ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"18" квітня 2013 р. м. Київ К/9991/23470/12

Вищий адміністративний суд України у складі:

головуючого суддіРозваляєвої Т. С. (суддя-доповідач), суддівВасильченко Н. В., Горбатюка С. А.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_4 на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 26 січня 2012 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2012 року у справі за позовом ОСОБА_4 до державних інспекторів по охороні навколишнього природного середовища відділу оперативного міжрайонного екологічного контролю по Північному регіону Державної екологічної інспекції в Донецькій області Бенюха Володимира Павловича, Лозицького Олександра Олександровича, третя особа - Комунальне підприємство "Святогірське лісопаркове господарство" про визнання неправомірними дій,

встановив:

ОСОБА_4 звернулася з позовом до державних інспекторів по охороні навколишнього природного середовища відділу оперативного міжрайонного екологічного контролю по Північному регіону Державної екологічної інспекції в Донецькій області Бенюха В. П., Лозицького О. О. про визнання неправомірними дій під час проведення перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства та складання актів від 22 вересня 2011 року та 10 жовтня 2011 року.

Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 26 січня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2012 року, в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з рішеннями судів, позивач звернулася з касаційною скаргою, в якій просив їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.

Заперечення на касаційну скаргу не надходили.

Заслухавши доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, колегія суддів вважає, що скарга підлягає задоволенню частково.

Судами встановлено, що рішенням Святогірської міської ради Донецької області від 21 квітня 2008 року №14-ХХІV-5 надано дозвіл позивачу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, орієнтовною площею 0,8800 га, для функціонування нежитлової будівлі літньої критої танцювальної площадки по АДРЕСА_1 із земель рекреаційного призначення Святогірської міської ради.

Рішенням Святогірської міської ради Донецької області від 21 квітня 2008 року № 15-ХХІV-5 надано дозвіл позивачу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, орієнтовною площею 1,7400 га, для функціонування нежитлової будівлі, курзалу з бібліотекою по АДРЕСА_2, із земель рекреаційного призначення Святогірської міської ради.

05 листопада 2008 року укладено договір оренди зелених насаджень на переданій в оренду ділянці № 73 між Комунальним підприємством «Святогірське лісопаркове господарство» (Орендодавець) та позивачем (Орендар), відповідно до якого Орендодавець передав Орендарю в тимчасове володіння і користування зелені насадження, що знаходяться на ділянці, переданій в оренду, площею 2,5048 га, в кварталі 26, виділ 15,19, для реконструкції та функціонування нежитлових будівель та споруд (колишнього курзалу з бібліотекою та танцювальної площадки) для організації оздоровчо-рекреаційного комплексу по АДРЕСА_1. На ділянці знаходяться зелені насадження 465 дерев: хвойної породи 30 дерев, листяної - 435 дерев.

Відповідно до акту передачі зелених насаджень від 05 листопада 2008 року Комунальне підприємство «Святогірське лісопаркове господарство» передало, а позивач прийняла на збереження ділянку, розташовану на території Святогірської міської ради КП «Святогірське ЛПГ», квартал № 26, виділ 15, 19 (площа ділянки 2,5048 га), на якій розташовані 465 дерев, у тому числі: сосна 10 дерев, акація -142 дерев, береза 30 дерев, інші дерева 283 штуки.

15 жовтня 2010 року рішенням Святогірської міської ради Донецької області № 7-L-5 затверджено позивачу проект землеустрою щодо відведення на умовах оренди земельної ділянки, площею 2,5048 га (кадастровий номер 1414170500:01:001:0760), для реконструкції нежитлових будівель і споруд (колишнього курзалу з бібліотекою і танцювальною площадкою) для організації оздоровчо-рекреаційного комплексу по АДРЕСА_1, із земель рекреаційного призначення Святогірської міської ради, за умови: використовувати земельну ділянку за умов збереження зелених насаджень.

Відповідно до договору оренди № 041017200171 від 08 грудня 2010 року, укладеного між Святогірською міською радою Донецької області (Орендодавець) та позивачем (Орендар), позивачу надано в користування земельну ділянку несільськогосподарського призначення із земель рекреаційного призначення, яка знаходиться по АДРЕСА_1.

