ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Шевцової Н. В., Воробйової І. А., Губської О. А., Мазура М. В., Стрелець Т. Г.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 03.09.2024 у справі № 910/2546/22 (провадження № 12-43гс24) за позовом за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Герман-Агро» (далі - ТОВ «Герман-Агро», позивач-1) та Товариства з обмеженою відповідальністю «Еконива» (далі - ТОВ «Еконива», позивач-2) до Міністерства юстиції України (далі - Мін`юст, відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивачів: 1) державний реєстратор Пустомитівської міської ради Львівського району Львівської області Федорич Андрій Миколайович, 2) державний реєстратор Завадівської сільської ради Турківського району Львівської області Шкітак Володимир Михайлович, 3) державний реєстратор Боринської селищної ради Самбірського району Львівської області Шкітак Володимир Михайлович, 4) державний реєстратор Виконавчого комітету Бібрської міської ради Перемишлянського району Львівської області Поломаний Володимир Дмитрович, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю «Агро-Лан» (далі - ТОВ «Агро-Лан»), про визнання протиправним і скасування наказу та зобов`язання вчинити дії за касаційною скаргою ТОВ «Герман-Агро» та ТОВ «Еконива» на постанову Північного апеляційного господарського суду від 13.02.2024
Короткий виклад історії справи
1. ТОВ «Герман-Агро» та ТОВ «Еконива» звернулись до Господарського суду міста Києва з позовом до Мін`юсту, в якому просили визнати протиправним, скасувати його наказ від 15.10.2021 № 3707/5 «Про задоволення скарги» (далі - Наказ) з урахуванням внесених до нього змін та зобов`язати відповідача не пізніше наступного дня з дня надходження судового рішення поновити в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно (далі - Реєстр) шляхом внесення відповідних відомостей права оренди ТОВ «Герман-Агро» та права суборенди ТОВ «Еконива», які припинені на підставі Наказу.
2. Позов мотивовано тим, що Наказ, яким скасовано рішення державних реєстраторів про державну реєстрацію за позивачами прав оренди та суборенди земельних ділянок, прийнятий із численними порушеннями Закону України 01.07.2004 № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон № 1952-IV) та Порядку розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єктів державної реєстрації, територіальних органів Міністерства юстиції, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1128 від 25.12.2015 (далі - Порядок № 1128).
3. Позивач доводив, що відповідач порушив строки розгляду скарги від 14.07.2021, поданої ТОВ «Герман-Агро» на рішення державних реєстраторів про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі - Скарга), та здійснив її розгляд за відсутності заінтересованих осіб через неналежне повідомлення їх про час і місце засідання. Як наслідок, це призвело до прийняття Мін`юстом незаконного, невмотивованого Наказу за результатами розгляду скарги, оскільки саме на державних реєстраторів мав би бути покладений обов`язок доказування прийнятих ними рішень. Отож унаслідок неповідомлення про засідання заінтересовані особи та державні реєстратори не змогли з незалежних від них причин реалізувати своє право на надання пояснень на обґрунтування своєї позиції.
4. ТОВ «Герман-Агро» також указував, що відповідач порушив порядок розгляду Скарги, оскільки, серед іншого, не перевірив наявності у скаржника підстав для оскарження рішень державних реєстраторів. За твердженням позивача, Скарга оформлена без дотримання вимог, передбачених законом.
5. Відповідач не врахував, що скаржник не довів порушення його [ТОВ «Агро-Лан»] прав, а наведені скаржником у поданій Скарзі порушення, на переконання позивача, не стосуються прав ТОВ «Агро-Лан».
6. Позивач також доводив наявність підстав для відмови в задоволенні Скарги, адже відбулась державна реєстрація права (оренди, суборенди) за іншою особою, а також на час прийняття спірного Наказу був наявний судовий спір про право між ТОВ «Герман-Агро» та ТОВ «Агро-Лан» (справа № 914/2845/21).
