ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

03 вересня 2014 р.

м.Одеса

Справа № 821/3422/13-а

Категорія: 6.2.1

Головуючий в 1 інстанції: Гомельчук С.В.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Осіпова Ю.В.,

суддів - Золотнікова О.С., Скрипченка В.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Одесі апеляційну скаргу Херсонської обласної державної адміністрації на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2013 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Херсонської обласної державної адміністрації, Голопристанської районної державної адміністрації Херсонської області про визнання протиправним та скасування розпорядження,-

В С Т А Н О В И В:

03.09.2013р. ОСОБА_1 звернувся до Херсонського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Голопристанської районної державної адміністрації Херсонської області та Херсонської обласної державної адміністрації, в якому просив суд скасувати розпорядження голови Херсонської ОДА від 11.07.2008 року №940 «Про скасування деяких розпоряджень голови Голопристанської райдержадміністрації» в частині скасування розпорядження №392 від 09.08.2007 року, відповідно до якого, він отримав у власність земельну ділянку за кадастровим №6522381500:007:03:0092 для ведення особистого селянського господарства на території Геройської сільської ради.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуваним розпорядженням №392 на підставі протесту прокурора фактично було припинено його право власності на земельну ділянку, яке набуто ним на підставі скасованого відповідачем розпорядження голови Голопристанської РДА від 09.08.2007 року №392, чим грубо порушено його конституційні права.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2013 року позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено. Визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Херсонської обласної державної адміністрації від 11 липня 2008 року №940 «Про скасування деяких розпоряджень голови Голопристанської райдержадміністрації» в частині скасування розпорядження голови Голопристанської РДА №392 від 09 серпня 2007 року, відповідно до якого, ОСОБА_1 отримав у власність земельну ділянку за кадастровим №6522381500:007:03:0092 для ведення особистого селянського господарства на території Геройської сільської ради.

Не погоджуючись з вищезазначеною постановою суду 1-ї інстанції, 18.12.2013р. представник Херсонської обласної державної адміністрації подав апеляційну скаргу, в якій зазначено, що судом, при винесенні оскаржуваної постанови порушено норми процесуального і матеріального права та просить скасувати постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 21.11.2013 року, прийняти нову постанову, якою відмовити позивачу в задоволені позовних вимог в повному обсязі.

В судове засідання суду апеляційної інстанції ні позивач, ні його представники, ні представники відповідачів тричі (т.б. 04.06.2014р., 06.08.2014р. і 03.09.2014р.) без поважних причин не прибули, про день, час та місце слухання справи були своєчасно та належним чином (т.б. по пошті та телефонограмами) повідомлені.

Згідно приписів п.п.1,2 ч.1 ст.197 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на основі наявних у ній доказів, у разі: відсутності клопотань від усіх осіб, які беруть участь у справі, про розгляд справи за їх участю та /або неприбуття жодної з осіб, які беруть участь у справі, сповіщених належним чином про дату, час і місце судового розгляду.

Заслухавши суддю - доповідача, перевіривши матеріали справи і доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про наявність усіх належних підстав для її задоволення.

Судом першої інстанції встановлені наступні обставини справи.

Позивач - ОСОБА_1, відповідно до державного акту на право власності на земельну ділянку серії ЯД №733420 від 14.08.2007 року, є власником земельної ділянки площею 2,00 га, яка розташована на території Геройської сільської ради Голопристанського району Херсонської області. Цільове призначення цієї земельної ділянки - «для ведення особистого селянського господарства».

Даний державний акт був виданий ОСОБА_1 на підставі Розпорядження голови Голопристанської райдержадміністрації від 09 серпня 2007 року №392 «Про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам для ведення особистих селянських господарств із земель запасу Геройської сільської ради».

11 липня 2008 року голова Херсонської обласної державної адміністрації, розглянувши протест прокурора Херсонської області від 17.05.2008р., прийняв Розпорядження №940 «Про скасування деяких розпоряджень голови Голопристанської районної державної адміністрації», яким, окрім інших розпоряджень, скасував і Розпорядження голови Голопристанської райдержадміністрації від 09 серпня 2007 року №392.

