ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

26 лютого 2013 року м. Київ К/9991/44728/12

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Бим М.Є.(доповідач), Харченка В.В., Чалого С.Я.

розглянувши в попередньому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Онуфріївської районної державної адміністрації Кіровоградської області на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2012 року у справі №1670/9387/11 за позовом ОСОБА_4 до Онуфріївської районної державної адміністрації Кіровоградської області, третя особа - ОСОБА_5 про визнання дій та бездіяльності неправомірними, визнання неправомірним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И Л А :

10.11.2011 ОСОБА_4 звернувся до суду з адміністративним позовом до Онуфріївської районної державної адміністрації, у якому, з урахуванням заяв про уточнення та збільшення позовних вимог, просив суд:

визнати неправомірними дії відповідача зі створення конкурсної комісії з проведення земельних торгів з надання в оренду земельної ділянки водного фонду на території Успенської сільської ради загальною площею 903,3га, в тому числі водного дзеркала -812,2га, та наділення її компетенцією приймати рішення про визначення особи, з якою слід укласти договір оренди земельної ділянки водного фонду на території Успенської сільської ради загальною площею 903,3га, в тому числі водного дзеркала -812,2га;

визнати неправомірними дії з проведення земельних торгів з продажу права оренди земельної ділянки водного фонду на території Успенської сільської ради загальною площею 903,3 га, в тому числі водного дзеркала - 812,2 га у спосіб, не визначений законом;

визнати неправомірними дії з організації та проведення торгів з продажу права оренди земельної ділянки водного фонду на території Успенської сільської ради загальною площею 903,3 га, в тому числі водного дзеркала - 812,2 га. без виготовлення технічного паспорту та документації із землеустрою щодо цієї земельної ділянки за рахунок коштів відповідного бюджету або організатора торгів;

визнати неправомірною бездіяльність відповідача з не надання публікації в пресі із зазначенням умов продажу, місця і часу проведення торгів; містобудівних умов і обмеження забудови земельної ділянки; найменування та адресу установи, прізвище та посаду, номер телефону особи, в якої можна ознайомитися з технічним паспортом об'єкта продажу (лота) та не розміщення інформаційних щитів з інформацією, що передбачена законом, на самій земельній ділянці;

визнати неправомірним та скасувати рішення конкурсної комісії про надання права на оренду земельної ділянки ОСОБА_5;

визнати недійсними з моменту винесення та скасувати пункти 2-3 розпорядження голови Онуфріївської районної державної адміністрації від 8 листопада 2011 року №765-р в частині, що стосується ОСОБА_5;

заборонити відповідачу приймати рішення про надання дозволу на розробку технічної документації з оренди земельної ділянки водного фонду на території Успенської сільської ради загальною площею 903,3 га, в тому числі водного дзеркала - 812,2 га. та приймати рішення про надання її в оренду і укладати договір оренди, керуючись результатами земельних торгів, що були проведені відповідачем 1 листопада 2011 року.

Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 15 грудня 2011 року в задоволенні позову відмовлено.

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2012 року постанову суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання неправомірними дій Онуфріївської районної державної адміністрації зі створення згідно розпорядження №480-р від 25.07.2011 конкурсної комісії з надання водойм загальнодержавного значення, розташованих на території району, у користування на умовах оренди щодо проведення земельних торгів з надання в оренду земельної ділянки водного фонду на території Успенської сільської ради загальною площею 903,3га, в тому числі водного дзеркала - 812,2га, та наділення її компетенцією приймати рішення про визначення особи, з якою слід укласти договір оренди земельної ділянки водного фонду на території Успенської сільської ради загальною площею 903,3га, в тому числі водного дзеркала -812,2га; визнаня неправомірними дій Онуфріївської районної державної адміністрації з проведення земельних торгів у формі конкурсу із продажу права оренди земельної ділянки водного фонду на території Успенської сільської ради загальною площею 903,3 га, в тому числі водного дзеркала - 812,2 га.; визнання неправомірним та скасувати рішення конкурсної комісії з надання водойм загальнодержавного значення, розташованих на території району, у користування на умовах оренди, викладене у протоколі №4 від 01.11.2011р., про надання права на оренду земельної ділянки ОСОБА_5; визнання недійсними з моменту винесення та скасування пунктів 2 і 3 розпорядження голови Онуфріївської районної державної адміністрації від 8 листопада 2011 року №765-р в частині, що стосується ОСОБА_5 -скасовано та в цій частині ухвалено нове рішення про задоволення позовних вимог. В решті постанову суду першої інстанції залишено без змін.