7. Позивач вважав, що Наказ прийнято внаслідок упередженого розгляду, оскільки, крім порушення процедури розгляду, відповідач безпідставно врахував усі доводи скаржника без їх правової оцінки, скасував окремі рішення державних реєстраторів, вимога про скасування яких не зазначалася, тобто відповідач безпідставно вийшов за межі предмета скарги. Окрім того, відповідач, приймаючи Наказ, надав оцінку обставинам банкрутства СГ ТОВ «Нива», що взагалі не входить до його компетенції в межах розгляду спору у сфері державної реєстрації.
8. У підсумку позивач доводить, що Наказ не містить будь-якого правового обґрунтування, тобто не відповідає критерію «вмотивований», оскільки має посилання на неконкретизовані порушення, містить нечіткі формулювання та не розмежовує суті діяння кожного з державних реєстраторів, рішення яких оскаржені скаржником.
9. Господарський суд міста Києва рішенням від 11.05.2023 задовольнив позов повністю; визнав протиправним та скасував Наказ (з урахуванням змін, унесених наказами Мін`юсту від 03.11.2021 № 3923/5 «Про внесення змін до наказу Міністерства юстиції України № 3707/5 від 15.10.2021 «Про задоволення скарги» та від 06.01.2022 № 29/5 «Про внесення змін до наказу Міністерства юстиції України № 3707/5 від 15.10.2021 «Про задоволення скарги»), зобов`язав Мін`юст поновити в Реєстрі шляхом унесення відповідних відомостей права оренди ТОВ «Герман-Агро» та права суборенди ТОВ «Еконива», які припинені на підставі Наказу, з урахуванням перелічених вище змін.
10. Північний апеляційний господарський суд постановою від 13.02.2024 скасував рішення Господарського суду міста Києва від 11.05.2023 і додаткове рішення цього суду від 08.06.2023 та ухвалив нове рішення, яким повністю відмовив у задоволенні вимог позивачів, а також їхніх заяв щодо розподілу витрат на професійну правничу допомогу.
11. 29.04.2024 до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду (далі - КГС ВС) надійшли касаційні скарги позивачів, у яких вони просять скасувати постанову Північного апеляційного господарського суду від 13.02.2024 та залишити без змін рішення Господарського суду міста Києва від 11.05.2023 і додаткове рішення цього суду від 08.06.2023.
12. На обґрунтування касаційної скарги, позивачі посилаються, зокрема, на те, що апеляційний суд неправильно застосував частини п`яту та восьму статті 37 Закону № 1952-IV у поєднанні з положеннями пунктів 5, 6 Порядку № 1128 при вирішенні питання щодо прийняття Мін`юстом до розгляду Скарги без копій документів, що підтверджують порушення прав скаржника; правових можливостей її розгляду, а також прийняття рішення про задоволення Скарги за відсутності порушеного права скаржника. При цьому суд апеляційної інстанції не врахував висновків Верховного Суду про застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах від 07.04.2021 у справі № 915/2349/19, від 31.10.2023 у справі № 910/3134/22, від 14.06.2023 у справі № 910/5635/22, від 07.12.2022 у справі №910/21303/21, від 17.05.2023 у справі № 910/12859/20.
13. Позивачі стверджують, що апеляційний суд неправильно застосував пункт 10 Порядку № 1128 при вирішенні питання щодо визначення змісту оголошень Мін`юсту як належних доказів інформування заінтересованих осіб про час та місце засідання Колегії; забезпечення об`єктивного (а не формального) розгляду Скарги; обов`язкового врахування порушення процедури розгляду Скарги як достатньої та необхідної підстави для визнання протиправним на скасування Наказу. До того ж суд апеляційної інстанції не врахував висновків Верховного Суду про застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах від 19.05.2021 у справі № 640/17492/20, від 15.08.2019 у справі № 826/3539/17, від 28.03.2018 у справі № 826/19452/16, від 19.06.2019 у справі № 826/9614/17, від 11.10.2019 у справі № 810/1701/18, від 15 18.2019 у справі № 826/3539/17, від 27.05.2021 у справі № 420/4037/20, від 09.03.2021 у справі № 910/11359/19.