Не погоджуючись з вказаним вище рішенням голови Херсонської ОДА, позивач оскаржив його до суду.

Вирішуючи справу по суті та задовольняючи позов, суд 1-ї інстанції виходив з обґрунтованості позовних вимог, а також з того, що оскаржуване рішення відповідача є неправомірним та не відповідаючим діючому законодавству.

Однак, колегія суддів апеляційного суду, уважно дослідивши матеріали справи та наявні в них докази, не може погодитися з такими висновками суду 1-ї інстанції і вважає їх необґрунтованими та не заснованими на законі, з огляду на наступне.

Частиною 2 ст.19 Конституції України та ст.24 Закону України «Про місцеве самоврядування» встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як слідує з приписів ст.152 Земельного кодексу України, держава забезпечує громадянам та юридичним особам рівні умови захисту прав власності на землю. Власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов'язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків. Захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом, в тому числі, визнання угоди недійсною та визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування.

У відповідності до п.34 ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ст.12 ЗК України, питання регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної або міської ради.

Аналогічне положення міститься і в ч.1 ст.116 Земельного кодексу України, згідно якої, громадяни і юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом.

Згідно із ст.6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», актами місцевих державних адміністрацій - є відповідні розпорядження їх голів.

А відповідно до ст.41 цього ж Закону, голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.

За змістом ч.4 ст.122 Земельного кодексу України та п.2 ч.1 ст.21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», облдержадміністрація наділена правами власника щодо розпорядження землями державної власності і, в даному випадку, здійснює контроль за діяльністю підконтрольних їй райдержадміністрацій.

Як встановлено судовою колегією з матеріалів справи, позивач ОСОБА_1 на підставі Розпорядження голови Голопристанської райдержадміністрації від 09.08.2007 року №392 є власником спірної земельної ділянки площею 2 га (цільове призначення «для ведення особистого селянського господарства»), яка розташована на території Геройської сільської ради Голопристанського району Херсонської області, на яку йому було видано державний акт ЯД №733420 від 14.08.2007 року.

Так, зі змісту спірного Розпорядження голови Херсонської ОДА №940 від 11.07.2008 року вбачається, що воно було прийнято у зв'язку із порушеннями вимог Земельного та Водного кодексів України, які, в свою чергу, наведені у протесті прокурора Херсонської області від 17.05.2008р. №07/1-661вих-08.

Як слідує з положень ст.1 Закону України «Про особисте селянське господарство», особисте селянське господарство - це господарська діяльність, яка проводиться без створення юридичної особи фізичною особою індивідуально або особами, які перебувають у сімейних чи родинних відносинах і спільно проживають, з метою задоволення особистих потреб шляхом виробництва, переробки і споживання сільськогосподарської продукції, реалізації її надлишків та надання послуг з використанням майна особистого селянського господарства, у тому числі й у сфері сільського зеленого туризму.

Також, стаття 22 Земельного кодексу України, в свою чергу, визначає, що землями сільськогосподарського призначення - визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

Тобто, для особистого селянського господарства надаються земельні ділянки відповідної категорії земель, а саме, виключно землі сільськогосподарського призначення.

У відповідності до ч.5 ст.88 Водного кодексу України, з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги. Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів виділяється прибережна захисна смуга шириною не менше 2 (двох) кілометрів від урізу води.

При цьому, слід зазначити, що дана норма Водного кодексу України кореспондує зі ст.60 Земельного кодексу України.

Таким чином, відповідна земельна ділянка виділена під прибережну захисну смугу та за своїм цільовим призначенням відноситься до категорії земель водного фонду (ст.19 ЗК України).

До того ж, необхідно вказати, що п.2.9 «Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок» (затв. наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 05.11.2004р. №434) передбачено, що у разі відсутності належної землевпорядної документації та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо водоохоронних зон та прибережних захисних смуг водних об'єктів, природоохоронний орган забезпечує їх збереження шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо вилучення (викупу), надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених ст.88 Водного кодексу України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 08.05.1996р. № 486 «Про затвердження Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них», з урахуванням конкретної ситуації.