Краматорською міжрайонною природоохоронною прокуратурою начальнику Державної екологічної інспекції Донецької області Цибульському С. М. та начальнику відділу оперативного міжрайонного екологічного контролю по Північному регіону Наумову В.О. направлено лист від 21 вересня 2011 року № 48/1343вих-11, в якому вказано, що за завданням прокуратури Донецької області проводиться перевірка з питань законності відчуження нерухомого майна санаторію «Святі гори», в тому числі розташованих за адресами: АДРЕСА_1. Під час перевірки встановлено, що за адресою: АДРЕСА_1, на ділянці місцевості, площею 2,5 га, проводяться несанкціоновані будівельні роботи, в ході яких можливе знищення або пошкодження зелених насаджень, які налічують 465 одиниць. Керуючись ст.20 Закону України «Про прокуратуру» просили 22 вересня 2011 року виділити спеціалістів міжрайонного екологічного контролю для проведення вказаних перевірок.

На виконання вимоги прокуратури від 21 вересня 2011 року начальником відділу оперативного міжрайонного екологічного контролю по Північному регіону виписано направлення на ім'я Бенюх В. П. державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища на проведення позапланової перевірки на орендованій позивачем ділянці, яка знаходиться за адресою : АДРЕСА_1.

За наслідками позапланової перевірки складений акт від 22 вересня 2011, яким встановлено знищення зелених насаджень без дозвільних документів, що є порушенням ст. ст. 12, 38, 40 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», п. п.3.6, 4.6 Правил утримання зелених насаджень міст та інших населених пунктів України, Закону України «Про природно-заповідний фонд».

Крім того, в акті зазначено, що із загальної кількості переданих на збереження дерев, а саме: 465 дерев різних порід, - залишилося 37 дерев. Будь-яких документів, які дають право позивачу на знесення зелених насаджень, не надавалось. Таким чином, загальна кількість знесених дерев складає 428 дерев.

23 вересня 2011 року постановою Краматорського міжрайонного природоохоронного прокурора порушено кримінальну справу за фактом невиконання або неналежного виконання особою, якій доручено зберігання або охорона чужого майна на земельній ділянці площею 2,5048га в АДРЕСА_2 своїх обов'язків, що потягло тяжкі наслідки для власника даного майна, тобто за ознаками злочину, передбаченого статтею 197 Кримінального кодексу України.

В рамках даної кримінальної справи постановою Слов'янського міськрайонного суду Донецької області надано дозвіл Слідчому відділу Слов'янського міського відділу Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Донецькій області провести огляд ділянки території нежилих приміщень, розташованих за адресою: АДРЕСА_1, належної позивачу, з ціллю виявлення слідів злочину, з'ясування обстановки злочину, а також інших обставин, які мають значення для справи.

На підставі даної постанови слідчим СВ Слов'янського МВ ГУМВС України в Донецькій області залучено до огляду фахівця відділу оперативного міжрайонного екологічного контролю по Північному регіону.

10 жовтня 2011 року начальником відділу оперативного міжрайонного екологічного контролю по Північному регіону виписано направлення на ім'я державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Лозицького О. О. на проведення позапланової перевірки на орендованій ділянці позивача, яка знаходиться за адресою : АДРЕСА_1, на підставі постанови Слов'янського міськрайонного суду Донецької області від 07 жовтня 2011 року.

За наслідками позапланової перевірки складений акт від 10 жовтня 2011 року, яким встановлено знищення зелених насаджень без дозвільних документів, що є порушенням ст. ст. 12, 38, 40 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», п. п.3.6, 4.6 Правил утримання зелених насаджень міст та інших населених пунктів України, Закону України «Про природно-заповідний фонд».

Не погоджуючись з діями відповідачів при проведенні перевірки, позивач звернувся з цим позовом.

Порушення вимог закону при проведенні перевірки позивач вбачає в тому, що перевірка проводилася відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Проте, зазначає, що вона не є суб'єктом господарювання. Також позивач не погодилася з деякими висновками інспекторів.

Суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції, що підстави для задоволення позову відсутні.

Колегія суддів частково не погоджується з висновками судів.

Справа в адміністративному суді може бути порушена за наявності між сторонами публічно-правового спору, оскільки в розумінні статті 3 КАС справа адміністративної юрисдикції ? це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод (стаття 2, пункт 1 частини 1 статті 17 КАС).

Із наведених норм права випливає, що позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Проте ці рішення, дія або бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.

Колегія суддів погоджується з висновками судів, що висновки інспектора в акті перевірки містять в собі не імперативні вказівки, а лише опис фактів, встановлених відповідачем. Ці пункти не породжують для позивача будь-яких прямих наслідків, а тому позовні вимоги в цій частині не підлягають задоволенню.