14. На переконання позивачів, апеляційний суд неправильно застосував статтю 37 Закону № 1952-IV у поєднанні з положеннями Порядку № 1128 при вирішенні питання щодо наявності підстав прийняття Мін`юстом до розгляду доповнень до Скарги; правових можливостей для розгляду таких доповнень (не як самостійної скарги). При цьому суд апеляційної інстанції не врахував висновків Верховного Суду про застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах від 06.02.2019 у справі № 826/4906/17 та від 21.04.2021 у справі № 910/12641/19.
15. Позивачі зазначають, що апеляційний суд порушив частину третю та пункт 8 частини восьмої статті 37 Закону № 1952-IV у поєднанні з пунктом 5 Порядку № 1128 при вирішенні питання щодо наслідків подання Скарги з пропуском визначеного строку та правових можливостей Мін`юсту для її розгляду і вирішення. При цьому суд апеляційної інстанції не врахував висновків Верховного Суду про застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові від 29.06.2021 у справі № 910/8399/20.
16. Також позивачі вказують на відсутність висновків Верховного Суду про застосування частини шостої статті 37 Закону № 1952-IV у подібних правовідносинах щодо критеріїв вмотивованості рішення Мін`юсту за результатами розгляду скарги у сфері державної реєстрації, а також щодо його можливостей здійснювати розгляд такої скарги за наявності інформації про судове провадження у зв`язку зі спором між тими самими сторонами, з тих самих предмета і підстав.
17. Окрім цього, позивачі вважають, що апеляційний суд надав формальну оцінку та безпідставно врахував як належний доказ інформування Мін`юстом заінтересованих осіб про засідання Колегії без зазначення реквізитів земельних ділянок, без повідомлення заінтересованих осіб, з перевищення Мін`юстом повноважень і скасуванням рішень державних реєстраторів за відсутності відповідних вимог скаржника. Зазначені обставини апеляційний суд встановив на підставі недопустимих доказів.
18. Ухвалою від 20.05.2024 колегія суддів КГС ВС відкрила касаційне провадження за скаргами позивачів, а ухвалою від 16.07.2024 на підставі частин третьої, четвертої та п`ятої статті 302 ГПК України передала цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки вважала за необхідне відступити від висновків Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду (далі - КЦС ВС), викладених у постановах від 09.02.2022 у справі № 757/34482/19-ц, від 03.03.2021 у справі № 707/477/20, від 31.08.2022 у справі № 592/4422/20, від 31.05.2022 у справі № 727/842/20, від 19.10.2022 у справі № 369/757/20, від 07.12.2022 у справі № 607/10025/20, від 10.05.2023 у справі № 640/9468/20, від 14.06.2023 у справі № 815/1446/18 та від 05.07.2023 у справі № 757/53069/21-ц.
19. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 10.09.2024 прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку спрощеного позовного провадження, визнавши явку учасників справи необов`язковою.
20. 03.09.2024 постановою Великої Палати Верховного Суду касаційні скарги ТОВ «Герман-Агро» та ТОВ «Еконива» залишено без задоволення, а постанову Північного апеляційного господарського суду від 13.02.2024 у справі № 910/2546/22 залишено без змін.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
21. Відповідно до частини третьої статті 34 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) суддя, не згодний з рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
22. На наше переконання, ця справа є справою адміністративної юрисдикції та має розглядатися за правилами КАС України, з таких міркувань.
23. Предметом оскарження є Наказ Мін`юсту про скасування рішень державних реєстраторів про державну реєстрацію права оренди земельних ділянок за ТОВ «Герман-Агро» та прав суборенди ТОВ «Еконива».
24. Передаючи справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, КГС ВС ставить ряд проблемних питань, пов`язаних з розглядом цієї справи.
25. Отож покликаючись на постанову Великої Палати Верховного Суду від 19.06.2019 у справі № 802/385/18-а, КГС ВС наголошує, що цей спір має приватноправовий характер (спір щодо права на спірні земельні ділянки, яке підлягає державній реєстрації), предметом якого є акт Мін`юсту, а позивач має на меті захистити своє цивільне право та/або інтерес на майно саме шляхом скасування такого акта.
26. Як наслідок, у вказаних спорах існує різний підхід до вирішення питання належного відповідача (відповідачів) та визначення способів захисту в судах цивільної та господарської юрисдикції.