У касаційній скарзі відповідач просить скасувати зазначене судове рішення, посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, та залишити в силі постанову суду першої інстанції. Яку вважає законною та обґрунтованою.

Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів доходить висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з таких підстав.

Як встановлено судом, 24 листопада 2011 року позивач звернувся до Онуфріївської РДА із заявою про допущення його до участі у конкурсі щодо продажу права оренди земельної ділянки Успенської сільської ради загальною площею 903,4 га.

1 листопада 2011 року Онуфріївською РДА проведено конкурс, у якому також взяв участь і позивач. За наслідками проведення конкурсу переможцем визнано громадянина ОСОБА_5, якому надано в оренду строком на 10 років земельну ділянку водного фонду, площею 903,4 га., в тому числі під водним дзеркалом 812,2 га. Успенської сільської ради для рибогосподарських потреб.

8 листопада 2011 року відповідачем видано розпорядження №765-р "Про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки водного фонду на території Успенської сільської ради" відповідно до пункту 2 якого громадянину ОСОБА_5 надано дозвіл на складання пакета землевпорядної та водогосподарської документації, в тому числі водогосподарського паспорту та дозволу на спеціальне водокористування, щодо відведення земельної ділянки водного фонду (Придніпровського лиману), площею 903,4 га, в тому числі водне дзеркало - 812,2 га, під гідротехнічними спорудами (дамбами-шляхами) - 76,1 га, під дерево-чагарникової рослинністю - 15,1 га, яка перебуває в запасі Успенської сільської ради, для подальшого надання її в оренду, строком на 10 (десять) років, для рибогосподарських потреб.

Позивач не погодився із діями Онуфріївської РДА щодо створення конкурсної комісії, порядком проведення земельних торгів, розпорядженням, прийнятим за їх наслідками, та оскаржив їх до суду.

Спірні правові відносини регулюються Конституцією України, Земельним кодексом України, Водним кодексом України, Законом України «Про оренду землі», Законом України «Про місцеві державні адміністрації»та іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до них.

Згідно статті 13 Конституції України земля є об'єктом права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією.

Статтею 17 Земельного кодексу України передбачено, що розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом, відноситься до компетенції місцевих державних адміністрацій.

Організація, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій, визначається Законом України «Про місцеві державні адміністрації».

Відповідно до п.7 ч.1 ст.13 вказаного Закону, до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить, зокрема, вирішення питань щодо використання землі.

Згідно із п.2 ч.1 ст.21 вказаного Закону місцева державна адміністрація розпоряджається землями державної власності відповідно до закону.

Статтею 85 Водного кодексу України врегульовано, що порядок надання земель водного фонду в користування, а припинення права користування ними встановлюється земельним законодавством.

Частиною 1 статті 3 Земельного кодексу України визначено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Відповідно до ст.93 цього Кодексу право оренди земельної ділянки це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої діяльності.

Згідно ч.2 ст.792 Цивільного кодексу України відносини щодо найму (оренди) земельної ділянки регулюються законом.

Відповідно до ч.2 ст.6 Закону України «Про оренду землі»у разі набуття права оренди земельної ділянки на конкурентних засадах підставою для укладення договору оренди є результати аукціону, що також врегульовано ч.2 ст.16 цього Закону стосовно земель державної власності.

