КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа : № 2а-15943/12/2670 Головуючий у 1-й інстанції: Савченко А.І.

Суддя-доповідач: Василенко Я.М.

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 квітня 2013 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Василенка Я.М.,

суддів Кузьменка В.В., Шурка О.І.,

при секретарі Приходько О.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Національного агенства з акредитації України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.02.2013 у справі за адміністративним позовом Національного агенства з акредитації України до Державної фінансової інспекції України, третя особа - Міністерство економічного розвитку і торгівлі України про визнання дій неправомірними та зобов'язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

Національне агенство з акредитації України звернулось до суду першої інстанції із позовом, в якому з урахування змін та доповнень просило визнати незаконними дії Державної фінансової інспекції України щодо проведення перевірки сплати до державного бюджету доходів, отриманих Національним агенством з акредитації України від надання адміністративних послуг у період з 01.11.2011 по 01.07.2012 та визнати незаконною вимогу від 01.10.2012 № 08-14/1627 в частині щодо перерахування коштів у сумі 3752,3 тис. грн. до загального фонду державного бюджету.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 07.02.2013 в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з зазначеним вище судовим рішенням позивач звернувся із апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржувану постанову, як таку, що постановлена із порушенням норм матеріального і процесуального права, та ухвалити нову постанову про задоволення позовних вимог.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що зазначена апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав.

Як встановлено матеріалами справи та не заперечується апелянтом, на виконання пункту 2.41 Плану контрольно-ревізійної роботи Державної фінансової інспекції України на II квартал 2012 року та на підставі направлення від 27.06.2012 № 966, провідним державним фінансовим інспектором Шевчуком С.О. у період з 27.06.2012 по 17.08.2012 проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Національного агентства з акредитації України.

За результатами проведеної ревізії складено акт № 08-21/39 від 27.08.2012, згідно якого встановлено, що протягом періоду з 01.11.2011 по 01.07.2012 в порушення п.п. 45 п. 29 Бюджетного кодексу України, п. 4 Тимчасового порядку надання адміністративних послуг, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2009 №737, до державного бюджету не перераховано доходи, отримані від наданих адміністративних послуг у сумі 3752,3 тис. грн., чим нанесено державному бюджету матеріальної шкоди (збитків) на відповідну суму.

Виявлення вказаного порушення, зокрема, стало підставою для направлення 01.10.2012 на адресу голови НААУ вимоги «Про усунення порушень» № 08-14/1627, якою зобов'язано підконтрольного суб'єкта перерахувати кошти у сумі 3752,3 тис. грн. до загального фонду державного бюджету (за кодом класифікації доходів бюджету 22012500 «Плата за надання інших адміністративних послуг»).

Відповідно до статті 2 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Основні функції Головного контрольно-ревізійного управління України, правонаступником якого є відповідач, закріплені в статті 8 названого Закону. Так, цією статтею до таких функцій віднесено, зокрема: проведення у підконтрольних установах ревізії фінансово-господарської діяльності, використання і збереження фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильності визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, стану і достовірності бухгалтерського обліку та фінансової звітності; здійснення контролю за усуненням недоліків і порушень, виявлених під час проведення державного фінансового контролю.

На реалізацію наведених функцій Головному контрольно-ревізійному управлінню України надано такі права, як: перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

У статті 11 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ закріплено порядок проведення ревізій органами державної контрольно-ревізійної служби.

Так, плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державної контрольно-ревізійної служби і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об'єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія.

Планова виїзна ревізія проводиться за сукупними показниками фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ за письмовим рішенням керівника відповідного органу державної контрольно-ревізійної служби не частіше одного разу на календарний рік.

Право на проведення планової виїзної ревізії підконтрольних установ надається лише у тому разі, коли їм не пізніше ніж за десять днів до дня проведення зазначеної ревізії надіслано письмове повідомлення із зазначенням дати початку та закінчення її проведення.

Відповідно до частини 2 статті 2 Закону України від 26 січня 1993 року №2939-ХІІ державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.

Інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Порядок проведення державною контрольно-ревізійною службою державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

На реалізацію наведеної правової норми, постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 затверджено Порядок проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою.

Пунктом 35 названого Порядку визначено, що виявлені допущені об'єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції служби, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов'язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб.

Відповідно до пункту 46 Порядку № 550, якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом служби у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

З огляду на викладене, суд першої інстанції прийшов до висновку, що відповідач, пред'являючи оскаржувану позивачем вимогу, діяв виключно у межах визначеної чинним на момент виникнення спірних правовідносин законодавством компетенції, а посилання позивача на те, що він не є підконтрольною установою у розумінні статті частини 1 статті 2 Закону України від 26 січня 1993 року №2939-ХІІ, він вважав помилковим, з огляду на таке.

Так, відповідно до приписів зазначеної правової норми до складу підконтрольних установ, зокрема, відносяться підприємства, які використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно.

Відповідно до Положення про Національне агентство з акредитації України, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 29.05.2012 № 646, Національним органом України з акредитації є Національне агентство з акредитації України. НААУ є державною організацією, яка утворюється Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, належить до сфери його управління та провадить некомерційну господарську діяльність (пункт 1 Положення № 646).

Пунктом 22 названого Положення закріплено, що майно НААУ є державною власністю і закріплюється за ним на праві оперативного управління. НААУ володіє, користується та розпоряджається зазначеним майном на свій розсуд, вчиняючи щодо нього будь-які дії, які не суперечать законодавству та цьому Положенню.

Враховуючи зазначене, суд першої інстанції прийшов до висновку, що позивач дійсно підпадає під визначення підконтрольної установи, яке мітиться у частині 1 статті 2 Закону України ви 26 січня 1993 року №2939-ХІІ, а отже дії відповідача по проведенню відповідної ревізії є правомірними та таким, що вчинені в межах наданих йому повноважень, в порядку та спосіб визначений Законом України від 26 січня 1993 року №2939-ХІ1.

Безпідставність доводів позивача про неправомірність викладеного в акті ревізії висновку, а також правомірності оскаржуваної вимоги суд першої інстанції мотивував наступним.

Так, відповідно до Положення № 646 основними завданнями НААУ є: забезпечення єдиної технічної політики у сфері оцінки відповідності; забезпечення довіри споживачів до діяльності з оцінки відповідності; створення умов для взаємного визнання результатів діяльності акредитованих органів на міжнародному рівні; усунення технічних бар'єрів у торгівлі.

Однією з основних функцій позивача, відповідно до покладених на нього завдань, є акредитація органів з оцінки відповідності, у тому числі прийняття рішень про акредитацію, відмову в акредитації, розширення та обмеження сфери акредитації, тимчасове зупинення і поновлення дії та скасування атестата про акредитацію.

В свою чергу, правові, організаційні та економічні засади акредитації органів з оцінки відповідності в Україні визначені Законом України «Про акредитацію органів з оцінки відповідності» від 17.05.2001 № 2407-111.

Положеннями статті 1 названого Закону закріплено, що акредитація органів з оцінки відповідності - це засвідчення національним органом України з акредитації того, що орган з оцінки відповідності відповідає вимогам національних стандартів, гармонізованих звідповідними міжнародними та європейськими стандартами, та у разі необхідності будь-яким додатковим вимогам щодо акредитації у відповідних сферах для провадження визначеної діяльності з оцінки відповідності.

Органом з оцінки відповідності є підприємство, установа, організація чи їх підрозділ, які провадять діяльність з оцінки відповідності, включаючи калібрування, випробування, сертифікацію та інспектування, а оцінкою відповідності є процес, який демонструє, що встановлені вимоги щодо продукції, процесу, послуги, системи, особи чи органу були виконані.

Відповідно до частини 1 статті 8 Закону України від 17.05.2001 № 2407-111 акредитація здійснюється національним органом України з акредитації та включає в себе наступні етапи: подання заявки органом з оцінки відповідності (заявником) на акредитацію чи розширення сфери його акредитації; надання заявником інформації та документації, необхідної для акредитації; призначення групи аудиторів з акредитації; складання програми робіт з акредитації та інформування про це заявника; проведення аналізу наданої інформації та документації; проведення оцінки заявника на місці; аналіз зібраних матеріалів і складання акта оцінки з рекомендаціями щодо акредитації заявника (розширення сфери його акредитації) або відмови в акредитації заявника (відмови в розширенні сфери його акредитації); прийняття рішення про акредитацію заявника (розширення сфери його акредитації) або про відмову в акредитації заявника (відмову в розширенні сфери його акредитації).

Частиною 3 та 4 статті 11 Закону України від 17.05.2001 № 2407-111 передбачено, що Національний орган України з акредитації на підставі заявки органу з оцінки відповідності оцінює компетентність цього органу для провадження визначеної в заявці діяльності з оцінки відповідності.

Якщо національний орган України з акредитації встановлює, що відповідний орган з оцінки відповідності є компетентним для провадження визначеної в заявці діяльності з оцінки відповідності, національний орган України з акредитації приймає рішення про його акредитацію чи розширення сфери його акредитації. У разі прийняття рішення про акредитацію органу з оцінки відповідності йому видається атестат про акредитацію та надається право використовувати національний знак акредитації. Строк дії атестата про акредитацію становить п'ять років.

Розміри та порядок оплати робіт з акредитації та моніторингу встановлюються національним органом України з акредитації відповідно до методики визначення вартості таких робіт, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері економічного розвитку.

На реалізацію положень наведеної норми Закону, наказом Міністерства і економіки та з питань європейської інтеграції України від 10.01.2004 № 3, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 17.03.2004 за № 327/8926, затверджено Правила визначення вартості робіт з акредитації, згідно з якими НААУ своїм наказом від 01.02.2007 № 89, погодженим заступником Міністра економіки України 02.03.2007, затвердило Порядок та розміри оплати робіт з акредитації органів з оцінки відповідності з подальшим контролем за їх відповідністю вимогам акредитації.

Відповідно до пункту 4 Правил № 3 формування вартості робіт з акредитації здійснюється на основі норм часу на їх виконання (трудомісткості) та собівартості одного людино-дня.

Базою для формування собівартості людино-дня є розрахункові фінансові показники по НААУ.

Відповідно до пункту 6 Правил № 3 вартість робіт з акредитації складається з вартості окремих робіт, що виконуються згідно з порядком проведення акредитації, а саме: реєстрації заявки на акредитацію чи розширення сфери діяльності, поданої органом з оцінки відповідності; розгляду заявки і поданих документів; призначення групи аудиторів; складання програми робіт з акредитації та інформування про це заявника; проведення аналізу поданої інформації та документації; проведення перевірки заявника на місці; аналізу зібраних матеріалів і складання акта перевірки; прийняття рішення про акредитацію.

Нормативи трудомісткості робіт з проведення акредитації органів з оцінки відповідності та подальшого контролю за відповідністю вимогам акредитації, визначені наказом НААУ від 01.02.2007 № 89, а саме у додатку № 1.

Судом першої інстанції зазначено, що відповідно до договорів на виконання робіт з розгляду заявки на акредитацію органу з оцінки відповідності, які були укладені протягом періоду, що перевірявся, вартість одного людино - дня робіт з акредитації складала 525 грн.

В свою чергу, суд першої інстанції мотивував правомірність віднесення відповідачем робіт з проведення акредитації органів з оцінки відповідності до складу адміністративних послуг наступним.

Згідно пункту 1 Тимчасового порядку надання адміністративних послуг, затвердженого постановою Кабінету Міністрів Україні від 17.07.2009 № 737 «Про заходи щодо упорядкування адміністративних послуг» адміністративна послуга - це послуга, яка є результатом здійснення суб'єктом повноважень щодо прийняття згідно з нормативно-правовими актами на звернення фізичної або юридичної особи адміністративного акта, спрямованого на реалізацію та захист її прав і законних інтересів та/або на виконання особою визначених законом обов'язків (отримання дозволу (ліцензії), сертифіката, посвідчення та інших документів, реєстрації тощо).

До адміністративних послуг належить: видача ліцензій, дозволів та інших документів дозвільного характеру, сертифікатів свідоцтв, атестатів, посвідчень; реєстрація (фактів, суб'єктів, прав, об'єктів, у тому числі легалізація суб'єктів і актів (документів), нострифікація та верифікація); інші види діяльності незалежно від назви, у результаті провадження яких заінтересованим фізичним та юридичним особам, а також об'єктам, що перебувають у власності, володінні чи користуванні таких осіб, надається або підтверджується певний юридичний статус та/або факт.

В свою чергу, відповідно до пункту 15 додатку № 2 до постанови Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 № 1111, акредитація органів з оцінки відповідності увійшла до переліку платних адміністративних послуг, які надаються Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, підприємствами та організаціями, що належать до сфери його управління. Оскільки ж зазначена постанова КМ України набрала чинності з 01.11.2011, колегія суддів погоджується з висновками відповідача та суду першої інстанції про віднесення акредитації органів з оцінки відповідності до адміністративних послуг з відповідної дати, тобто з 01.11.2011 та до 01.07.2012 - дати закінчення періоду, який перевірявся.

При цьому, суд першої інстанції звернув увагу на те, що позивачем не спростовано факту невиконання вимог підпункту 24 пункту 2 статті 29 Бюджетного кодексу України, яким встановлено, що до доходів загального фонду Державного бюджету України належить плата за надання адміністративних послуг, а саме кошти, отримані у період з 01.11.2011 по 01.07.2012 за надання послуг з акредитації органів з оцінки відповідності у сумі 3752,3 тис. грн. до державного бюджету перераховано не було, що й призвело до нанесення бюджету матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму.

Колегія суддів не погоджується з вищезазначеними мотивами та висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.

Позовні вимоги про визнання протиправними дій відповідача при проведенні ревізії в частині здійснення контролю за сплатою до державного бюджету доходів, отриманих НААУ від надання адміністративних послуг у період з 01.11.2011 по 01.07.2012, обґрунтовувалися відсутністю у Держфінінспекції відповідних повноважень, а не відсутністю повноважень щодо здійснення державного фінансового контролю взагалі.

Суд першої інстанції, не дослідивши зазначені доводи позивача та не давши їм відповідної оцінки, дійшов до висновку, що дії відповідача по проведенню відповідної ревізії є правомірними та такими, що вчинені в межах наданих йому повноважень, в порядку та спосіб визначений Законом України «Про основні засади здійснення фінансового контролю України». Досліджуючи питання правомірності дій відповідача при проведенні ревізії, судом першої інстанції не досліджено програму ревізії, яка відповідно до пункту 7 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (далі - Порядку проведення інспектування) визначає питання, що підлягають ревізії відповідно до компетенції контролюючого органу та мету ревізії НААУ.

Так, відповідно до вимог статті 2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26 січня 1993 року та підпункту першого пункту 4 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23.04.2011 № 499, Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 щодо позивача, як підконтрольної установи, державний фінансовий контроль здійснюється за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності, а не за справлянням надходжень до бюджету.

Порядок здійснення державного контролю за справлянням надходжень до бюджету регулюються Бюджетним кодексом України, Податковим кодексом України, Митним кодексом України та іншими нормативно-правовими актами, які регулюють питання оподаткування і митної справи.

Так, пунктом 45 частини другої статті 29 Бюджетного кодексу України (в редакції чинній на 01.01.2012) та статтею 2 Закону України «Про Державний бюджет України на 2012 рік» визначено, що плата за надання адміністративних послуг належить до доходів загального фонду Державного бюджету України.