27. Так, суди цивільної юрисдикції дотримуються практики, відповідно до якої при вирішенні приватноправових спорів про скасування наказу Мін`юсту, яким скасовано рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, належним відповідачем є особа, право на майно якої оспорюється та щодо якої було здійснено аналогічний запис у Реєстрі. Тобто Мін`юст не може бути належним відповідачем у таких справах незалежно від доводів та підстав позову, оскільки з ним у позивача відсутній спір про право цивільне. Тому належним відповідачем є особа (особи), на майнові права та інтереси якої може вплинути вирішення відповідного спору.
28. Натомість господарські суди вважають, що в подібній категорії спорів достатньо визначити Мін`юст відповідачем, а особу, прав на майно якої стосується спір, або яка подавала скаргу до Мін`юсту, або щодо якої було здійснено аналогічний запис у Реєстрі, - третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору. Така особа також не позбавлена можливості звернутися із самостійними вимогами.
29. Крім того, за практикою судів цивільної юрисдикції необхідно відмовляти у задоволенні позову про скасування наказу Мін`юсту, яким скасовано рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, у випадку визначення відповідачем лише Мін`юсту.
30. Натомість суди господарської юрисдикції в одних випадках розглядають такі спори по суті, досліджуючи обставини дотримання Мін`юстом (його колегією з розгляду скарг у сфері державної реєстрації) норм Закону № 1952-IV та Порядку № 1128, оскільки саме Мін`юст може належним чином спростовувати доводи позову та доводити дотримання ним норм законодавства. В інших випадках існує відмінна практика господарських судів, згідно з якою пред`явлений позов про визнання протиправним та скасування наказу Мін`юсту не відповідає належному (ефективному) способу захисту, оскільки належною є вимога про введення позивача у володіння речовим правом.
31. Повертаючись до обставин цієї справи, нагадаємо, що ТОВ «Герман-Агро» звернулось з позовом про скасування Наказу Мін`юсту, яким скасовано рішення державних реєстраторів про державну реєстрацію права оренди земельних ділянок за ТОВ «Герман-Агро» та прав суборенди ТОВ «Еконива», який прийнято за результатами розгляду Скарги ТОВ «Агро-Лан».
32. Відповідно до частин першої та другої статті 182 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) право власності та інші речові права на нерухомі речі, обтяження цих прав, їх виникнення, перехід і припинення підлягають державній реєстрації. Державна реєстрація прав на нерухомість є публічною, здійснюється відповідним органом, який зобов`язаний надавати інформацію про реєстрацію та зареєстровані права в порядку, встановленому законом.
33. Відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, регулюються Законом № 1952-IV, який також спрямований на забезпечення визнання та захисту державою таких прав.
34. За визначенням, наведеним у пункті 1 частини першої цього Закону, державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі - державна реєстрація прав) - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
35. Отже, державна реєстрація речового права - це офіційне визнання і підтвердження державою такого права. Державна реєстрація речового права не породжує виникнення цього права, а лише визначає момент, з якого держава визнає набуття відповідного права на майно.
36. У частині першій статті 37 Закону № 1952-IVвизначено, що рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єкта державної реєстрації прав можуть бути оскаржені до Мін`юсту, його територіальних органів або до суду.
37. Згідно із частиною другою цієї ж статті Мін`юст розглядає скарги 1) на рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав (крім випадків, коли таке право набуто на підставі судового рішення, а також коли щодо нерухомого майна наявний судовий спір); 2) на рішення, дії або бездіяльність територіальних органів Мін`юсту.
38. У сукупності зі статтею 37 Закону № 1952-IVзастосовується стаття 26 цього ж Закону, в абзаці другому частини третьої якої визначаються дії реєстратора за результатами розгляду скарги в порядку статті 37 цього Закону: у разі скасування рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав на підставі судового рішення чи у випадку, передбаченому підпунктом «а» пункту 2 частини шостої статті 37 цього Закону, державний реєстратор чи посадова особа Мін`юсту (у випадку, передбаченому підпунктом «а» пункту 2 частини шостої статті 37 цього Закону) проводить державну реєстрацію набуття, зміни чи припинення речових прав відповідно до цього Закону.
