ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"09" лютого 2016 р. м. Київ К/800/53571/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Цуркана М.І. (головуючий),

Єрьоміна А.В., Кравцова О.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 до Преображенської сільської ради Оріхівського району Запорізької області про визнання рішень нечинними та їх скасування, зобов'язання вчинити певні дії, що переглядається за касаційною скаргою фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 4 листопада 2015 року,

у с т а н о в и л а :

У березні 2015 року ФОП ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом до Преображенської сільської ради Оріхівського району Запорізької області (далі - Преображенська сільрада) про визнання рішень Преображенської сільради від 23 січня 2015 року № 17 та від 18 березня 2015 року № 5 нечинними та їх скасування, зобов'язання вчинити певні дії.

Зазначав, що рішенням Преображенської сільради від 23 січня 2015 року № 17 «Про розгляд заяви щодо експертної грошової оцінки ОСОБА_4.» йому запропоновано ціну на земельну ділянку, розміщену в АДРЕСА_1, площею 0,3087 га, на рівні 69,79 грн/кв.м, а рішенням від 18 березня 2015 року № 5 «Про розгляд заяви щодо затвердження експертної грошової оцінки ОСОБА_4.» відмовлено в продажу вказаної земельної ділянки за ціною, визначеною в експертній грошовій оцінці.

Посилаючись на протиправність вказаних рішень відповідача, оскільки сільрада не наділена повноваженнями щодо визначення експертної оцінки землі, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив визнати протиправними, нечинними та скасувати рішення Преображенської сільради від 23 січня 2015 року № 17 та від 18 березня 2015 року № 5, зобов'язати відповідача затвердити звіт з експертної грошової оцінки земельної ділянки та укласти договір купівлі-продажу земельної ділянки за ціною, визначеною у звіті.

Постановою Оріхівського районного суду Запорізької області від 30 червня 2015 року позов задоволено.

Визнано протиправними, нечинними та скасовано рішення Преображенської сільради від 23 січня 2015 року № 17 та від 18 березня 2015 року № 5.

Зобов'язано відповідача затвердити звіт з експертної грошової оцінки земельної ділянки та укласти з ОСОБА_4 договір купівлі-продажу земельної ділянки за ціною, визначеною у звіті.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 4 листопада 2015 року рішення суду першої інстанції скасовано, а в задоволенні позову відмовлено.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, просить оскаржуване рішення скасувати, а постанову суду першої інстанції залишити в силі.

Заслухавши доповідача, здійснивши перевірку доводів касаційної скарги та матеріалів справи, колегія суддів вважає, що скарга підлягає частковому задоволенню.

Судами встановлено, що рішенням Преображенської сільради від 16 вересня 2014 року № 10 «Про внесення в перелік земельних ділянок несільськогосподарського призначення, які плануються передати у приватну власність шляхом продажу та надання дозволу на проведення експертної оцінки земельної ділянки несільськогосподарського призначення» внесено до переліку земельних ділянок несільськогосподарського призначення, які планується передати в приватну власність шляхом продажу, земельну ділянку ОСОБА_4, загальною площею 0,3087 га, кадастровий номер НОМЕР_1, для будівництва та обслуговування нерухомого майнового комплексу, за адресою АДРЕСА_1; надано дозвіл ОСОБА_4 на проведення експертної грошової оцінки вищезазначеної земельної ділянки; затверджено розмір авансового внеску за вказану земельну ділянку - 10% від нормативно-грошової оцінки земельної ділянки (136944,54 грн) - 13694,45 грн.

Між позивачем, відповідачем та ТОВ «Козацькі землі ЛТД», 17 грудня 2014 року укладено договір № 65 про проведення експертної грошової оцінки зазначеної земельної ділянки.

Оцінювачем ТОВ «Козацькі землі ЛТД», 23 грудня 2014 року надано звіт про експертну грошову оцінку земельної ділянки, проведену 22 грудня 2014 року, згідно з якою ринкова вартість земельної ділянки несільськогосподарського призначення для викупу становить 68203,58 грн за ціною за 1 кв.м. площі 22,09 грн.

За заявою позивача, Преображенською сільрадою 27 грудня 2014 року складено акт приймання-здачі виконаної роботи ТОВ «Козацькі землі ЛТД», відповідно до якого сільрада прийняла виконану роботу експертної грошової оцінки земельної ділянки.

23 січня 2015 року Преображенською сільрадою прийнято рішення № 17 «Про розгляд заяви щодо експертної грошової оцінки ОСОБА_4.», яким позивачу запропоновано ціну на земельну ділянку на рівні 69,79 грн/кв.м.

18 березня 2015 року відповідачем прийнято рішення № 5 «Про розгляд заяви ОСОБА_4 щодо затвердження експертної грошової оцінки», яким: не затверджено експертну грошову оцінку земельної ділянки; відмовлено в продажі вищезазначеної земельної ділянки за ціною, визначеною за результатами експертної грошової оцінки; запропоновано ціну на земельну ділянку на рівні 69,79 грн/кв.м.

Задовольнивши позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач не має повноважень оцінювача з експертної грошової оцінки земельних ділянок, а тому не може самостійно визначати правильність або неправильність висновків оцінювача та встановлювати самостійно розмір вартості землі, у зв'язку з чим безпідставно відмовив у продажі земельної ділянки.

Скасувавши рішення суду першої інстанції та відмовивши в задоволенні позову, апеляційний суд виходив з того, що використання цін продажу подібних земельних ділянок станом на 2011-2012 роки, ціна яких застосовується у формулі при визначенні вартості оцінюваної земельної ділянки, та наявна інформація щодо цін аналогічних земельних ділянок станом на 2014 рік, свідчить про суттєве заниження вартості земельної ділянки.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком апеляційного суду.

Відповідно до частини першої статті 127 Земельного кодексу (далі - ЗК) України органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, здійснюють продаж земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) громадянам, юридичним особам та іноземним державам на підставах та в порядку, встановлених цим Кодексом.

Згідно із частиною першою статті 128 ЗК України продаж громадянам і юридичним особам земельних ділянок державної (крім земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації) та комунальної власності для потреб, визначених цим Кодексом, провадиться місцевими державними адміністраціями, Радою міністрів Автономної Республіки Крим або органами місцевого самоврядування в межах їх повноважень.

За правилами частини третьої статті 128 ЗК України орган державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим або орган місцевого самоврядування у місячний строк розглядає заяву (клопотання) і приймає рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (якщо такий проект відсутній) та/або про проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки (крім земельних ділянок площею понад 50 гектарів для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд) чи про відмову в продажу із зазначенням обґрунтованих причин відмови.

Ціна земельної ділянки визначається за експертною грошовою оцінкою, що проводиться організаціями, які мають відповідну ліцензію на виконання цього виду робіт, на замовлення органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Ціна земельної ділянки площею понад 50 гектарів для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд визначається за нормативною грошовою оцінкою, вказаною в технічній документації. Фінансування робіт з проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки здійснюється за рахунок внесеного покупцем авансу, що не може бути більшим ніж 20 відсотків вартості земельної ділянки, визначеної за нормативною грошовою оцінкою земельної ділянки (частини восьма статті 128 ЗК України).

Частиною шостою статті 5 Закону України від 11 грудня 2003 року № 1378-IV «Про оцінку земель» (в редакції, чинній на момент спірних відносин; далі - Закон № 1378-IV) встановлено, що експертна грошова оцінка земельних ділянок та прав на них проводиться з метою визначення вартості об'єкта оцінки.

За приписами абзацу другого частини другої статті 13 Закону № 1378-IV експертна грошова оцінка земельних ділянок проводиться у разі відчуження та страхування земельних ділянок, що належать до державної або комунальної власності, крім випадку, передбаченого абзацом сьомим частини першої цієї статті.

При цьому, стаття 7 Закону № 1378-IV встановлює, що оцінювачами з експертної грошової оцінки земельних ділянок можуть бути громадяни України, іноземці та особи без громадянства, які склали кваліфікаційний іспит та одержали кваліфікаційне свідоцтво оцінювача з експертної грошової оцінки земельних ділянок відповідно до вимог цього Закону та Закону України «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні».

Отже, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що Преображенська сільрада не наділена повноваженнями щодо експертної грошової оцінки земельних ділянок і не може визначити вартість земельної ділянки.

Крім того, згідно із статтею 21 Закону № 1378-IV технічна документація з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель, нормативної грошової оцінки земельних ділянок, а також звіти з експертної грошової оцінки земельних ділянок державної та комунальної власності у разі їх продажу підлягають державній експертизі відповідно до закону.

Як вбачається з Висновку державної експертизи землевпорядної документації від 10 червня 2015 року № 145, проведеної Головним управлінням Держземагентства у Запорізькій області, звіт про експертну грошову оцінку земельної ділянки, яка знаходиться в користуванні у ОСОБА_4 відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам.

Позитивні висновки державної експертизи щодо об'єктів обов'язкової державної експертизи є підставою для прийняття відповідного рішення органами виконавчої влади чи органами місцевого самоврядування, відкриття фінансування робіт з реалізації заходів, передбачених відповідною документацією (частини четверта статті 35 Закону № 1378-IV).

За вказаних обставин, у Преображенської сільради не було обґрунтованих підстав для відмови у затвердженні звіту про експертну грошову оцінку земельної ділянки, як на це правильно вказав суд першої інстанції.

Однак, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції в частині зобов'язання Преображенської сільради затвердити звіт з експертної грошової оцінки земельної ділянки та укласти з ОСОБА_4 договір купівлі-продажу земельної ділянки за ціною, визначеною у звіті.

Відповідно до частини першої статті 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить розпорядження землями територіальних громад.

Зазначена стаття ЗК України надає відповідачу дискреційне (самостійне) право на вирішення кола питань в межах закону. Тобто, дискреційні повноваження дають можливість на власний розсуд (без узгодження) визначати зміст рішення або вибрати один із кількох варіантів рішення.

За вказаних обставин, суд не вправі втручатися у такі повноваження і зобов'язувати відповідача затвердити звіт з експертної грошової оцінки земельної ділянки.

Щодо зобов'язання Преображенської сільради укласти з ОСОБА_4 договір купівлі-продажу земельної ділянки за ціною, визначеною у звіті, то колегія суддів зазначає таке.

Порядок продажу земельних ділянок державної та комунальної власності громадянам та юридичним особам визначено статтею 128 ЗК України, якою передбачено таку процедуру: звернення із заявою (клопотанням) до відповідного органу, розгляд такої заяви і прийняття рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (якщо такий проект відсутній) та/або про проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки чи про відмову в продажу із зазначенням обґрунтованих причин відмови, затвердження технічної документації з оцінки земель, укладення договору купівлі-продажу.

При цьому, колегія суддів зазначає, що до управлінських функцій сільради, які підлягають оскарженню в порядку адміністративного судочинства, відноситься рішення, дії чи бездіяльності цього органу в процесі продажу земельної до моменту укладення договору купівлі-продажу, з фактом якого спір набуває ознак приватноправового характеру.

Так, відповідно до частини другої статті 2 КАС до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 17 КАС компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Статтею 80 ЗК України установлено, що суб'єктами права власності на землю є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, на землі комунальної власності.

За змістом статей 2 та 5 ЗК України сільрада при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин.

Вирішуючи спір в цій частині позовних вимог по суті, суди залишили поза увагою те, що у відносинах, які склалися між сторонами, відповідач, як власник землі, вільний у виборі суб'єкта щодо укладення договору купівлі-продажу земельної ділянки в порядку, встановленому законом, при цьому він не здійснював владних управлінських функцій.

Ураховуючи наведене, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що позовні вимоги, предметом яких є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, може бути розглянуто за правилами КАС.

За правилами частини першої статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

На підставі викладеного, керуючись статтями 222, 223, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

п о с т а н о в и л а :

Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити частково.

Постанову Оріхівського районного суду Запорізької області від 30 червня 2015 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 4 листопада 2015 року скасувати.

У справі ухвалити нове рішення.

Скасувати рішення Преображенської сільської ради Оріхівського району Запорізької області від 23 січня 2015 року № 17 «Про розгляд заяви щодо експертної грошової оцінки ОСОБА_4.» та від 18 березня 2015 року № 5 «Про розгляд заяви щодо затвердження експертної грошової оцінки ОСОБА_4.».

Зобов'язати Преображенську сільську раду Оріхівського району Запорізької області розглянути заяву ОСОБА_4 про затвердження звіту про експертну грошову оцінку земельної ділянки від 25 грудня 2014 року.

Закрити провадження у справі в порядку адміністративного судочинству в частині зобов'язання Преображенської сільської ради Оріхівського району Запорізької області укласти договір купівлі-продажу земельної ділянки несільськогосподарського призначення, загальною площею 0,3087 га, кадастровий номер - НОМЕР_1, для будівництва та обслуговування нерухомого майнового комплексу, за адресою АДРЕСА_1, за ціною, визначеною у звіті про експертну грошову оцінку земельної ділянки, що розроблений ТОВ «Козацькі землі ЛТД».

В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239^{1 Кодексу адміністративного судочинства України.}

Судді М.І.Цуркан

А.В.Єрьомін

О.В.Кравцов