Відповідно до статті 1 Водного кодексу України, під прибережною захисною смугою розуміється частина водоохоронної зони відповідної ширини вздовж річки, моря, навколо водойм, на якій встановлено більш суворий режим господарської діяльності, ніж на решті території водоохоронної зони.

Частиною ж 1 ст.90 Водного кодексу України, в свою чергу, передбачено, що прибережна захисна смуга уздовж морів, морських заток і лиманів входить у зону санітарної охорони моря і може використовуватися лише для будівництва санаторіїв та інших лікувально-оздоровчих закладів, з обов'язковим централізованим водопостачанням і каналізацією.

Водночас, як видно з матеріалів справи та Розпорядження голови Голопристанської РДА від 09.08.2007 року №392, спірна земельна ділянка, передана ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства, розташована на відстані менше ніж 2 кілометри від урізу води заливу Збур'ївський кут і Дніпровського лиману Чорного моря.

Окрім того, відповідно до Додатку 2 («Перелік територій, що належать до морського узбережжя») «Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу» (затв. Постановою КМУ від 25.07.2007р. №963), території Геройської та Старозбур'ївської сільської ради Голопристанського району належать до морського узбережжя.

Таким чином, виходячи з викладеного, судова колегія не може погодитись з висновками суду 1-ї інстанції про те, що єдиним належним доказом того, що спірна земельна ділянка знаходиться в прибережній захисній смузі є проект землеустрою по встановленню такої прибережної захисної смуги та відмовою брати до уваги наданий прокурором «Порівняльний план земельних ділянок на території Геройської сільської ради», та відомості про обробку теодолітного ходу, та визначення координат поворотних точок меж земельної ділянки, тому, що той факт що спірна земельна ділянка розташована в прибережній захисній смузі, яка відповідно до ст.88 ВК України уздовж морів та навколо морських заток і лиманів виділяється прибережна захисна смуга шириною не менше 2 (двох) кілометрів від урізу води, підтверджується саме вказаним вище «Порівняльним планом земельних ділянок» та відповідно викладеного не спростовується відсутністю окремого проекту землеустрою.

Крім того, з огляду на вищевикладене, судова колегія вважає, що Голопристанська РДА, в даному випадку, надала позивачу вказану земельну ділянку фактично із земель водного фонду для ведення особистого селянського господарства, т.б. без зміни цільового призначення, що, в свою чергу, є грубим порушенням вимог земельного законодавства.

Також, слід звернути увагу й на те, що у своєму рішенні суд 1-ї інстанції зазначив, що в протесті прокурора Херсонської області від 17.05.2008р. неправомірно вказується на те, що розпорядження Голопристанської РДА від 09.08.2007р. №392 було видано за відсутності позитивного висновку природоохоронного органу, що є порушенням ст.118 ЗК України.

При чому, цей висновок ґрунтувався на тому, що позивачем було надано висновок державної експертизи землевпорядної документації №1822 від 08.08.2007 року, який, на думку суду 1-ї інстанції, є достатнім доказом відповідності проекту землеустрою щодо відведення позивачу земельної ділянки для ведення ОСГ вимогам діючого законодавства і тому, погодження проекту землеустрою з природоохоронним органом не потрібно.

Однак, судова колегія також не може погодитися з такими висновками суду 1-ї інстанції, з огляду на наступне.

Так, відповідно до ч.9 ст.118 ЗК України (в редакції на момент прийняття розпорядження), проект відведення земельної ділянки погоджується з органом по земельних ресурсах, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органами архітектури і охорони культурної спадщини та подається на розгляд відповідних місцевої державної адміністрації або органу місцевого самоврядування.

При цьому, згідно із приписами ст.62 Закону України «Про землеустрій», документація із землеустрою підлягає державній експертизі з метою забезпечення її відповідності вихідним даним та технічним умовам, вимогам законів України, іншим нормативно-правовим актам.

Як слідує зі ст.1 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», державна експертиза землевпорядної документації - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об'єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об'єктів експертизи.

Також, слід звернути увагу на те, що виконавці державної експертизи землевпорядної документації визначені ст.7 цього Закону, а її форми і види розділом II даного Закону.

Отже, з огляду на викладені норми діючого на час спірних правовідносин законодавства, судова колегія вважає, що державна експертиза землевпорядної документації та її органи взагалі не мають ніякого відношення до погодження проекту землеустрою з природоохоронним органом та до того ж, цим законодавством не передбачено, що при наявності державної експертизи землевпорядної документації особа звільняється від погодження з органами, які передбачені Земельним кодексом України.

Що стосується посилань суду 1-ї інстанції на рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 року №7-рп/2009 та висновків про те, що голови облдержадміністрації нібито не мають права скасовувати розпорядження голів райдержадміністрацій, то судова колегія також вважає цю позицію помилковою, з наступних підстав.

Так, відповідно до змісту п.5 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 року №7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування), органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Таким чином, враховуючи вищенаведене, висновок суду 1-ї інстанції щодо відсутності у голови облдержадміністрації належних повноважень скасовувати розпорядження голів райдержадміністрацій є безпідставним, оскільки в даному випадку відбулося скасування не свого попередньо прийнятого рішення, а рішення підконтрольного органу.

Одночасно слід вказати, що всі відносини облдержадміністрації та райдержадміністрації регламентуються спеціальними нормами законодавства, зокрема ст.33 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», згідно з якою, голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Крім того, згідно із ст.43 вказаного Закону, розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Отже, виходячи з викладеного, судова колегія вважає, що обласна державна адміністрація, спірне скасовуючи розпорядження райдержадміністрації, діяла правомірно та законно і в даному випадку реалізовувала покладенні на неї повноваження щодо контролю за законністю прийнятих рішень нижчестоящих місцевих державних адміністрацій (аналогічна позиція викладена в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 03.09.2013р. №К/9991/67787/12) та, в свою чергу, фактично своїм рішенням не позбавила позивача права власності на земельну ділянку, оскільки право власності виникає з моменту отримання та реєстрації державного акту, а само по собі скасоване розпорядження голови РДА, в свою чергу, не наділяло позивача правом власності на земельну ділянку.

До того ж, при прийнятті остаточного рішення по даній справі, апеляційний суд вважає за необхідне прийняти до уваги й те, що Херсонською міжрайонною прокуратурою 16.04.2013р. порушено кримінальне провадження по ст.364 ч.2 і ст.366 ч.2 КК України, т.б. за фактами незаконної передачі у власність громадян земельних ділянок, розташованих на території Геройської сільради Голопристанського району уздовж прибережної захисної смуги Ягорлицької затоки Чорного моря, а також подано 13 адміністративних позовів про визнання недійсними державних актів на право власності на ці з/ділянки, в тому числі і до позивача по даній справі (ухвала Голопристанського районного суду від 09.10.2013р. про зупинення провадження у справі №64\1879/13ц).

Також, ще слід зазначити, що згідно із приписами ст.ст.11,71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд, у відповідності до ст.86 цього ж Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

А згідно з ч.2 ст.71 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову, що, в свою чергу, і було зроблено відповідачем при розгляді даної справи в суді 2-ї інстанції.

Таким чином, судова колегія вважає, що судом першої інстанції було грубо порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, до того ж, висновки суду не відповідають обставинам справи та ґрунтуються на невірному тлумаченні норм діючого законодавства.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.198 КАС України, суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції має право скасувати її та прийняти нову постанову суду.

Отже, за таких обставин та враховуючи, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а також в зв'язку із тим, що висновки суду не відповідають обставинам справи, судова колегія, діючи в межах доводів апеляційної скарги, у відповідності до п.п.3,4 ч.1 ст.202 КАС України, вважає за необхідне скасувати постанову окружного суду та прийняти нову постанову про відмову у задоволені позовних вимог.

Керуючись ст.ст.195,197,198,202,205,207,254 КАС України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Херсонської обласної державної адміністрації - задовольнити.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2013 року - скасувати та прийняти нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 - відмовити у повному обсязі.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого Адміністративного Суду України протягом двадцяти днів з дня набрання законної сили судовим рішенням апеляційного суду.

Головуючий : Ю.В. Осіпов

Судді : О.С. Золотніков

В.О. Скрипченко