39. Конституційний Суд України в Рішенні від 16.11.2022 № 9-р(ІІ)/2022, даючи оцінку оспорюваному припису статті 37 Закону, констатував, що ухвалення Мін`юстом рішення про скасування державної реєстрації права власності на нерухоме майно може бути кваліфіковане як припинення офіційного визнання і підтвердження державою юридичного факту набуття особою такого права, унаслідок чого до Державного реєстру прав уносять запис про скасування державної реєстрації права власності.
40. Конституційний Суд України в цьому ж Рішенні під час розгляду питання про відповідність Конституції України (конституційність) підпункту «а» пункту 2 частини шостої статті 37 Закону № 1952-IV звернув увагу на те, що підставою для скасування рішення державного реєстратора були помилкові дії та рішення самого державного реєстратора, а не помилки або протиправні дії товариства, а також що оспорюваний припис статті 37 Закону № 1952-IVне надає Мін`юсту повноваження ухвалювати рішення, не пов`язане зі скасуванням державної реєстрації права власності товариства.
41. Ураховуючи наведене, Конституційний Суд України визнав, що оспорюваний припис статті 37 Закону № 1952-IV всупереч принципам «відповідальності держави перед людиною» та «добропорядного врядування» не встановлює домірних засобів втручання у право власності у випадках, коли підставою для скасування рішення про державну реєстрацію прав є помилкові рішення та дії державного реєстратора.
42. Системний аналіз наведених вище положень законодавства дозволяє стверджувати, що Мін`юст у межах своїх повноважень здійснює контроль у сфері державної реєстрації, зокрема у спосіб розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єкта державної реєстрації прав, а також дії, пов`язані з автоматичною державною реєстрацією прав.
43. Мін`юст оцінює дії та рішення державного реєстратора на наявність помилок та ознак протиправності, однак не можеоцінювати законність (дійсність) правовстановлюючих документів, що були підставою вчинення реєстраційної дії; не досліджує протиправні дії скаржника, інші аспекти захисту прав на нерухоме майно. Тобто Мін`юст оцінює законність проведеної державним реєстратором адміністративної процедури. Водночас при розгляді скарги на рішення державного реєстратора Мін`юст не вправі вирішувати спір між сторонами, зокрема робити висновки про права сторін на майно.
44. Таким чином, при застосуванні статті 37 Закону № 1952-IV слід виходити з того, що вона призначена врегулювати правовий конфлікт між особою, яка звернулась зі скаргою, та державним реєстратором, який, на думку скаржника, зробив запис у реєстрі речових прав з порушенням законодавства та порядку ведення реєстру.
45. Водночас відповідно до пункту 17 Порядку № 1128 рішення, дії або бездіяльність Мін`юсту за наслідками розгляду такої скарги можуть бути оскаржені до суду. У разі скасування судом рішення Мін`юсту за результатами розгляду скарги у сфері державної реєстрації Мін`юст забезпечує новий розгляд такої скарги відповідно до цього Порядку.
46. Отже, наказ Мін`юсту може бути оскаржений до суду згідно з прямою вказівкою закону і відповідати за таким позовом має саме Мін`юст як суб`єкт владних повноважень, який реалізує владні управлінські функції у сфері контролю державної реєстрації та прийняв відповідне рішення.В межах розгляду таких спорів суди досліджують дотримання Мін`юстом (його колегією з розгляду скарг у сфері державної реєстрації) норм Закону № 1952-IV та Порядку № 1128 та відповідність прийнятого ним [Мін`юстом] рішення вимогам частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
47. Слід нагадати, що в пункті 3.2 Рішення Конституційного Суду України від 01.04.2010 у справі № 10-рп/2010 за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України визначено, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб`єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема реєстраційну. Як суб`єкти владних повноважень органи місцевого самоврядування вирішують у межах закону питання в галузі земельних відносин.
48. За висновком Конституційного Суду України, вирішення земельних спорів фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності належить до юрисдикції адміністративних судів, крім публічно-правових спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.