Що стосується законності проведення перевірки, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно із статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» відносини у галузі охорони навколишнього природного середовища в Україні регулюються цим Законом, а також розроблюваними відповідно до нього земельним, водним, лісовим законодавством, законодавством про надра, про охорону атмосферного повітря, про охорону і використання рослинного і тваринного світу та іншим спеціальним законодавством.

Згідно із ст. 20 цього ж Закону до компетенції спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів і його органів на місцях належать:

а) здійснення комплексного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища в республіці, проведення єдиної науково-технічної політики з питань охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів, координація діяльності міністерств, відомств, підприємств, установ та організацій в цій галузі;

б) державний контроль за використанням і охороною земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони республіки, дотриманням заходів біологічної і генетичної безпеки щодо біологічних об'єктів навколишнього природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів у відкритій системі, а також за додержанням норм екологічної безпеки;

в) організація моніторингу навколишнього природного середовища, створення і забезпечення роботи мережі загальнодержавної екологічної автоматизованої інформаційно-аналітичної системи забезпечення доступу до екологічної інформації, положення про яку затверджується Кабінетом Міністрів України; г) затвердження нормативів, правил, участь у розробці стандартів щодо регулювання використання природних ресурсів і охорони навколишнього природного середовища від забруднення та інших шкідливих впливів;

д) здійснення державної екологічної експертизи;

е) одержання безоплатно від міністерств, відомств, підприємств, установ та організацій інформації, необхідної для виконання покладених на нього завдань;

є) видача дозволів на захоронення (складування) відходів, викиди шкідливих речовин у навколишнє природне середовище, на спеціальне використання природних ресурсів відповідно до законодавства України;

ж) обмеження чи зупинення (тимчасово) діяльності підприємств і об'єктів, незалежно від їх підпорядкування та форм власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів, впливу фізичних та біологічних факторів і лімітів скидів забруднюючих речовин;

з) подання позовів про відшкодування збитків і втрат, заподіяних в результаті порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища;

и) складання протоколів та розгляд справ про адміністративні правопорушення в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів;

і) керівництво заповідною справою, ведення Червоної книги України; ї) координація роботи інших спеціально уповноважених органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів;

й) здійснення міжнародного співробітництва з питань охорони навколишнього природного середовища, вивчення, узагальнення і поширення міжнародного досвіду в цій галузі, організація виконання зобов'язань України відповідно до міжнародних угод з питань охорони навколишнього природного середовища;

к) встановлення порядку надання інформації про стан навколишнього природного середовища;

л) встановлення порядку організації та проведення публічних слухань або відкритих засідань з питань впливу запланованої діяльності на навколишнє природне середовище;

м) здійснення процедури попередньої обґрунтованої згоди відповідно до вимог Картахенського протоколу про біобезпеку до Конвенції про біологічне різноманіття щодо можливості транскордонного переміщення генетично модифікованих організмів, призначених для умисного введення в навколишнє природне середовище;

н) здійснення екологічного та радіологічного контролю товарів і транспортних засобів, що переміщуються через митний кордон України. У пунктах пропуску через державний кордон України екологічний контроль окремих товарів, що ввозяться на митну територію України (у тому числі з метою транзиту), здійснюється митними органами у формі попереднього документального контролю.

Судами встановлено, що перевірка позивача проводилася відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Відповідно до преамбули цього Закону останній визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Статтею 3 ГК України передбачено, що під господарською діяльністю у цьому Кодексі розуміється діяльність суб'єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність.

Суб'єктами господарювання, відповідно до статті 55 цього Кодексу, визнаються учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов'язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов'язаннями в межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством.

При розгляді цієї справи суди вдалися до оцінки дій позивача в аспекті порушення законодавства про захист навколишнього середовища, однак не звернули увагу на те, що предметом спору є саме законність проведення дій відповідачів щодо проведення перевірки.

В позовній заяві, апеляційній та касаційній скаргах позивач наголошувала на те, що відповідачами порушено порядок проведення перевірки, оскільки вони керувалися положеннями Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», проте, позивач не є суб'єктом господарювання.

Суди таким обставинам у справі оцінки не дали, а отже їх висновки є передчасними.

Враховуючи викладене, та керуючись ст. ст. 220, 222, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ухвалив:

Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити частково.

Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 26 січня 2012 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2012 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 239-1 КАС України.

Судді: