це процедура розгляду органом, визначеним законом, звернення, в якому містяться відомості про порушення суддею вимог щодо його статусу, посадових обов'язків чи присяги судді.

З наведеного вбачається єдиний висновок, що порушення суддею присяги є дисциплінарним проступком, яке має наслідком саме дисциплінарну відповідальність.

У частинах четвертій та п'ятій статті 87 Закону № 2453-VI було передбачено, що дисциплінарне стягнення до судді застосовується не пізніше шести місяців із дня відкриття Вищою кваліфікаційною комісією суддів України (далі - ВККСУ) провадження в дисциплінарній справі, але не пізніше року з дня вчинення проступку, без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування судді у відпустці. За наслідками дисциплінарного провадження ВККСУ може прийняти рішення про направлення рекомендації до ВРЮ для вирішення питання щодо внесення подання про звільнення судді з посади за наявності для цього підстав.

Згідно з частиною першою статті 32 Закону України від 15 січня 1998 року № 22/98-ВР «Про Вищу раду юстиції» (далі - Закон № 22/98-ВР) питання про звільнення судді з підстав, передбачених пунктами 4- 6 частини п'ятої статті 126 Конституції (порушення суддею вимог щодо несумісності, порушення суддею присяги, набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього), ВРЮ розглядає після надання Вищою кваліфікаційною комісією суддів України відповідного висновку або за власною ініціативою.

При цьому законодавством не було встановлено, що строк притягнення судді до дисциплінарної відповідальності є безмежним (не має часових рамок), тому висновок про таке є надуманим і фактично новою нормою права.

Вважаю, що у разі якщо законодавець не встановив безпосередньо нормою закону спеціальний строк притягнення до дисциплінарної відповідальності з підстав порушення присяги судді, відповідним суб'єктам необхідно застосовувати загальний строк притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів.

Законом України від 12 лютого 2015 року № 192-VIII «Про забезпечення права на справедливий суд» (далі - Закон № 192-VIII) частину другу статті 32 Закону № 22/98-ВР викладено в новій редакції, відповідно до якої провадження щодо звільнення судді за порушення присяги проводиться за правилами і у строки, передбачені для здійснення дисциплінарного провадження. Відповідно до пункту 1 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 192-VIII наведене положення набрало чинності 27 лютого 2015 року.

Відповідно до частини першої статті 58 Конституції закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

Офіційне тлумачення цього конституційного положення наведено в Рішенні Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99. В указаному Рішенні, зокрема, зазначено, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Конституція, закріпивши частиною першою статті 58 положення щодо неприпустимості зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, водночас передбачає їх зворотну дію в часі у випадках, коли вони пом'якшують або скасовують юридичну відповідальність особи. Тобто щодо юридичної відповідальності застосовується новий закон чи інший нормативно-правовий акт, що пом'якшує або скасовує відповідальність особи за вчинене правопорушення під час дії нормативно-правового акта, яким визначались поняття правопорушення і відповідальність за нього.

Законом № 192-VIII викладено у новій редакції Закон № 2453-VI (набрав чинності 29 березня 2015 року), відповідно до пункту 6 частини першої статті 97 якого до переліку дисциплінарних стягнень включено таке стягнення, як висновок про направлення рекомендації до ВРЮ для вирішення питання щодо внесення подання про звільнення судді з посади з підстав порушення присяги. При цьому згідно з частиною четвертою статті 96 нової редакції Закону № 2453-VI дисциплінарне стягнення до судді застосовується не пізніше трьох років із дня вчинення проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування судді у відпустці.

Тобто цим правовим нововведенням встановлено, що починаючи з 29 березня 2015 року строк притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності з підстав порушення присяги становить три роки.

Разом із тим, враховуючи вимоги статті 58 Конституції України про недопустимість зворотної дії закону в часі, наведене нове правове регулювання не може бути застосоване до правовідносин відповідальності, які виникли до набрання ним чинності, тобто до 29 березня 2015 року.

У зв'язку з цим вважаю, що з 27 лютого до 29 березня 2015 року законодавством був прямо встановлений однорічний строк з моменту скоєння порушення та шестимісячний строк з моменту відкриття провадження у дисциплінарній справі для притягнення суддів до відповідальності за порушення присяги.

Вважаю необхідним зауважити, що, на мою думку, застосування строків притягнення суддів до відповідальності за порушення присяги допустимо лише тоді, коли має місце сам факт такого порушення.

Притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності за порушення присяги відповідно до Закону України від 8 квітня 2014 року № 1188-VI «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» та Закону України від 16 вересня 2014 року № 1682-VII «Про очищення влади» містить ризики вибіркового правосуддя, оскільки порушеннями пропонується визнавати тільки дії вчинені в певний часовий період. Такі дії, вчинені до та після цього періоду, не визнаються порушеннями присяги.

Також хочу зазначити, що у міжнародних правових документах, які регулюють питання статусу судді і діяльності судової системи (Основні принципи незалежності судових органів, схвалені резолюціями 40/32 та 40/146 Генеральної Асамблеї ООН від 29 листопада та 13 грудня 1985 року; Європейська хартія про закон «Про статус суддів» від 10 липня 1998 року; Магни карти суддів (основоположні принципи); Рекомендації Комітету міністрів Ради Європи щодо суддів: незалежність ефективність та обов'язки від 17 листопада 2010 року; Висновок № 3 (2002) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо принципів та правил, які регулюють професійну поведінку суддів, зокрема, питання етики, несумісної поведінки та безсторонності, та інші), досить докладно та чітко визначені питання відповідальності судді.

Серед Європейських стандартів незалежної діяльності судді при розгляді справ на особливу увагу заслуговують такі:

1) тлумачення закону, оцінювання фактів та доказів, які

здійснюють судді для вирішення справи, не повинні бути приводом

для цивільної або дисциплінарної відповідальності, за винятком

випадків злочинного наміру або грубої недбалості;

2) тлумачення закону, оцінювання фактів або доказів, які здійснюють судді для вирішення справи, не повинні бути приводом для кримінальної відповідальності, крім випадків злочинного наміру;

3) дисциплінарне провадження може бути ініційоване, якщо суддя не виконав свої обов'язки ефективно та належним чином. Такі провадження повинен проводити незалежний орган влади або суд із наданням гарантій справедливого судового розгляду і права на оскарження рішення та покарання. Дисциплінарні санкції мають бути пропорційними;

4) судді не повинні нести особисту відповідальність за випадки, коли їхні рішення були скасовані або змінені в процесі апеляційного розгляду.

Про підстави дисциплінарної відповідальності, зокрема, йдеться в пункті 25 Рекомендацій Київської конференції з питань незалежності судової влади в країнах Східної Європи, Південного Кавказу та Центральної Азії «Судове управління, відбір і підзвітність суддів»: «Дисциплінарні провадження проти суддів повинні стосуватися випадків грубої та непростимої непрофесійної поведінки, які завдають шкоди репутації всього суддівського корпусу. Дисциплінарна відповідальність не повинна поширюватися на зміст рішень або вироків, в тому числі у випадках розбіжності юридичних тлумачень між судами, а також на випадки судових помилок або критики судової системи».

Суддя Верховного Суду

України І.Л. Самсін