49. Відповідно до статті 6 Закону № 1952-IV організаційну систему державної реєстрації прав становлять Мін`юст та його територіальні органи; суб`єкти державної реєстрації прав: виконавчі органи сільських, селищних та міських рад, Київська, Севастопольська міські, районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації; державні реєстратори прав на нерухоме майно (далі - державні реєстратори).
50. Отже, у Законі № 1952-IV визначено, що державними реєстраторами, крім органів місцевого самоврядування, є також органи державної влади. До цього переліку, безумовно, належить і Мін`юст.
51. Таким чином, рішення та дії державних реєстраторівта Мін`юсту, які приймаються за наслідками розгляду скарг на рішення державних реєстраторів, у сфері державної реєстрації речових прав є реалізацією суб`єктами владних повноважень владних управлінських функцій.
52. Отож у цій категорії справ відповідачем визначено суб`єкта владних повноважень - Мін`юст, який, реалізуючи владні управлінські функції, здійснює контроль за діяльністю у сфері державної реєстрації, а предметом цього спору може бути саме наказ Мін`юсту, який є рішенням суб`єкта владних повноважень у сфері державної реєстрації речових прав.
53. У контексті зазначеного віднесення спорів за позовами про оскарження наказів Мін`юсту, ухвалених за наслідками розгляду скарг на рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, до приватноправових є очевидно неефективним, оскільки це зумовлює різний підхід до визначення належного відповідача (відповідачів) та належного способу захисту порушеного права позивачів.
54. Для визначення належної юрисдикції цієї категорії спорів насамперед необхідно з`ясувати характер та сферу спірних правовідносин.
55. Так, визначальною ознакою публічно-правового спору є наявність хоча б однієї сторони, яка здійснює публічно-владні управлінські функції, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
56. Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
57. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
58. За правилами статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
59. Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (пункт 1 частини першої статті 4 КАС України). Публічно-правовий спір - це, зокрема, спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
60. Тобто до справ адміністративної юрисдикції віднісено публічно-правові спори, ознакою яких є не лише особливий суб`єктний склад, але й їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій (крім спорів, для яких закон установив інший порядок судового вирішення). Ці функції суб`єкт владних повноважень повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір, тобто по відношенню до особи, яка звернулася до суду або до якої з позовом звертається сам суб`єкт владних повноважень у випадках, передбачених законом. Видане [винесене, ухвалене, постановлене] суб`єктом владних повноважень при виконанні управлінських функцій рішення, вчинені дії або бездіяльність безпосередньо стосуються правового статусу (прав, законних інтересів, свобод, обов`язків) цієї особи. Так само звернення суб`єкта владних повноважень з позовом до особи (осіб) у передбачених законом випадках здійснюється на виконання управлінських функцій і є визначеним законом способом реалізації повноважень у певних, визначених законом, правовідносинах.
61. У понятті «владні управлінські функції» ознака «владні» полягає в наявності в суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а «управлінські функції» - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта.
62. Із цього короткого викладу можна підсумувати, що до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень [такі самі висновки щодо предмета адміністративної судової юрисдикції сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі № 914/2006/17 (пункт 5.7), від 04.09.2018 у справі № 823/2042/16 (пункти 28-30), від 18.09.2018 у справі № 823/218/17 (пункти 24, 25), від 12.03.2019 у справі № 911/3594/17 (пункти 4.8-4.10), від 02.04.2019 у справі № 137/1842/16-а, від 18.12.2019 у справі № 826/2323/17 (пункти 18, 19), від 18.12.2019 у справі № 263/6022/16-ц (пункти 21-23), від 19.02.2020 у справі № 520/5442/18 (пункти 18-20), від 26.02.2020 у справі № 1240/1981/18 (пункти 16, 17), від 01.04.2020 у справі № 520/13067/17 (пункти 19-21), від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17 (пункт 21), від 29.09.2020 у справах № 368/561/19 (пункт 22) і № 712/5476/19 (пункт 19), від 08.10.2020 у справі № 9901/393/19 (пункт 25), від 13.10.2020 у справі № 640/22013/18 (пункт 19), від 23.11.2021 у справі № 175/1571/15 (пункт 72), від 08.06.2022 у справі № 362/643/21(пункт 28)].
63. Зміст публічних правовідносин передбачає наявність відносин влади і підпорядкування, що відрізняє його від приватних правовідносин, у яких відносини ґрунтуються на юридичній рівності сторін, вільному волевиявленні та майновій самостійності. Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
64. Якщо одна сторона в межах спірних правовідносин не здійснює владних управлінських функцій щодо іншої сторони, яка є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС України ознак справи адміністративної юрисдикції.
65. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо скарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
66. Тобто норми КАС України регламентують порядок розгляду не просто публічно-правових спорів, а тих з них, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Якщо спір виник у сфері публічно-правових відносин, це виключає розгляд справи в порядку господарського судочинства.
67. Натомість приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило майнового, приватного права чи інтересу.
68. Необхідно нагадати, що предметом позову є наказ Мін`юсту, який прийнято внаслідок реалізації ним [Мін`юстом] владно-управлінських функцій як суб`єктом владних повноважень у сфері державної реєстрації речових правта який оскаржується виключно з підстав порушення процедури розгляду Скарги та його невідповідності вимогам статті 37 Закону № 1952-IV.
69. Зокрема, на обґрунтування позову позивачі посилалися на те, що Скарга подана з порушенням строку, що є підставою для відмови у задоволенні скарги; скаржник не обґрунтував порушення його прав оскаржуваним рішенням державного реєстратора; Комісія вийшла за межі доводів скарги, заінтересованих осіб не повідомили належним чином про засідання Комісії.
70. Разом із цим питання правомірності / неправомірності набуття позивачами права оренди на спірні земельні ділянки сторони перед судом не ставили.
71. Таке право не порушувалося і ТОВ «Агро-Лан» у поданій ним до Мін`юсту Скарзі з підстав порушення порядку державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обтяжень.
72. Отже, спір у справі стосується виключно дотримання процедури розгляду Мін`юстом Скарги на рішення державного реєстратора та обґрунтованості ухваленого за наслідками розгляду цієї скарги Наказу.
73. Процедура розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державних реєстраторів та межі повноважень Мін`юстуза наслідками розгляду таких скарг врегульована Законом № 1952-IV та Порядком № 1128.
74. Таким чином, у межах розгляду цієї справи суд має перевірити дотримання Мін`юстом процедури під час реалізації своїх владних управлінських функцій щодо забезпечення адміністративного оскарження у сфері державної реєстрації юридичних осіб та відповідності ухваленого за наслідками реалізації таких функцій рішення частині другій статті 2 КАС України, приписам Закону № 1952-IV та Порядку № 1128.
75. Приймаючи оскаржуваний наказ про скасування державної реєстрації прав на нерухоме майно (право оренди на спірні земельні ділянки), Мін`юст не має приватно - правових відносин ні з позивачами, ні з особою, яка подала Скаргу. Більше того, Закон № 1952-IV виключає розгляд Мін`юстом скарги на рішення, дії або бездіяльність державних реєстраторів, якщо наявний спір про право.
76. У таких правовідносинах Мін`юст є суб`єктом владних повноважень, який реалізує свої управлінські функції щодо публічного контролю у сфері державної реєстрації в частині дотримання норм Закону № 1952-IV і Порядку № 1128, а також порядку ведення Реєстру з метою забезпечення визнання та захисту державою речових прав.
77. Отже, з огляду на суть та сферу спірних правовідносин, суб`єктний склад сторін у цій справі, вважаємо за доцільне констатувати відсутність спору про право та наявність спору виключно у сфері публічно-правових відносин, у яких предметом оскарження є владно-управлінські рішення та дії відповідача, який у межах спірних відносин діє як суб`єкт владних повноважень у сфері державної реєстрації, а тому такий спір має бути вирішений судами адміністративної юрисдикції.
78. За приписами частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
79. Суди адміністративної юрисдикції у межах цього спору мають перевірити рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноваженьна предмет їх відповідності критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України. Саме на відповідача в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень відповідно до частини другої статті 77 КАС України покладено обов`язок довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності.
