КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа: № 826/7272/15 Головуючий у 1-й інстанції: Скочок Т.О.

Суддя -доповідач: Губська Л.В.

ПОСТАНОВА

Іменем України

28 вересня 2015 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Губської Л.В.,

Суддів: Ісаєнко Ю.А.,

Оксененка О.М.,

при секретарі: Агаркові Б.М.

за участю: представників позивача Бураковського Д.Р., Лімонтової В.С.

представника відповідача Коваленко Н.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державного підприємства "Науково-дослідний виробничий агрокомбінат "Пуща-Водиця" на постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 05 серпня 2015 року в адміністративній справі за позовом Державного підприємства "Науково-дослідний виробничий агрокомбінат "Пуща-Водиця" до Міністерства аграрної політики та продовольства України про визнання протиправним та скасування наказу,-

ВСТАНОВИВ:

Позивач , Державне підприємство "Науково-дослідний виробничий агрокомбінат "Пуща-Водиця", звернувся до суду з даним позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України №147 від 15.04.2015 року «Про проведення перевірки окремих питань фінансово-господарської діяльності Державного підприємства «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця» за підписом Першого заступника Міністра аграрної політики та продовольства України.

Постановою Окружного адміністративного суду м.Києва в задоволенні позову відмовлено.

Позивач, не погодившись з таким рішенням, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а також невідповідність висновків суду встановленим обставинам, просить постанову суду скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.

В судовому засіданні представники позивача доводи апеляційної скарги підтримали і просили її задовольнити, в той час, як представник відповідача проти цього заперечувала, просила залишити без змін рішення суду першої інстанції.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла до наступного.

Так, відповідно до ч.3 ст.2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб»єктів владних повноважень адміністративні суду перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несправедливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Судом установлено і підтверджується матеріалами справи, що згідно Статуту ДП Агрокомбінат «Пуща-Водиця», затвердженого наказом Мінагрополітики України від 26.11.2013 року №687 (далі - Статут), ДП Агрокомбінат «Пуща-Водиця»засновано на основі державної власності, входить до сфери управління Мінагрополітики України і є підзвітним йому (п. 1.1 Статуту).

Так, відповідно до п. 1 Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України, затвердженого Указом Президента України від 23.04.2011 року №500/2011 (надалі - Положення №500/2011), Міністерство аграрної політики та продовольства України (Мінагрополітики України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. МінагрополітикиУкраїни є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань формування та забезпечення реалізації: державної аграрної політики, політики у сферісільського господарства та з питань продовольчої безпеки держави; державної політики в галузях рибного господарства та рибної промисловості, охорони, використання та відтворення водних живих ресурсів, регулювання рибальства та безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства, ветеринарної медицини, безпечності харчових продуктів, у сферах карантину та захисту рослин, охорони прав на сорти рослин, земельних відносин та топографо-геодезичної і картографічної діяльності, лісового та мисливського господарства, нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Мінагрополітики України з метою організації своєї діяльності, зокрема, контролює діяльність підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління та організовує планово-фінансову роботу в апараті Мінагрополітики України, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери його управління, здійснює контроль за використанням фінансових і матеріальних ресурсів, забезпечує організацію та вдосконалення бухгалтерського обліку (п.п. 3 та 5 п. 5 Положення №500/2011).

При цьому, з метою забезпечення здійснення Мінагрополітики України своїх повноважень ним створені постійно діючі робочі групи:

1) робоча група з питань моніторингу та аналізу діяльності підприємств, установ, організацій державної форми власності, що належать до сфери управління Міністерства аграрної політики та продовольства України, Положення про яку затверджено наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 04 лютого 2015 року N 38;

2) робоча група з питань залучення незалежних аудиторів (аудиторських фірм) та координації діяльності щодо проведення перевірок підприємств, установ, організацій державної форми власності, що належать до сфери управлінні Міністерства аграрної політики та продовольства України, Положення про яку затверджено наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 03 березня 2015 року N 74.

Пунктами 11.2.5 та 11.2.6 СтатутуДП Агрокомбінат «Пуща-Водиця»визначено, що Уповноважений орган управління, проводить моніторинг фінансової діяльності, зокрема виконання фінансових планів ДП Агрокомбінат «Пуща-Водиця» та здійснює контроль за фінансовою (бюджетною) дисципліною ДП Агрокомбінат «Пуща-Водиця».

При цьому, Уповноважений орган управління здійснює контроль за ефективністю використання та збереженням закріпленого за Підприємством майна та коштів, здійсненням господарської діяльності Підприємства в установленому законодавством порядку (п.5.12 Статуту).

Разом з тим, Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 15.04.2015 року №147 «Про проведення перевірки окремих питань фінансово-господарської діяльності Державного підприємства «Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця» наказано: 1) утворити робочу групу з проведення перевірки окремих питань фінансово-господарської діяльності ДП Агрокомбінат «Пуща-Водиця» у складі згідно з додатком; 2) робочій групі з виїздом на місце провести перевірку окремих питань фінансово-господарської діяльності ДП Агрокомбінат «Пуща-Водиця» у термін з 16 квітня 2015 року по 20 квітня 2015 року за період з 01 серпня 2014 року по 01 квітня 2015 року; 3) голові робочої групи проінформувати керівництво Міністерства про результати проведеної роботи.

Даний наказ є предметом цього позову, оскільки позивач вважає його протиправним, ухваленим з перевищенням повноважень, а тому таким, що має бути скасованим.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що відповідач, приймаючи спірний наказ, діяв не як контролюючий орган, а як уповноважений орган управління ДП Агрокомбінат «Пуща-Водиця», відповідно до Статуту підприємства, томуйого дії єправомірними.

Проте, колегія суддів вважає такий висновок суду першої інстанції помилковим з огляду на наступне.

Так, зі змісту Статуту ДП Агрокомбінат «Пуща-Водиця» вбачається, що підприємство самостійно організовує роботу з питань статутного спрямування, здійснює свою діяльність на засадах госпрозрахунку, здійснює підприємницьку діяльність, при цьому, джерелом формування фінансових ресурсів підприємства є прибуток, одержаний в результаті його господарської діяльності (пункти 4.2,4.3,7.2 Статуту).

Тобто, ДП Агрокомбінат «Пуща-Водицяє суб'єктом господарювання в розумінні ст.3 Господарського кодексу України, якою визначено, що під господарською діяльністю розуміється діяльність суб'єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність, та здійснюється для досягнення економічних і соціальних результатів з метою одержання прибутку.

Разом з тим, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон).

Відповідно до ст.1 цього Закону, зокрема:

державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища;

заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, як здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та іншихдій.

При цьому, відповідно до ст. 2 Закону , діяцього Закону поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Ді яцього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів: контролю органами державної фіскальної служби; валютного контролю; державного експортного контролю; контролю за дотриманням бюджетного законодавства; банківського нагляду; державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції; державного нагляду за дотриманням вимог ядерної безпеки; державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації; при проведенні оперативно-розшукової діяльності, дізнання, прокурорського нагляду, досудового слідства і правосуддя, державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення.

З аналізу наведених норм вбачається, що спірні правовідносини підпадають під дію Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Так, згідно зі ст.3 наведеного Закону, державнийнагляд (контроль) здійснюється за принципами:

пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров'я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності;

підконтрольності і підзвітності органу державного нагляду (контролю) відповідним органам державноївлади;

рівності прав і законних інтересів усіх суб'єктів господарювання;

гарантування прав суб'єкту господарювання;

об'єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю), неприпустимості проведення перевірок суб'єктів господарювання за анонімними та іншими необґрунтованими заявами, а також невідворотності відповідальності осіб за подання таких заяв;

здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом;

відкритості, прозорості, плановості й системності державного нагляду (контролю);

неприпустимості дублювання повноважень органів державного нагляду (контролю) та неприпустимості здійснення заходів державного нагляду (контролю) різними органами державного нагляду (контролю) з одного й того самого питання;

невтручання органу державного нагляду (контролю) у статутну діяльність суб'єкта господарювання, якщо вона здійснюється в межах закону;

відповідальності органу державного нагляду (контролю) та його посадових осіб за шкоду, заподіяну суб'єкту господарювання внаслідок порушення вимог законодавства;

дотримання умов міжнародних договорівУкраїни;

незалежності органів державного нагляду (контролю) від політичнихпартій та будь-яких інших об'єднань громадян;

наявності одного органу державного нагляду (контролю) ускладі центрального органу виконавчоївлади.

Як установлено частиною 4 статті 4 Закону, виключно законами встановлюються:

органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності;

види господарської діяльності, які є предметом державногонагляду (контролю);

повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;

вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;

спосіб здійснення державного нагляду (контролю);

санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважуєтакий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сферігосподарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

При цьому, відповідно до частини 7 цієї статті, у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого відповідно до закону, припускає неоднозначне тлумачення прав і обов'язків суб'єкта господарювання або органу державного нагляду (контролю) та його посадових осіб, рішення приймається на користь суб'єкта господарювання.

Частиною 1 статті 6 Закону наведений перелік підстав для здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю), якими є:

подання суб'єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;

виявлення та підтвердження недостовірностіданих, заявлених у документах обов'язкової звітності, поданих суб'єктом господарювання;

перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю);

обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення;

неподання у встановлений термін суб'єктом господарювання документів обов'язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів;

настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов'язано з діяльністю суб'єкта господарювання.

Під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення державного нагляду (контролю).

Наведений перелік є вичерпним, при цьому, проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, якщоінше не передбачається законом або міжнародним договором України, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України (ч.2 ст.6 Закону).

Крім того, пунктом 8 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28.12.2014 року №76-VIII визначено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня - червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України.

В свою чергу, постановою Кабінету Міністрів України від 13 серпня 2014 р. N 408 «Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами» визначений перелік державних інспекцій та інших контролюючих органів, яким для проведення перевірок необхідно отримання дозволу Кабінету Міністрів України, серед яких, зокрема, зазначено і Мінагрополітики.

Крім того, пунктом 2 цієї постанови визначено, що надання дозволу на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичнихосіб - підприємців не потребується у разі, коли такі перевірки проводяться за рішенням суду, на вимогу службових осіб у випадках, передбачених Кримінальним процесуальним кодексом України.

А також, доручено Міністерствам з урахуванням європейського досвіду опрацювати питання стосовно зменшення кількості контролюючих органів, усунення дублювання, скорочення обсягу та децентралізації функцій і контрольно-наглядової роботи (п.3 постанови).

З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що відповідач, приймаючи спірний наказ, зокрема, без отримання дозволу Кабінету Міністрів України, вийшов за межі своїх повноважень.

При цьому, слід зазначити, що поняття «моніторинг фінансової діяльності» та «контроль за фінансовою (бюджетною) дисципліною» не є тотожними з поняттям «перевірка фінансово-господарської діяльності», тому висновки суду першої інстанції щодо винесення відповідачем оспорюваного наказу в межах повноважень, наданих йому Статутом ДП «Науково-дослідний виробничий агрокомбінат "Пуща-Водиця"» як уповноваженому органу управління, на погляд судової колегії, є помилковими.

До того ж, як наголошувалось вище, для забезпечення здійснення Мінагрополітики України своїх повноважень щодо організації планово-фінансової роботи та контролю діяльностіпідприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління,Міністерством створені постійно діючі робочі групи.

Тобто, необхідність утворення спірним Наказом нової робочої групи «з проведення перевірки окремих питань фінансово-господарської діяльності підприємства» також свідчить про проведення цієї перевірки поза межами відповідача як Уповноваженого органу позивача.

Згідно з ч.ч.1,2 ст.71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, установлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб»єкта владних повноважень обов»язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Колегія суддів вважає, що відповідач, як суб»єкт владних повноважень, не довів суду правомірності своїх дій, в той час, як доводи позивача є цілком обґрунтованими.

Щодо висновків суду першої інстанції про необґрунтованість позовних вимог з огляду на те, що оскаржуваний наказ вичерпав свою дію, слід зазначити таке.

Пункт 1 частини 2 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України передбачає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Отже, Кодекс адміністративного судочинства України визначає рішення суб'єкта владних повноважень як нормативно-правовіакти та правові акти індивідуальної дії.

Таким чином, до адміністративного суду може бути оскаржене будь-яке рішення суб'єкта владних повноважень, яке створює для особи юридичні наслідки, тобто правові акти як індивідуальної дії, так і нормативно-правові.

Враховуючи положення Кодексу адміністративного судочинства України, зокрема статті 171, протиправність полягає у незаконності правового акта або невідповідності іншому акту, що має вищу юридичну силу.

З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку про обґрунтованість позовних вимог, тому постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню, як така, що ухвалена з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, з ухваленням нового рішення про задоволення позову.

Відповідно до ч.1 ст.94 КАС України, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати з Державного бюджету України (або відповідного місцевого бюджету, якщо іншою стороною був орган місцевого самоврядування, його посадова чи службова особа).

Позивачем сплачено судовий збір при поданні позову 73,08 грн.(а.с.7 т.2) та при поданні апеляційної скарги в сумі 36,54 грн. (а.с.178 т.2), загалом 158,34 грн., які йому мають бути відшкодовані за рахунок Державного бюджету України.

Керуючись ст.ст.94,195,196,198,202,205,207,211,212,254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державного підприємства "Науково-дослідний виробничий агрокомбінат "Пуща-Водиця" - задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 05 серпня 2015 року - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позов Державного підприємства "Науково-дослідний виробничий агрокомбінат "Пуща-Водиця" - задовольнити.

Визнати протиправними та скасувати Наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України №147 від 15.04.2015 р. "Про проведення перевірки окремих питань фінансово-господарської діяльності Державного підприємства "Науково-дослідний виробничий агрокомбінат "Пуща-Водиця" за підписом Першого заступникаМіністра аграрної політики та продовольства України.

Стягнути на користь позивача судові витрати в суммі 158 (сто п'ятдесять вісім) грн. 34 копійки.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення і може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складення її в повному обсязі.

Постанова в повному обсязі складена 02.10.2015 року.

Головуючий суддя: Л.В.Губська

Судді: Ю.А.Ісаєнко

О.М.Оксененко

Головуючий суддя Губська Л.В.

Судді: Оксененко О.М.

Ісаєнко Ю.А.