Пріоритет земельних торгів, як способу набуття права користування земельними ділянками, визначено в Земельному кодексі України.

Згідно ч.2 ст.124 цього Кодексу передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених ч.ч. 2, 3 ст.134 цього Кодексу.

У відповідності до ч.1 ст.134 Земельного кодексу України земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис), у тому числі з розташованими на них об'єктами нерухомого майна державної або комунальної власності, підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.

Виключення, передбачені ч.ч.2, 3 ст.134 цього Кодексу, є обмеженими і не дозволяють широко обходити зазначені вище вимоги ч.2 ст.124, ч.1 ст.134 Земельного кодексу України.

Згідно з ч.1 ст.135 Земельного кодексу України, земельні торги проводяться у формі аукціону.

Порядок проведення земельних торгів повинен бути встановлений законом, що визначено в ч.5 ст.137 Земельного кодексу України.

Механізм реалізації процедури придбання земельних ділянок у власність або оренду на конкурентних засадах, як це передбачено Земельним кодексом України, відсутній.

Цей висновок ґрунтується на правових позиціях Конституційного Суду України, висловлених у рішенні Конституційного Суду України від 11.11.2008р. № 25-рп/2008 по справі № 1-46/2008 (справа про земельні аукціони).

Як встановлено судом, розпорядженням голови Онуфріївської районної державної адміністрації від 25.07.2011 №480-р "Про створення конкурсної комісії з надання водойм загальнодержавного значення, розташованих на території району, у користування на умовах оренди" затверджено склад конкурсної комісії з надання земель загальнодержавного значення, розташованих на території району, у користування на умовах оренди (п.1 розпорядження); затверджено положення про конкурсну комісію з надання земель загальнодержавного значення, розташованих на території району, у користування на умовах оренди.

Разом з цим, положення цього розпорядження суперечать ч.1 ст.135 Земельного Кодексу України, оскільки Законом України "Про державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України" від 28.12.2007 №107-VI, який вступив в силу 01.01.2008, ч.1 ст.135 Земельного Кодексу України викладено в наступній редакції: "земельні торги проводяться у формі аукціону".

Пунктом .5.6. Рішення Конституційного Суду України від 22.09.2005 у справі за №5-рп/2005 встановлено, що суб'єктивне право на земельну ділянку виникає і реалізується на підставах і в порядку, визначених Конституцією України, Кодексом та іншими законами України, що регулюють земельні відносини. Підставою для виникнення права на земельну ділянку є відповідний юридичний акт. Однак вказане вище розпорядження відповідача не є таким юридичним актом, на підставі якого може бути здійснений продаж права оренди земельної ділянки.

Тимчасове положення про порядок продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення та передачі їх в оренду на конкурентних засадах на території Кіровоградської області, затверджене рішенням Кіровоградської обласної ради від 31.05.2007 №226, яке регулює порядок проведення земельних конкурсів, також не може бути застосоване до спірних правовідносин, оскільки, починаючи з 01.01.2008, організаційно-правовою формою передачі в користування або продажу права на земельні ділянки державної та/або комунальної власності на конкурентних засадах є виключно аукціон.

Так, 24.09.2011 відповідачем було розміщено оголошення в газеті "Придніпров'я" про проведення конкурсу щодо продажу права оренди земельних ділянок водного фонду, розташованих на території Онуфріївського району Кіровоградської області для рибогосподарських потреб, зокрема, земельної ділянки водного фонду на території Успенської сільської ради загальною площею 903,3 га, в тому числі водного дзеркала - 812,2 га.

24.11.2011 позивач звернувся до Онуфріївської РДА із заявою про допущення його до участі у конкурсі щодо продажу права оренди земельної ділянки Успенської сільської ради загальною площею 903,4 га.

Засідання конкурсної комісії з надання водойми (водойм) загальнодержавного значення в оренду, розташованих на території району, відбулося 01.11.2011, за наслідками якого комісія визнала переможцем конкурсу ОСОБА_5, що відображено у протоколі №4.