80. Отже, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
81. У контексті наведеного слід урахувати, що, оцінюючи наказ Мін`юсту щодо дотримання процедури відповідно до норм Закону № 1952-IV і Порядку № 1128, суди мають перевірити оскаржуване рішення суб`єкта владних повноважень на предмет відсутності свавільного втручання органів державної влади у права і свободи осіб у сфері публічно-правових відносин при його прийнятті та перевірити, чи відповідає оскаржуване рішення суб`єкта владних повноважень критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України.
82. У Рішенні від 11.10.2018 № 7-р/2018 (справа № 1-123/2018 (4892/17) Конституційний Суд України зазначив, що принцип юридичної визначеності як один з елементів верховенства права не виключає визнання за органом публічної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними.
83. До такого механізму належить судовий контроль у разі оскарження особою рішення органу публічної влади до суду.
84. Зв`язаність дискреції адміністративного органу законом (правом) робить можливим здійснення судом перевірки рішень (дій), прийнятих адміністративним органом унаслідок реалізації дискреційних повноважень.
85. Європейська Комісія «За демократію через право» на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25-26.03.2011) (CDL-AD(2011)003rev) схвалила Доповідь «Верховенство права» (далі - Доповідь), у якій до елементів верховенства права віднесено, зокрема, юридичну визначеність та заборону свавілля (пункт 41).
86. У пункті 45 Доповіді зазначено, що потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними; у цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції; не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади; отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої дискреції та на спосіб її здійснення з достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій влади.
87. Щодо заборони свавілля у пункті 52 Доповіді зазначено про те, що хоча дискреційні повноваження є необхідними для здійснення всього діапазону владних функцій у сучасних складних суспільствах, ці повноваження не мають здійснюватись у свавільний спосіб; їх здійснення у такий спосіб уможливлює ухвалення суттєво несправедливих, необґрунтованих, нерозумних чи деспотичних рішень, що є несумісним з поняттям верховенства права.
88. У межах визначення юрисдикції цієї справи також необхідно звернутись і до практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) щодо питання здійснення судового контролю за реалізацією державними органами їхніх дискреційних повноважень.
89. Так, ЄСПЛ послідовно висловлює правову позицію, згідно з якою надання правової дискреції органам влади у вигляді необмежених повноважень є несумісним з принципом верховенства права і закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, та порядок її здійснення з урахуванням законної мети цього заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання (рішення від 2 листопада 2006 року у справі «Волохи проти України», від 02.08.1984 у справі «Мелоун проти Сполученого Королівства»).
90. Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
91. Тобто судовий контроль за реалізацією суб`єктами владних повноважень їхніх повноважень здійснюється судами адміністративної юрисдикції за визначеними частиною другою статті 2 КАС України критеріями, зокрема, чи діяли вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
92. Таким чином, розгляд цієї категорії спорів саме судами адміністративної юрисдикції забезпечує належну перевірку Наказу Мін`юсту на його відповідність частині другій статті 19 Конституції України та є ефективним запобіжником ухвалення свавільних рішень.
93. Натомість розгляд цієї категорії справ судами господарської юрисдикції, унеможливлює здійснення перевірки рішення суб`єкта владних повноважень за визначеними частиною другою статті 2 КАС України критеріями, та, як наслідок, перебування таких свавільних рішень суб`єктів владних повноважень поза межами належного судового контролю.
94. Вважаємо, що суди попередніх інстанцій та Велика Палата Верховного Суду помилково розглянули цю справу по суті, оскільки, на наше переконання, справи про оскарження наказів Мін`юсту за результатами розгляду скарг на рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав та їх обтяжень можуть бути оскаржені до судів адміністративної юрисдикції.
Ураховуючи наведене, вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду не мала підстав розглядати справу по суті. Рішення Господарського суду міста Києва від 11.05.2023 та постанова Північного апеляційного господарського суду від 13.02.2024 у справі № 910/2546/22мали бути скасовані, а провадження у справі закрито, оскільки спір у цій справі належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Судді: Н. В. Шевцова
І. А. Воробйова
О. А. Губська
М. В. Мазур
Т. Г. Стрелець
