ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"25" березня 2015 р. м. Київ К/9991/20956/11

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Амєліна С.Є. - головуючого,

Білуги С.В.,

Іваненко Я.Л.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою Міністерства охорони навколишнього природного середовища України на по-станову Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 березня 2010 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2011 року в справі за позовом ОСОБА_4 до Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, третя особа Державна екологічна інспекція в Чернівецькій області про поновлення на посаді та відшкодування моральної шкоди,

в с т а н о в и л а :

У серпні 2009 року ОСОБА_4 звернувся в суд з адміністративним позовом, в якому зазначав, що на підставі судового рішення у грудні 2008 року був поновлений на посаді начальника Державної екологічної інспекції в Чернівецькій області, проте наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 27 березня 2009 року звільнений з посади на підставі пункту 6 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу» (за порушення Присяги державного службовця). Під-ставою для звільнення було порушення присяги державного службовця в частині безвідповідального ставлення до своїх посадових обов'язків та допущення систематичних грубих порушень чинного законодавства.

Уточнивши позовні вимоги просив скасувати наказ про звільнення, поновити на посаді та відшкодувати моральну шкоду.

Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 березня 2010 року, залишеною без змін ухвалю Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2011 року, позов задоволено: визнано протиправними та скасовано наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 27 березня 2009 року № 165-о «Про звільнення з державної служби», поновлено на посаді начальника Державної екологічної інспекції в Чернівецькій області, стягнуто з Міністерства охорони навколишнього природного середовища України грошову компенсацію нанесеної моральної шкоди в сумі 12 000 грн. У решті позовних вимог відмовлено.

У касаційній скарзі, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, Міністерства охорони навколишнього природного середовища України просило суд скасувати судові рішення та постановити нове про відмову в задоволенні позову.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_4 проходив публічну службу на посаді начальника Державної екологічної інспекції в Чернівецькій області - Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища в Чернівецькій області.

Наказом Міністра охорони навколишнього природного середовища України від 16 грудня 2008 року на виконання постанови Шевченківського районного суду міста Чернівці від 20 серпня 2008 року було скасовано наказ від 27 березня 2008 року №188-о щодо звільнення ОСОБА_4 з посади начальника Державної екологічної інспекції в Чернівецькій області - Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища в Чернівецькій області за пунктом 1 статті 41 Кодексу законів про працю України, пунктом 6 статті 30 Закону України «Про державну службу» та поновлено на посаді з 27 березня 2008 року.

Наказом Міністра охорони навколишнього природного середовища України від 08 січня 2009 року № 1-о з метою проведення перевірки фактів неналежного виконання службових обов'язків позивачем та недодержання ним законодавства про державну службу утворено комісію з проведення службового розслідування.

За результатами проведеного службового розслідування 10 березня 2009 року складено акт, відповідно до якого під час перевірки діяльності Державної екологічної інспекції в Чернівецькій області, проведеної з 10 по 16 жовтня 2008 року комісією виявлено факти грубих порушень в роботі протягом 2007 - першого кварталу 2008 років.

Зокрема: розподіл функціональних повноважень між начальником Державної екологічної інспекції в Чернівецькій області та його заступником було затверджено через 11 місяців з часу створення Державної екологічної інспекції в Чернівецькій області, що свідчить про незабезпечення керівником у 2007 році системи контролю за діяльністю структурних підрозділів та тривалу відсутність належної організації роботи очолюваної ним державної установи;

- контроль за додержанням суб'єктами підприємницької діяльності вимог чинного законодавства щодо поводження з отруйними речовинами, у тому числі продуктами біотехнології та іншими біологічними агентами Державною екологічною інспекцією в Чернівецькій області належним чином не здійснювався, оскільки жодний структурний підрозділ не був наділений відповідними повноваженнями згідно із Положеннями про структурні підрозділи, що затверджуються начальником інспекції;

- під час перевірки журналів реєстрації та проведення екологічного контролю вантажів і транспортних засобів відділу екологічного контролю та радіаційної безпеки «Порубне - Вадул-Сірет» виявлені факти порушення вимог законодавства про здійснення екологічного контролю вантажів і транспортних засобів у пунктах пропуску через державний кордон;

- Державною екологічною інспекцією в Чернівецькій області було здійснено ряд пропусків підконтрольних вантажів без наявності дозволу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України на транспортування хімічних речовин, віднесених до Особливого переліку отруйних речовин;

- протягом 2007 - першого кварталу 2008 років постом екологічного контролю у пункті пропуску «Іловайськ - ЗС» було здійснено пропуск транзитних вантажів сірковуглецю без дозволу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України на транспортування та за відсутності відповідного дозволу постом екологічного контролю «Вадул-Сірет» здійснено пропуск 43 вагонів з речовинами, необхідність наявності дозволу на транспортування яких передбачена Інструкцією про розгляд заявок та надання дозволів;

- єдиний полігон побутових відходів в місті Чернівці здійснює свою діяльність за відсутності лімітів і дозволів на утворення та розміщення відходів, у 2007 році перевірки виконання приписів Державної екологічної інспекції в Чернівецькій області не здійснювалося, рішення про зупинення експлуатації полігону не приймалося;

- надання платних послуг екологічного характеру покладено на відділ екологічного контролю та радіаційної безпеки «Чернівці» з визначенням розцінок, які не відповідають розцінкам, встановленим наказом Державної екологічної інспекції в Чернівецькій області від 05 квітня 2007 року № 11;

- бухгалтерією Державної екологічної інспекції в Чернівецькій області не вівся пооб'єктний облік основних засобів за їх місцезнаходженням (експлуатації), а в оборотній відомості основні засоби за рахунками обліковуються звернутим сальдо, що є порушенням пункту 6.9 Інструкції з обліку необоротних активів.

Наказом Міністера охорони навколишнього природного середовища України від 27 березня 2009 року №165-о за порушення Присяги державного службовця позивача звільнено з посади начальника Державної екологічної інспекції в Чернівецькій області - Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища в Чернівецькій області.

Наказом Державної екологічної інспекції в Чернівецькій області від 12 червня 2009 року № 75-к позивача звільнено з посади начальника Державної екологічної інспекції в Чернівецькій області - Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища в Чернівецькій області з 12 червня 2009 року.

Вирішуючи спір суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідачем допущено порушення процедури звільнення позивача, зазначені підстави його звільнення у березні 2009 року були також підставами звільнення у березні 2008 року, що у судовому порядку визнано неправомірним та поновлено на попередній посаді.

Перевіривши правильність застосування судами норм матеріального й процесуального права, правової оцінки обставин справи колегія суддів приходить до висновку про те, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з таких підстав.

Статтею 30 Закону України «Про державну службу» передбачено, що підставами припинення державної служби є ті, що визначені у Кодексі законів про працю. Окрім цих підстав, державна служба також може бути припинена у разі: порушення умов реалізації права на державну службу; недотримання пов'язаних із проходженням державної служби вимог, передбачених статтею 16 Закону України «Про державну службу»; досягнення державним службовцем граничного віку проходження державної служби; відставки державних службовців, які займають посади першої або другої категорії; виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі; відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої статтею 17 Закону України «Про державну службу»; неподання або подання державним службовцем неправдивих відомостей щодо його доходів, передбачених статтею 13 Закону України «Про державну службу».

При цьому в пункті 6 частини першої статті 30 України «Про державну службу» визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення Присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби, що відбувається у формі звільнення.

У частині другій статті 14 Закону України «Про державну службу» законодавець визначив ще два додаткові заходи дисциплінарного впливу для державних службовців, вказавши, що крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України (стаття 147 Кодексу законів про працю), можуть застосовуватися попередження про неповну службову відповідність і затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

Таким чином, законодавець навів вичерпний перелік дисциплінарних стягнень, які можуть бути застосовані до державних службовців, а також підстави припинення державної служби.

Разом з тим, порядок застосування таких заходів впливу у Законі України «Про державну службу» не передбачено. Натомість порядок застосування дисциплінарних стягнень, у тому числі звільнення, врегульовано у Кодексі законів про працю (стаття 149).

У частині другій статті 17 Закону України «Про державну службу» наведено текст присяги державного службовця такого змісту: «Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки».

З тексту Присяги вбачається, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання. У зв'язку з цим як порушення Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Отже, і порушення Присяги, і дисциплінарне правопорушення може бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби. Таким чином, припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність державних службовців можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення державним службовцем достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушень. Звільнення за порушення присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Тобто звільнення за порушення присяги має застосовуватися за конкретні надзвичайно тяжкі проступки, як за фактом їх вчинення, так і за наслідками, до яких вони призводять.

Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення з державної служби за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням порядку та строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Аналогічна правова позиція висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, зокрема, в постанові від 01 жовтня 2013 року в справі № 21-259а13.

Враховуючи зазначене, рішення Верховного Суду України, яке відповідно до статті 244² Кодексу адміністративного судочинства України є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить зазначені норми права, та для всіх судів України, а також встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи вбачається, що вони дійшли правомірного висновку про безпідставність звільнення позивача на підставі пункту 6 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу».

Судові рішення в частині позовних вимог, що стосуються поновлення на посаді, ухвалено з додержанням норм процесуального та матеріального права, передбачених статтею 229 Кодексу адміністративного судочинства України підстав для їх скасування та ухвалення нового рішення в цій частині не вбачається.

Стягуючи моральну шкоду окружний суд виходив з того, що відповідачем порушено права позивача у сфері трудових відносин і дане порушення призвело до його моральних страждань, втрати нормальних життєвих зв'язків та вимагає від нього додаткових зусиль для організації свого життя, що підтверджується висновком за результатами судово-психологічної експертизи від 26 серпня 2009 року. Проте такий висновок є неправомірним.

За змістом статей 23 та 1167 Цивільного кодексу України особа має право на відшкодування моральної шкоди, завданої внаслідок порушення її прав. Моральна шкода, завдана фізичній або юридичній особі неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю, відшкодовується особою, яка її завдала, за наявності її вини.

Під моральною шкодою слід розуміти втрати немайнового характеру внаслідок душевних чи фізичних страждань, або інших негативних явищ, заподіяних фізичній чи юридичній особі незаконними діями або бездіяльністю інших осіб.

Відповідно до підпункту 2 частити третьої статті 23 Цивільного кодексу України розмір грошового відшкодування моральної шкоди визначається судом залежно від характеру правопорушення, глибини фізичних та душевних страждань, погіршення здібностей потерпілого або позбавлення його можливості їх реалізації, ступеня вини особи, яка завдала моральної шкоди, якщо вина є підставою для відшкодування, а також з урахуванням інших обставин, які мають істотне значення. При визначенні розміру відшкодування враховуються вимоги розумності і справедливості.

Таким чином, виходячи з наведених норм матеріального права, суд першої інстанції в частині відшкодування моральної шкоди прийшов до помилково висновку про наявність підстав для такого відшкодування. Апеляційний суд не виправив дану правову помилку та погодився з висновком окружного суду в цій частині.

Обставини справи встановлені повно і правильно, але суди попередніх інстанцій порушили норми матеріального права, що відповідно до статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для скасування судових рішень в частині відшкодування моральної шкоди і ухвалення нового судового рішення в цій частині.

Керуючись статтями 222, 223, 224, 225, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

п о с т а н о в и л а :

Касаційну скаргу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України задовольнити частково.

Постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 березня 2010 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2011 року скасувати в частині відшкодування моральної шкоди та ухвалити в цій частині нове рішення про відмову в задоволенні позову.

У решті судові рішення залишити без змін.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, та оскарженню не підлягає.

Судді:

С.Є. Амєлін /підпис/ С.В. Білуга /підпис/ Я.Л. Іваненко /підпис/