Відповідно до частини 3 та абзацу другого частини 6 статті 45 Бюджетного кодексу України органи, що контролюють справляння надходжень бюджету, забезпечують своєчасне та в повному обсязі надходження до державного бюджету податків і зборів (обов'язкових платежів) та інших доходів відповідно до законодавства. Перелік податків і зборів (обов'язкових платежів) та інших доходів бюджету згідно з бюджетною класифікацією в розрізі органів, що контролюють справляння надходжень до бюджету, а також загальні вимоги щодо обліку доходів бюджету визначаються Кабінетом Міністрів України.

Класифікацією доходів бюджету, затвердженою наказом Міністерства фінансів України від 14.01.2012 № 11 «Про бюджетну класифікацію» (зі змінами та доповненнями) для зарахування плати за надання адміністративних послуг передбачено код класифікації доходів бюджету 22012500 «Плата за надання інших адміністративних послуг».

Переліком кодів бюджетної класифікації в розрізі органів, що контролюють справляння надходжень бюджету, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 16.02.2011 № 106 «Деякі питання ведення обліку податків і зборів (обов'язкових платежів) та інших доходів бюджету» визначено, що контроль справляння надходжень бюджету за кодом бюджетної класифікації 22012500 (плата за надання інших адміністративних послуг) здійснюється державними органами, які є відповідальними за надання адміністративних послуг та/або до сфери управління яких належать підприємства, установи і організації, що відповідно до закону мають повноваження з надання платних адміністративних послуг.

Згідно з Положенням про Національне агентство з акредитації України, затвердженим наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 29.05.2012 № 646 «Питання Національного агентства з акредитації України» НААУ є державною організацією, яка утворена Міністерством економічного розвитку і торгівлі України і належить до сфери його управління, тому контроль за справлянням плати за адміністративні послуги з акредитації органів з оцінки відповідності до бюджету є повноваженнями Мінекономрозвитку, а не Держфінінспекції.

На підставі вищевикладеного висновок суду першої інстанції про те, що дії відповідача при проведення ревізії в частині здійснення контролю за сплатою до державного бюджету доходів, отриманих НААУ від надання адміністративних послуг у період з 01.11.2011 по 01.07.2012 є правомірними такими, що вчинені в межах наданих йому повноважень у порядку та спосіб визначений законом України «Про основні засади здійснення фінансового контролю України», не відповідають фактичним обставинам справи, вимогам частини 3 і абзацу другого частини 6 статті 45 Бюджетного кодексу України та згаданим нормативно-правовим актам.

Неправомірність висновків суду першої інстанції про безумовність обов'язку перерахування плати за адміністративні послуги до спеціального фонду державного бюджету, закріпленого абзацом першим пункту 4 Тимчасового порядку надання адміністративних послуг, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2009 №737 «Про заходи щодо упорядкування адміністративних послуг» (далі - Тимчасовий порядок), а також про те, що відповідач, пред'являючи оскаржувану позивачам вимогу, діяв включно в межах визначеної чинним законодавством на момент виникнення спірних правовідносин законодавством компетенції підтверджується наступним.

Плата за надання адміністративних послуг є загальнодержавним платежем, який не зазначено в переліку загальнодержавних податків та зборів визначеному в статті 9 Податкового кодексу України.

Згідно з пунктом 2 підрозділу 10 розділу XX Перехідних положень Податкового кодексу передбачено, що збори (плата, внески), не встановлені цим Кодексом як загальнодержавні або місцеві, але встановлені законодавчими актами України як обов'язкові платежі, до набрання чинності цим Кодексом справляються за правилами, встановленими цими законодавчими актами України, до набрання чинності законом про адміністративні послуги та іншими законами, що регулюватимуть справляння відповідних зборів (плати, внесків).

Платність робіт з акредитації (адміністративних послуг, що надаються НААУ) було запроваджено з 13.06.2001 у зв'язку з набранням чинності Закону України «Про акредитацію органів з оцінки відповідності».

Згідно з частиною першою статті 15 Закону України «Про акредитацію органів з оцінки відповідності» розмір та порядок оплати робіт з акредитації встановлюється відповідно до Правил визначення вартості робіт з акредитації, які затверджуються центральним органом виконавчої влади з питань економіки.

У розвиток наведеної норми закону наказом Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції від 10.01.2004 року № 3, зареєстрованим в Мінюсті від 17.03.2004 за № 327/8926, затверджено Правила визначення вартості робіт з акредитації (далі - Правила). Відповідно до Правил плата за роботи з акредитації справлялася відповідно до укладених договорів з замовниками таких робіт (одержувачем адміністративних послуг).

Акт ревізії складений відповідачем не містить інформації щодо недійсності (нікчемності) договорів, на підставі яких було отримано відповідну плату за надання адміністративних послуг НААУ, такі правочини відповідно до статі 204 Цивільного кодексу України є дійсними.

Кошти за надані адміністративні послуги отримані НААУ в період з 01.11.2011 по 01.07.2012 на законних підставах, відповідно до статті 15 Закону України «Про акредитацію органів з оцінки відповідності» та Правил визначення вартості робіт з акредитації, затверджених наказом Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції від 10.01.2004 № 3, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 17.03.2004 за № 327/8926.

Відповідно до пункту 4 Тимчасового порядку надання адміністративних послуг, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 17.07.2009 № 737 обов'язок щодо перерахування до держаного бюджету плати за адміністративні послуги, які надаються підприємствами, установами та організаціями, що не мають статусу бюджетних установ, яким повноваження стосовно надання адміністративних послуг встановлені нормативно-правовими актами покладено на одержувача таких послуг.

В спірних правовідносинах, відповідно до статей 1 та 11 Закону України «Про акредитацію органів з оцінки відповідності» НААУ виступає надавачем адміністративних послуг. При цьому обов'язку щодо перерахування до держаного бюджету плати за адміністративні послуги не встановлено жодним нормативно- правовим актом.

Згідно з пунктом 35 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, (далі - Порядку проведення інспектування) результати ревізії оформляються актом, який складається на паперовому носії державною мовою і повинен мати наскрізну нумерацію сторінок. На першому титульному аркуші акта ревізії, який оформляється на бланку контролюючого органу, зазначається назва документа (акт), дата і номер, місце складення (назва міста, села чи селища) та номер примірника. Виявлені допущені об'єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції контролюючого органу, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов'язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб.

Відповідач всупереч вимог пункту 35 Порядку проведення інспектування включив до акту ревізії порушення, контроль за дотриманням якого не віднесено до компетенції Держфінінспекції.

Крім того, відповідно до частини 1 статті 116 Бюджетного кодексу України порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання.

Згідно з частиною 3 статті 19 Бюджетного кодексу України учасниками бюджетного процесу є органи, установи та посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями (правами та обов'язками з управління бюджетними коштами).

Відповідно до підпунктів 11 та 49 статті 1 Бюджетного кодексу України: бюджетні кошти (кошти бюджету) -належні відповідно до законодавства надходження бюджету та витрати бюджету; управління бюджетними коштами - сукупність дій учасника бюджетного процесу відповідно до його повноважень, пов'язаних з формуванням та використанням бюджетних коштів, здійсненням контролю за дотриманням бюджетного законодавства, які спрямовані на досягнення цілей, завдань і конкретних результатів своєї діяльності та забезпечення ефективного, результативного і цільового використання бюджетних коштів.

Учасниками бюджетного процесу є органи, установи та посадові особи, наділені правами та обов'язками з управління надходженнями бюджету та витратами бюджету.

В спірних правовідносинах НААУ не є учасником бюджетного процесу, оскільки не наділене бюджетними повноваженнями, а обов'язок щодо перерахування до держаного бюджету плати за адміністративні послуги не встановлено жодним нормативно - правовим актом, тому позивач не може бути суб'єктом правопорушення зазначеного в акті ревізії.

Таким чином, вимога відповідача про усунення порушення, не відповідає вимогам статей 1 та 11 Закону України «Про акредитацію органів з оцінки відповідності», пункту 2 підрозділу 10 розділу XX Перехідних положень Податкового кодексу, статті 1, частині 3 статті 19 та частині 1 статті 116 Бюджетного кодексу України.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Водночас підпунктом 1 пункту 4 Положення про Держфінінспекцію передбачено, що Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний фінансовий контроль за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціальногострахування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів.

Враховуючи вищезазначене, одним з об'єктів, які підлягають перевірці саме органами державного фінансового контролю, є кошти суб'єктів господарювання, що отримані з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування на предмет їх цільового використання.

Ревізією встановлено, що НААУ до мережі розпорядників бюджетних коштів Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, як одержувача бюджетних коштів, не включено.

Кошти, отримані за послуги з акредитації органів з оцінки відповідності, державними коштами не являються, а тому не можуть бути об'єктом перевірки органу державного фінансового контролю.

Таким чином, судом першої інстанції неправильно застосовано положення статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та підпункту 1 пункту 4 Положення про Держфінінспекцію.

Пунктом 2 підрозділу 10 розділу XX Перехідних положень Податкового кодексу передбачено, що збори (плата, внески), не встановлені цим Кодексом як загальнодержавні або місцеві, але встановлені законодавчими актами України як обов'язкові платежі, до набрання чинності цим Кодексом справляються за правилами, встановленими цими законодавчими актами України, до набрання чинності законом про адміністративні послуги та іншими законами, що регулюватимуть справляння відповідних зборів (плати, внесків).

Згідно з частиною першою статті 15 Закону України "Про акредитацію органів з оцінки відповідності" розмір та порядок оплати робіт з акредитації встановлюється відповідно до правил визначення вартості робіт з акредитації, які затверджуються центральним органом виконавчої влади з питань економіки.

Відповідно до абзацу другого пункту 4 Тимчасового порядку надання адміністративних послуг, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2009 № 737 «Про заходи щодо упорядкування адміністративних послуг», витрати НААУ, пов'язані з проведенням робіт з акредитації, повинні компенсуватися відповідно до укладеного з Мінекономрозвитку договору.

Колегія суддів звертає увагу на те, що необхідною умовою укладання Мінекономрозвитку договору про компенсацію витрат НААУ, пов'язаних з проведенням робіт з акредитації, згідно з частиною першою статті 23 Бюджетного кодексу України є наявність відповідного бюджетного призначення (бюджетних асигнувань), оскільки згідно з частиною четвертою статті 48 Бюджетного кодексу України, будь-які зобов'язання, взяті фізичними та юридичними особами за кошти Державного бюджету України без відповідних бюджетних асигнувань або ж із перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України, не вважається бюджетними зобов'язаннями.

Судом першої інстанції не взято до уваги, що Мінекономрозвитку у 2011 та 2012 роках бюджетних призначень (бюджетних асигнувань) на відшкодування витрат НААУ, пов'язаних з проведенням робіт з акредитації, не мало, що відповідно унеможливлювало укладання відповідних договорів.

Так, відповідно до статуту НААУ та фінансових планів на 2011 та 2012 роки проведення робіт з акредитації є основною діяльністю, оплата робіт з акредитації становить основну частину доходу державної організації. При цьому, одержані кошти використовуються виключно на заробітну плату працівників НААУ та аудиторів, які проводять роботи з акредитації, відрядження цих працівників на підприємства, які проходять акредитацію, оренду приміщень для розташування НААУ, оплату комунальних послуг, охорону приміщення, послуг зв'язку, Інтернету та банку.

Крім того, відповідно до статті 6 Закону України «Про акредитацію органів з оцінки відповідності», НААУ проводить некомерційну господарську діяльність і відповідно до статті 14 Закону «Про акредитацію органів з оцінки відповідності» джерелами фінансування діяльності з акредитації є: кошти, отримані як оплата робіт з акредитації та моніторингу; кошти Державного бюджету України; інші кошти, передбачені законом.

Виділені кошти Державного бюджету України у сфері акредитації відповідно до статті 14 Закону можуть бути використані лише на: науково-дослідні роботи; розроблення проектів нормативно-правових актів, національних стандартів та інших документів з питань акредитації; участь у роботі міжнародних, європейських та інших регіональних організацій, у тому числі сплата членських внесків до цих організацій. Отже, судом першої інстанції не враховано те, що у разі перерахування до загального бюджету коштів у сумі 3752,3 тис. грн., як того вимагає Держфінінспекція, ці кошти не можуть бути використані на компенсацію витрат позивача, пов'язаних з проведенням робіт з акредитації.

Відповідно до пункту 45 частини другої статті 29 Бюджетного кодексу України до доходів загального фонду Державного бюджету України належать плата за надання адміністративних послуг.

Законом України «Про акредитацію органів з оцінки відповідності» встановлено, що в процесі акредитації проводяться саме роботи з акредитації органів з оцінки відповідності, а не надаються послуги з акредитації цих органів.

В свою чергу, Державним класифікаторам продукції та послуг ДК 016-97 та ДК 016:2010, які містять систематизоване зведення назв, угрупувань продукції та послуг, кодування яких побудовано на системі класифікації, не віднесено акредитацію органів з оцінки відповідності до послуг, зокрема, і адміністративних.

При цьому, не зважаючи на зазначене, судом першої інстанції не враховано, що НААУ виконує саме роботи з акредитації, а не надає адміністративні послуги з акредитації, у зв'язку з чим, не підлягають перерахуванню за вимогою Дерфінінспекції до загального фонду державного бюджету кошти в сумі 3752,3 тис. грн.

Крім того, перелік платних адміністративних послуг, які надаються Мінекономрозвитку, підприємствами та організаціями, що належать до сфери його управління, і розмір плати за їх надання, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 № 1111, містить, зокрема, послуги з акредитації органів з оцінки відповідності (пункт 15 додатку 2).

Водночас, постанова Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 № 1111 є такою, що суперечить Закону України «Про адміністративні послуги», оскільки НААУ проводяться саме роботи з акредитації органів з оцінки відповідності і не надаються послуги з акредитації цих органів.

Колегія суддів звертає увагу на те, що застосування судом вищезгаданої постанови та неврахування положень Законів України «Про адміністративні послуги» та «Про акредитацію органів з оцінки відповідності» суперечить принципам, закріпленим статтями 6, 8 Конституції України, якими, зокрема передбачено, що органи виконавчої влади повинні керуватись в першу чергу законами та дотримуватись принципу верховенства права.

Частиною четвертою статті 4 Цивільного кодексу України також передбачено, що у разі, якщо постанова Кабінету Міністрів України суперечить закону, то застосовуються відповідні положення закону.

Відповідно до ч. 1, 2 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Відповідач не надав до суду належні докази, що підтверджують правомірність рішення суду першої інстанції.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 198, п. 4 ч. 1 ст. 202 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції вирішив скасувати її частково та ухвалити в цій частині нове рішення, оскільки судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Керуючись ст.ст. 160, 198, 202, 205, 207, 254 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Національного агенства з акредитації України задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.02.2013 - скасувати та ухвалити нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити.

Визнати незаконними дії Державної фінансової інспекції України щодо проведення перевірки сплати до державного бюджету доходів, отриманих Національним агенством з акредитації України від надання адміністративних послуг у період з 01.11.2011 по 01.07.2012 та визнати незаконною вимогу від 01.10.2012 № 08-14/1627 в частині щодо перерахування коштів у сумі 3752,3 тис. грн. до загального фонду державного бюджету.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення, проте може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України в порядку та строки, встановлені статтею 212 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий : Василенко Я.М.

Судді: Кузьменко В.В.

Шурко О.І.

Повний текст постанови виготовлено 22.04.2013.

Головуючий суддя Василенко Я.М.

Судді: Кузьменко В. В.

Шурко О.І.