ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"05" грудня 2013 р. м. Київ К/9991/79870/12

Вищий адміністративний суд України в складі колегії суддів:

Бутенка В.І (доповідач), Лиски Т.О., Олексієнка М.М.,

розглянувши в порядку письмового касаційного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_4 до Кабінету Міністрів України, третя особа Державне казначейство України, про визнання бездіяльності неправомірною і зобов'язання вчинити певні дії, -

в с т а н о в и в :

У березні 2012 року позивач звернувся до суду із вказаним позовом, в якому просив визнати бездіяльність відповідача неправомірною та зобов'язати вчинити дії щодо виплати йому вихідної допомоги у зв'язку із призовом на строкову військову службу у Збройних силах України у розмірі двох мінімальних заробітних плат через Державне казначейство України.

Постановою Окружного адміністративного суду від 26 червня 2012 року, яку залишено без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2012 року, адміністративний позов задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність відповідача та зобов'язано вчинити дії щодо затвердження Порядку виплати грошової допомоги в розмірі двох мінімальних заробітних плат за рахунок коштів Державного бюджету України громадянам України, які призиваються на строкову військову службу відповідно до вимог частини 1 статті 21 Закону України «Про військовий обов'язок і військову службу» від 25 березня 1992 року №2232-ХІІ.

В касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати рішення цих судів і прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

Заслухавши доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач в період з 6 вересня 2010 року по 31 жовтня 2011 року працював на різних посадах в товаристві з обмеженою відповідальністю «ФОЗЗІ-ФУД» (далі -ТОВ «ФОЗЗІ-ФУД»).

На підставі п.3 ст. 36 Кодексу Законів про працю України наказом №170/МПДЛ від 31 жовтня 2011 року позивача було звільнено із займаної посади у зв'язку із призовом на строкову військову службу.

За період з 1 травня 2011 року по 31 жовтня 2011 року ТОВ «ФОЗЗІ-ФУД» позивачу видано довідку про доходи, відповідно до якої йому було виплачено заробітну плату.

При цьому під час звільнення роботодавець не здійснив виплату позивачу вихідної допомоги в розмірі двох мінімальних заробітних плат у зв'язку із призовом на строкову військову службу, зазначивши, що рішенням Конституційного Суду України №10-рп/2008 від 22 травня 2008 року норму Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік» та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2007 року №107-VІ, яка стосується виплати підприємством вказаної вихідної допомоги, визнано неконституційною, у зв'язку із чим чинне законодавство не зобов'язує здійснювати виплату зазначеної допомоги.

Задовольняючи частково даний позов, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що у шестимісячний строк з дня набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про загальний військовий обов'язок і військову службу» обов'язком відповідача є розроблення Порядку виплати грошової допомоги в розмірі двох мінімальних заробітних плат за рахунок коштів Державного бюджету України громадянам України, які призиваються на строкову службу.

У відповідності до ч. 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно частини першої статті 21 Закону України «Про військовий обов'язок і військову службу» громадянам України, які призиваються на строкову військову службу, виплачується грошова допомога в розмірі двох мінімальних заробітних плат за рахунок коштів Державного бюджету України в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Законом України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України», а саме, підпунктом першим пункту 75 розділу ІІ частину першу статті 21 Закону України «Про військовий обов'язок і військову службу» викладено в новій редакції: «Громадянам України, які звільняються з роботи у зв'язку з призовом або прийняттям на військову службу, виплачується вихідна допомога в розмірі двох мінімальних заробітних плат».

Рішенням Конституційного Суду України від 22 травня 2008 року №10-рп/2008 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення статті 67 розділу I, пунктів 2-4, 6-8, 10-18, підпункту 7 пункту 19, пунктів 20-22, 24-34, підпунктів 1-6, 8-12 пункту 35, пунктів 36-100 розділу II «Внесення змін до деяких законодавчих актів України» та пункту 3 розділу III «Прикінцеві положення»Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України».

Частиною першою статті 113, статтею 116 Конституції України та статтею 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» визначено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та забезпечує виконання Конституції і законів України, актів Президента України, здійснює внутрішню політику держави, вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, забезпечує проведення фінансової політики, політики у сфері соціального захисту, забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України.

Відповідно до частини другої статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України.

Зокрема, організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначає Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 7 жовтня 2012 року №2591-VI.

Діяльність Кабінету Міністрів України відповідно до статті 19 Закону «Про Кабінет Міністрів України» спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України.

Згідно ст. 117 Конституції України та ст. 50 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

Відповідно до ч. 1 ст. 21 цього Закону Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина. Частиною 2 статті 51 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» встановлено, що проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. № 950 затверджено Регламент Кабінету Міністрів України. Регламент Кабінету Міністрів України (далі - Регламент) встановлює порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, визначає інші процедурні питання його діяльності.

При цьому при розробці проектів постанов Кабінет Міністрів України керується також Правилами підготовки нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 6 вересня 2005 року № 870, указами Президента України від 9 лютого 1999 року № 145 «Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади» і від 15 листопада 2006 року № 970 «Про Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України».

Згідно п.1 параграфа 32 Регламенту проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем'єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту.

Відповідно до п. 5 параграфа 33 Регламенту Проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Міністерством фінансів України та Міністерством економіки та розвитку України (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань).

Як вбачається з матеріалів справи та зазначено відповідачем в касаційній скарзі, з метою реалізації положень ч. 1 ст. 21 Закону України «Про військовий обов'язок і військову службу» відповідачем видано доручення № 20619/3/1-10 від 31 травня 2010 року, яке адресовано Міністерству соціальної політики України, як головному розробнику, Міністерству фінансів України і Міністерству оборони України.

Листом Міністерства соціальної політики України від 25 липня 2011 року № 3470/0/10-11/13 зазначений проект було направлено на погодження до Міністерства фінансів України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Міністерства оборони України (а.с. 89). Листом від 30 вересня 2011 року № 31-10010-06-5/24016 Міністерство фінансів України зазначило, що реалізація проекту постанови потребує суттєвих додаткових витрат за рахунок коштів Державного бюджету України, які у Держбюджеті на 2011 році та в проекті на 2012 рік не передбачались. При цьому головним розробником не було визначено джерела покриття додаткових витрат, пов'язаних з реалізацією Порядку (а.с. 94).

Закон про Державний бюджет України регулює відносини у сфері формування та використання фінансових ресурсів, затверджує повноваження Органів державної влади при здійсненні заходів щодо виконання, бюджету. За своєю суттю він є спеціальним законом, оскільки регламентує специфічну сферу суспільних відносин. Виключно ним визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, їх розмір і цільове спрямування. Дія закону про Державний бюджет України обмежена календарним роком. Регулярно здійснюються звіти і контроль за його виконанням. Особливістю цього закону є і те, що при здійсненні бюджетного процесу нормативно-правові акти застосовуються лише в частині, в якій вони не суперечать його положенням.

Відповідно до пункту 2 статті 4 Бюджетного кодексу України при здійсненні бюджетного процесу в Україні положення нормативно-правових актів застосовуються лише в частині, в якій вони не суперечать положенням Конституції України, Бюджетного кодексу України та закону про Державний бюджет України.

Враховуючи обставини щодо відсутності коштів, передбачених у законах про Державний бюджет України на відповідні роки та особливий статус закону про Державний бюджет України, колегія суддів приходить до висновку, що Кабінет Міністрів України, вчинивши дії в межах встановленої компетенції і за визначеною процедурою та з врахуванням висловлених Міністерством фінансів України і Міністерством економічного розвитку і торгівлі України зауважень, був позбавлений можливості затвердити постанову, яка регулює порядок виплат грошової допомоги громадянам України, які призивають на строкову військову службу.

Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку щодо часткового задоволення позовних вимог та визнання протиправною бездіяльності відповідача, оскільки протиправною бездіяльність суб'єкта владних повноважень може вважатися лише у тому випадку, коли відповідно до чинного законодавства він зобов'язаний був діяти певним чином, тобто вчиняти дії в межах компетенції та відповідно до чинного законодавства, але утримався від вчинення таких дій.

При цьому, як зазначено відповідачем, на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій Міністерством соціальної політики України разом з Міністерством оборони України, Міністерством внутрішніх справ України та Міністерством інфраструктури України опрацьовувалася пропозиція Міністерства фінансів України щодо реалізації проекту у межах загального обсягу видатків на 2012 рік із зазначенням обсягів скорочення видатків за іншими напрямками витрат.

Зважаючи на те, що у справі не вимагається збирання або додаткової перевірки доказів, але судами допущено помилки в застосуванні норм матеріального та процесуального права, що призвело до постановлення незаконного рішення, то рішення судів першої і апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з постановленням нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 229, 230, 232 КАС України, суд, -

п о с та н о в и в :

Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 червня 2012 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2012 року скасувати.

Ухвалити нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог ОСОБА_4 до Кабінету Міністрів України, третя особа на стороні відповідача без самостійних вимог на предмет спору - Державне казначейство України, про визнання бездіяльності неправомірною, зобов'язання вчинити певні дії.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, та оскарженню не підлягає.

С у д д і : В.І. Бутенко

Т .О. Лиска

М .М. Олексієнко