08.11.2011 відповідачем видано розпорядження №765-р "Про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки водного фонду на території Успенської сільської ради", відповідно до п.2 якого громадянину ОСОБА_5 надано дозвіл на складання пакета землевпорядної та водогосподарської документації, в тому числі водогосподарського паспорту та дозволу на спеціальне водокористування, щодо відведення земельної ділянки водного фонду (Придніпровського лиману), площею 903,4 га, в тому числі водне дзеркало - 812,2 га, під гідротехнічними спорудами (дамбами-шляхами) - 76,1 га, під дерево-чагарникової рослинністю - 15,1 га, яка перебуває в запасі Успенської сільської ради, для подальшого надання її в оренду, строком на 10 (десять) років, для рибогосподарських потреб.

Однак, проведення конкурсу щодо надання в оренду земельних ділянок суперечить приписам ч.1 ст.135 ЗК України.

Крім того, згідно з ст.1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»розпорядження голови Онуфріївської районної державної адміністрації від 25.07.2011р. №480-р "Про створення конкурсної комісії з надання водойм загальнодержавного значення, розташованих на території району, у користування на умовах оренди" є регуляторним актом, і на нього поширюються вимоги статей 5, 9, 13 цього Закону та статті 41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»щодо офіційного оприлюднення проекту вказаного розпорядження.

Відповідно до ст.36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.

Відповідно до ч.6 ст.41 цього Закону акти місцевих державних адміністрацій, які стосуються прав та обов'язків громадян або мають загальний характер, підлягають оприлюдненню і набирають чинності з моменту їх оприлюднення, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію.

Водночас, як встановлено судом, цей акт регуляторного впливу не був оприлюднений.

Також слід зазначити, що за приписами ст.19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на категорії, серед яких є землі сільськогосподарського призначення та землі водного фонду, що є самостійними категоріями і не можуть ототожнюватися.

Як вбачається з матеріалів справи, виставлена на конкурс земельна ділянка належить до земель водного фонду, а не земель сільськогосподарського призначення.

Слід також зазначити, що ст.136 ЗК України (в редакції, яка була чинна на час виникнення спору) передбачено, що земельна ділянка, в тому числі та, на якій розташовані об'єкти нерухомого майна (будівлі, споруди) державної або комунальної власності, виставляється на земельні торги окремим лотом після: а) визначення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та закріплення їх межовими знаками; б) визначення вартості лота, при чому вартість земельної ділянки дорівнює її нормативній грошовій оцінці; в) виготовлення технічного паспорта об'єкта продажу. Положення про технічний паспорт об'єкта продажу (лота), який виставляється на земельні торги, затверджується Кабінетом Міністрів України.

Тобто, обов'язковою передумовою продажу як земельної ділянки, так і прав на неї (оренди), є встановлення її меж та виготовлення технічного паспорту.

Однак, така процедура не була виконана.

За приписами ч.3 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Таким чином, правильними є висновки апеляційного суду про те, що Онуфріївська районна державна адміністрація, прийнявши оскаржувані в частині рішення діяла в порушення вимог ст.13 Конституції України, вийшла за межі компетенції, наданої їй діючим законодавством, а тому підставно визнав протиправними рішення конкурсної комісії, викладене у протоколі №4 від 01.11.2011 та розпорядження голови Онуфріївської районної державної адміністрації від 8 листопада 2011 року №765-р, в оскаржуваній частині, як такі, що не відповідають вимогам ч.3 ст.2 КАС України, ст.ст.8, 16 Конституції України, ст.3 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»та суперечать приписам Земельного кодексу України.

Доводи касаційної скарги зазначених висновків суду не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Згідно ч.3 ст. 220¹ Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Керуючись ст.ст. 220¹, 223, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

УХВАЛИЛА:

Касаційну скаргу Онуфріївської районної державної адміністрації Кіровоградської області - відхилити.

Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2012 року - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, що встановлені статтями 237, 238, 239¹ Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді :