ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 жовтня 2024 рокуСправа №160/5476/24

Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Лозицької І.О. розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін у місті Дніпро адміністративну справу за позовною заявою керівника Павлоградської окружної прокуратури Дніпропетровської області Кузьменка Анатолія Сергійовича в інтересах держави в особі: Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації до виконавчого комітету Павлоградської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

Керівник Павлоградської окружної прокуратури Дніпропетровської області ОСОБА_1 в інтересах держави в особі: Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду із позовною заявою до виконавчого комітету Павлоградської міської ради, в якій просить:

- визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Павлоградської міської ради (код ЄДРПОУ 04052229, юридична адреса: вул. Соборна, 95, м. Павлоград, Павлоградського району, Дніпропетровська область, 51400), яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення науково-проєктної документації «Історико-архітектурний опорний план та проєкт зон охорони культурної спадщини м. Павлограда Дніпропетровської області», із зазначенням історичних ареалів;

- зобов`язати виконавчий комітет Павлоградської міської ради (код ЄДРПОУ 04052229, юридична адреса: вул. Соборна, 95, м. Павлоград, Павлоградського району, Дніпропетровська область, 51400) вжити заходів щодо замовлення розроблення науково-проєктної документації «Історико-архітектурний опорний план та проєкт зон охорони культурної спадщини м.Павлограда Дніпропетровської області, із зазначенням історичних ареалів.

В обґрунтування позовних вимог прокурор, з огляду на інтереси держави, зазначав, що під час опрацювання інформації, отриманої під час реалізації представницьких повноважень окружною прокуратурою встановлено порушення вимог чинного законодавства у сфері охорони культурної спадщини, зокрема, встановлено обставини, що вказують на протиправну бездіяльність виконавчого комітету Павлоградської міської ради щодо виконання обов`язку розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного населеного місця міста Павлоград. Так, виконавчим комітетом Павлоградської міської ради не вжито дієвих заходів, спрямованих на замовлення розроблення науково-проєктної документації «Історико-архітектурний опорний план та проєкт зон охорони культурної спадщини м. Павлоград Дніпропетровської області», із зазначенням історичних ареалів. У свою чергу незатвердження історико-архітектурного опорного плану унеможливлює реалізацію конституційного обов`язку держави щодо збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, а також забезпечення сталого містобудування, розвитку та планування території населеного пункту. Прокурором зазначалось, що така бездіяльність відповідача ставить під загрозу нерухомі пам`ятки, розташовані на території м. Павлограда Дніпропетровській області, адже на основі історико-архітектурного опорного плану визначають і коригують межі й режими використання історичних ареалів, зон охорони пам`яток населеного пункту. Історико-архітектурний опорний план визначає стратегію збереження нерухомої культурної спадщини і традиційного характеру середовища історичного міста і є базовим документом для опрацювання генерального плану населеного пункту, детального плану території, іншої містобудівної документації.

Ухвалою суду відкрито провадження у справі та призначено справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

Ухвалою суду провадження в адміністративній справі зупинено.

Не погодившись з ухвалою, позивач оскаржив її в апеляційному порядку, за результатами якого прийнята постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 28.05.2024р., якою апеляційну скаргу керівника Павлоградської окружної прокуратури Дніпропетровської області ОСОБА_1 задоволено, а саме, ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.02.2024р. скасовано, справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.

18.06.2024р. матеріали справи надійшли до Дніпропетровського окружного адміністративного суду після апеляційного розгляду та були передані судді Лозицькій І.О.19.06.2024р.

Ухвалою суду від 20.06.2024р. поновлено провадження в адміністративній справі № 160/5476/24 та продовжено її розгляд по суті за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

Відповідач правом на подання відзиву на позовну заяву не скористався, про дату, час та місце розгляду справи був повідомлений належним чином.

Згідно із ч. 6 ст. 162 Кодексу адміністративного судочинства України, у разі ненадання відповідачем відзиву у встановлений судом строк без поважних причин суд вирішує справу за наявними матеріалам.

Відповідно до положеньст. 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд розглянув справу у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) за наявними у ній матеріалами.

Згідност. 229 Кодексу адміністративного судочинства Україниу разі неявки у судове засідання всіх учасників справи, або якщо відповідно до положень цьогоКодексурозгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази у сукупності з нормами чинного законодавства України, суд доходить висновку про наявність підстав для задоволення позову, виходячи з наступного.

Судом встановлено, що постановою Кабінету Міністрів України №878 від 26.06.2001 «Про затвердження Списку історичних населених місць України» в Дніпропетровській області визначено 6 історичних населених місць, серед яких місто Павлоград.

За даними Міністерства культури та інформаційної політики України, розміщеними на офіційному веб-сайті, історико-архітектурний опорний план м. Павлоград не затверджено.

02.12.2021р. з метою з`ясування причин щодо не розроблення та подальшого не затвердження історико-архітектурного опорного плану м. Павлоград, окружною прокуратурою на адресу Павлоградської міської ради направлено відповідний запит.

Листом від 09.12.2021р. №3323/0/2-21 виконавчий комітет Павлоградської міської ради повідомив, що «Історико-архітектурний опорний план та проект зон охорони культурної спадщини м. Павлоград Дніпропетровської області» розроблений у складі генерального плану міста, який затверджений рішенням міської ради №532-20/VII від 03.04.2012р.

Також, у вказаному листі зазначено, що відповідно до рішення Павлоградської міської ради №1243-37/VII від 19.06.2018р. виконавчим комітетом Павлоградської міської ради проводяться роботи з внесення змін до «Історико-архітектурного опорного плану та проекту зон охорони культурної спадщини міста Павлоград».

При цьому, міською радою зазначено, що науково-проектна документація розробляється ТОВ «Інститут Харківпроект».

У подальшому, 17.11.2023 Павлоградська окружна прокуратура Дніпропетровської області звернулась на адресу Павлоградської міської ради з листом №04/63-5641вих-24 від 17.11.2023р. щодо надання інформації, зокрема, про надсилання міською радою історико-архітектурного опорного плану міста Павлограда Дніпропетровської області до Міністерства культури та інформаційної політики України, або до інших органів, для розгляду та затвердження.

Листом №3235/0/2-23 від 04.12.2023р. виконавчий комітет Павлоградської міської ради повідомив, що науково-проєктна документація «Історико-архітектурний опорний план та проект зон охорони культурної спадщини м. Павлоград Дніпропетровської області» розроблена у 2008 році ТОВ «Науково-виробниче підприємство «ПІК-А», відповідно до завдання на розробку генерального плану м. Павлограда та є складовою частиною генерального плану міста.

Так, рішенням Павлоградської міської ради №726-37/V від 07.10.2008р. надано дозвіл на розробку генерального плану м. Павлоград Дніпропетровської області.

Рішенням Павлоградської міської ради №532-20/VII від 03.04.2012р. затверджено генеральний план м. Павлоград Дніпропетровської області.

Також, згідно вказаного листа вбачається, що історико-архітектурний опорний план не погоджено Міністерством культури та інформаційної політики України, у зв`язку з чим Павлоградською міською радою прийнято рішення №1243-37/VII від 19.06.2018р. «Про надання дозволу на внесення змін до історико-архітектурного опорного плану та проекту зон охорони культурної спадщини міста Павлоград».

06.04.2020р. між виконавчим комітетом Павлоградської міської ради та ТОВ «Інститут Харківпроект» укладено договір №94 на виконання послуги, згідно з ДК 021:2015 код 71220000-6 «Послуги з архітектурного проектування» (Внесення змін до історико-архітектурного опорного плану та проекту зон охорони культурної спадщини м. Павлоград з визначенням меж та режимів використання зон охорони пам`яток та історичного ареалу м. Павлоград), який у грудні 2022 року припинив свою дію та не був продовжений.

27.12.2023р. Павлоградська окружна прокуратура звернулась на адресу Міністерства культури та інформаційної політики України з листом №04/63-6283вих-23 щодо надання інформації про звернення Павлоградської міської ради до Міністерства культури та інформаційної політики України з питань погодження та затвердження науково-проєктної документації «Історико-архітектурний опорний план та проект зон охорони культурної спадщини міста Павлоград», причин незатвердження Міністерством культури та інформаційної політики України такої науково-проєктної документації, повторного звернення Павлоградської міської ради до Міністерства з вказаного питання та звернення Міністерства культури та інформаційної політики України до Павлоградської міської ради з питань необхідності подання для погодження науково-проєктної документації «Історико-архітектурний опорний план та проект зон охорони культурної спадщини міста Павлоград».

Листом №06/15/671-24 від 23.01.2024р. Управління дозвільно-погоджувальної документації Міністерства культури та інформаційної політики України повідомило, що за результатами перевірки електронної бази даних документообігу, востаннє Міністерство зверталося до Павлоградської міської ради листом №11179/6.11.1 від 15.09.2020р., в якому наголошувало на необхідність неухильного виконання вимог чинного пам`яткоохоронного законодавства та обов`язковості розроблення Історико-архітектурного опорного плану м. Павлограда з визначенням меж і режимів використання історичних ареалів.

Однак, відповіді на вказаний лист не отримано.

Крім того, проєкт історико-архітектурного опорного плану або науково-проектна документація з визначення меж і режимів використання історичних ареалів м. Павлоград на розгляд центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини, подано так і не було.

Прорурор вважає, що відповідач, який відповідно до закону є органом, уповноваженим на замовлення розроблення історико-архітектурних опорних планів у складі генеральних планів історичних населених місць, таких дій не вчинив, що свідчить про його протиправну бездіяльність, у зв`язку з чим звернувся з цим позовом до суду.

Отже, для вірного вирішення справи суду належить надати відповідь на питання про те, на захист яких саме інтересів держави спрямоване звернення до суду прокурора з цим позовом, чи наявні у спірних правовідносинах органи, уповноважені здійснювати захист таких інтересів у обраний прокурором спосіб (у судовому порядку) та чи дотримано прокурором порядок звернення до суду.

Відповідаючи на окреслені вище питання, суд звертає увагу на висновки Верховного Суду щодо застосування норм статті 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Так, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 8 листопада 2023 року у справі№ 607/15052/16-ц наведено правову позицію про те, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Цей же висновок Велика Палата Верховного Суду наводила й у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.

Подібний висновок щодо застосування норм права викладено Великою Палатою Верховного Суду й у постанові від 13 лютого 2019 року в адміністративній справі № 826/13768/16, у якій суд, погоджуючись із правовою позицією Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладеною у постанові від 25 квітня 2018 року у адміністративній справі № 806/1000/17, зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

У цій же постанові наголошено, що перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому підкреслено, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Крім того, за висновками щодо застосування норм права, які містяться у постанові Великої Палати Верховного Суду від 8 листопада 2023 року у справі № 607/15052/16-ц, оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (аналогічна правова позиція викладена й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц).

У постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що звертаючись до компетентного органу перед пред`явленням позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Підкреслювала, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

Тому Велика Палата Верховного Суду констатувала, що за наявності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист інтересів держави саме у спірних правовідносинах, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо цей компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо, чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 28 вересня 2022 року у справі№ 483/448/20 також зауважила, що у кожному випадку звернення до суду в інтересах держави, перед тим, як визначити коло відповідачів, прокурор має встановити, насамперед: (а) суб`єкта, якому належать повноваження звертатися до суду за захистом відповідного права або інтересу; (б) ефективний спосіб захисту такого права чи інтересу; (в) залежно від установленого - коло відповідачів.

Підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи.

Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 263/2038/16-а.

У Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень (постанова Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у адміністративній справі№ 826/13768/16).

Отже, надаючи оцінку доводам, наведеним в обґрунтуванні наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у справі, що розглядається, суд має з`ясувати, зокрема, на захист яких саме інтересів держави спрямоване звернення прокурора до суду та чи наявні у спірних правовідносинах органи, які уповноважені законом на захист цих інтересів у обраний прокурором спосіб, тобто шляхом подання відповідної позовної заяви.

На цьому наголошувалося й у пунктах 56 та 66 постанови Верховного Суду від 20 червня 2023 року, якою цю ж справу з указаних підстав було направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Так, у пункті 298 постанови Верховного Суду від 16 березня 2023 року у справі № 460/3890/20 зазначалось, що з урахуванням положень частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно та з посиланням на відповідні норми права, визначає, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99).

У цьому ж Рішенні Конституційного Суду України виокремлено, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами органів державної влади, органів місцевого самоврядування.

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

За наведеного можна зробити висновок, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора до суду. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Подібна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 у справі № 0440/6596/18 та від 1 червня 2022 року у справі №260/1815/21, від 22 листопада 2023 року у справі № 320/835/23.

Вирішуючи справи, пов`язані із захистом культурної спадщини України, Верховний Суд неодноразово наголошував, що культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.

За усталеною судовою практикою Верховного Суду збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Суд не оминає увагою і те, що Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України (постанова Верховного Суду в складі Судової палати від 31 січня 2023 року у справі №640/8728/21).

Такі висновки щодо застосування норм статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, викладені Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постановах від 9 жовтня 2023 року у справі № 640/4637/21 та від 30 січня 2024 року у справі № 420/10218/22.

Важливо, що у обох вищеназваних справах, як і у справі, яка розглядається, позовна заява була подана до суду прокурором в інтересах держави у сфері охорони культурної спадщини в особі Мінкультури (справа № 640/4637/21) та в особі органу охорони культурної спадщини - структурного підрозділу відповідної місцевої (обласної) державної адміністрації (Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації) (справа № 420/10218/22).

Виходячи з повноважень, функцій, завдань та компетенції у сфері охорони культурної спадщини, закріплених за органами охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини» (частина перша статті 3, пункти 6, 12, 17, 20, 22 частини першої статті 6 вказаного Закону), а також у Положенні про вищевказаний Департамент (здійснення контролю за виконанням Закону України «Про охорону культурної спадщини», інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини), Верховний Суд у постанові від 30 січня 2024 року у справі № 420/10218/22 констатував, що цей орган є уповноваженим на захист інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини.

У вищезгаданій постанові Верховний Суд дійшов висновку і про те, що неналежне здійснення Департаментом культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини надавало прокурору у спірних правовідносинах право на звернення до суду в інтересах держави з позовом в особі такого органу, й зауважив, що аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 2 вересня 2021 року у справі № 280/3319/20, від 28 квітня 2021 року у справі № 160/13338/20, від 29 листопада 2021 року у справі №280/1426/20, від 17 листопада 2022 року у справі № 640/16767/21 та від 9 жовтня 2023 року у справі№ 640/4637/21.

Спірні у справі, що розглядається, правовідносини в частині обсягу повноважень органів охорони культурної спадщини обласних державних адміністрацій та порядку представництва інтересів держави у суді прокурором врегульовані тими ж самими нормами права, що й у справі № 420/10218/22, суб`єктний склад сторін в яких є схожим, а предмет спору в обох випадках пов`язаний із необхідністю захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, що дає підстави стверджувати про подібність правовідносин у вказаних справах і вказує на релевантність висновків щодо застосування норм права, їх застосовність до правовідносин у справі, яка розглядається.

До того ж, відповідно до Положення про Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 11 лютого 2021 року №Р-128/0/3-21, яке є чинним станом на момент подання прокурором позову у справі, що розглядається, серед основних завдань Управління є: реалізація державної політики у сферах культури та мистецтва, туризму та курортів, охорони культурної спадщини, а також у сфері міжнаціональних та міжконфесійних відносин.

Також, Управління відповідно до покладених на нього завдань:

організовує виконання Конституції і законів України, актів Президента України. Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради України, наказів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, розпоряджень голови облдержадміністрації, рішень обласної ради та здійснює контроль за їх реалізацією;

сприяє збереженню і відтворенню традиційного характеру середовища та історичних ареалів населених місць, відродженню осередків традиційної народної творчості, народних художніх промислів і ремесел.

Повноваження місцевої державної адміністрації щодо забезпечення виконання Конституції та законів України, рішень Конституційного Суду України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади передбачені й нормами пункту 1 частини першої статті 25 та Закону України «Про місцеві державні адміністрації», а за змістом частини першої статті 28 цього ж Закону для реалізації таких повноважень, місцева державна адміністрація має право, у тому числі, звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Управління є юридичною особою публічного права, має самостійний баланс, реєстраційні рахунки в Головному управлінні Державної казначейської служби України у Дніпропетровській області, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, власні бланки.

Таким чином, Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації як юридична особа публічного права й орган охорони культурної спадщини, визначений у статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини», до компетенції якого належить: здійснення у межах відповідної адміністративної одиниці повноважень щодо забезпечення та організації виконання вказаного Закону та прийнятих відповідно до нього підзаконних актів, інших нормативних документів, якими врегульовані правовідносини у сфері охорони культурної спадщини; створення умов для збереження та відтворення традиційного характеру середовища історичних ареалів населених місць, уповноважений виконувати функції держави у таких правовідносинах і має право захищати інтереси держави у цій сфері відносин у судовому порядку.

Наявність таких повноважень витікає з прямих норм закону та підтверджена судовою практикою Верховного Суду.

Що ж стосується права на звернення до суду Мінкультури з позовом стосовно захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, то це питання також вже було предметом дослідження у Верховному Суді, який у постанові від 9 жовтня 2023 року у справі№ 640/4637/21, прийнятій у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, проаналізувавши норми частини першої статті 3 та пунктів 13, 14, 17 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини», пункту 1 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 року № 885, дійшов висновку про те, що Міністерство культури та інформаційної політики України є органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, які також стосувались охорони культурної спадщини.

Під час розгляду цієї справи підстав для відступу від таких висновків Верховного Суду суд не вбачає й додатково акцентує увагу на приписах частини першої статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».

За цими нормами міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Отже, наявність у органів охорони культурної спадщини обласних державних адміністрацій та Мінкультури повноважень на здійснення функцій держави у правовідносинах, пов`язаних з охороною культурної спадщини, а також на захист інтересів держави у цих правовідносинах у судовому порядку підтверджується нормами права та висновками Верховного Суду щодо їх застосування.

Згідно встановленим у справі обставинам та наявними у ній матеріалами, у поданій прокурором позовній заяві зазначалось, що у зв`язку з невчиненням відповідачем дій, спрямованих на замовлення розроблення науково-проєктної документації «Історико-архітектурний опорний план та проєкт зон охорони культурної спадщини м. Павлоград Дніпропетровської області», із зазначенням історичних ареалів, ставить під загрозу нерухомі пам`ятки, розташовані на території м. Павлограда Дніпропетровській області.

З наведеного вбачається, що звернення до суду з цим позовом обумовлене необхідністю захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, які у спірних правовідносинах виражаються у забезпеченні виконання усіх визначених законом заходів, у тому числі замовлення розроблення відповідної містобудівної та науково-проєктної документації, з метою збереження та захисту традиційного характеру середовища історичного ареалу міста Павлоград Дніпропетровської області і розташованих у його межах об`єктів культурної спадщини.

Таким чином, наведені прокурором у позовній заяві обґрунтування є сумісними з поняттям «інтереси держави», а твердження про те, що ці інтереси уповноважені захищати Мінкультури та відповідний орган охорони культурної спадщини обласної державної адміністрації, яким у спірних правовідносинах виступає Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації, визнає слушними і такими, що ґрунтуються на законі та судовій практиці Верховного Суду.

При цьому, з матеріалів справи вбачається, що прокурор звертався попередньо, до пред`явлення цього адміністративного позову до компетентного органу, визначеного ним у позовній заяві, в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», із відповідними запитами, заявами, листами, які були адресовані виконавчому комітету Павлоградської міської ради, Міністерству культури та інформаційної політики України, Управлінню культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації.

У цих зверненнях прокуратури, як засвідчує їх зміст, вищевказані органи повідомлялись про те, що Павлоградською окружною прокуратурою Дніпропетровської області вживались заходи з метою встановлення підстав для представництва інтересів держави у суді з огляду на існування загрози руйнування та знищення об`єктів культурної спадщини - пам`яток археології та архітектури, які розташовані в історичному ареалі міста Павлоград Дніпропетровської області.

За таких обставин, суд доходить висновку, що прокурор у цій справі має право на звернення до суду в особі Мінкультури та Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації, а також довів наявність інтересів держави, які можуть бути об`єктом судового захисту за таким позовом.

Вирішуючи спір по суті заявлених вимог, суд виходить з наступного.

Частинами четвертою та п`ятоюст. 54 Конституції Українивизначено, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються Законом України «Про охорону культурної спадщини». Охорона об`єктів культурної спадщини визнається одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Отже, держава в особі її органів зобов`язана забезпечувати на своїй території охорону об`єктів культурної та історичної спадщини, вживати заходи для здійснення обліку таких об`єктів, запобіганню руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечувати їх захист, збереження та утримання, що, головним чином, спрямовано на захист суспільного (публічного) інтересу.

Зі ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» вбачається що з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.

Межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.

Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Так, Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318.

Згідно із п.1, 2 цього Порядку, історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Спискуісторичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України. Історичний ареал охоплює історично сформовану частину населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування і характер забудови;

Пунктами 4-7 Порядку передбачено, що відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.

Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.

Історичний ареал - це найбільш освоєна в минулому і добре збережена частина території населеного місця, що відрізняється традиційним характером середовища і значною кількістю об`єктів культурної спадщини від інших, менш освоєних або погано збережених частин населеного місця.

Збереження традиційного характеру середовища історичних ареалів, охорона і раціональне використання розташованих в їх межах нерухомих об`єктів культурної спадщини, збереження її містоформуючої ролі є пріоритетним напрямом містобудівної діяльності в межах історичних ареалів.

Відповідно до п. 10, 12, абзац 2 п.16 Порядку, історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіхземлевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування.

Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.

Розроблення містобудівної документації є першочерговим для міст, що включені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 2 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності», планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає: визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів.

Згідно із ч. 4-7 ст. 17 цього Закону, для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини та зони їх охорони.

Склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації.

Відомості про зазначені в історико-архітектурному опорному плані: об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території вносяться до Державного земельного кадастру в порядку, встановленому відповідно до Закону України «Про Державний земельний кадастр» як обмеження у використанні земель у сфері забудови.

Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до пп. 6 пункту «а» ч. 1 ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад серед власних (самоврядних) повноважень передбачені, у тому числі, підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Окрім цього, серед делегованих повноважень згідно з пп. 5 пункту «б» вказаної статті Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначені повноваження виконавчого органу сільської, селищної, міської ради щодо організації охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.

У силу вимог пп. 7 пункту «а» ч. 1 ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» серед власних (самоврядних) повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради також передбачені повноваження щодо створення умов для розвитку культури, сприяння відродженню осередків традиційної народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел.

Підпунктом 10 пункту «б» цієї ж норми, до делегованих повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, молодіжної політики, фізкультури і спорту, утвердження української національної та громадянської ідентичності віднесено забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Відповідно до п. 35, 36 Порядку № 926 виконавчий орган сільської, селищної і міської ради, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовником розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів територій) (далі - замовник), який організовує розроблення, внесення змін та подання проектів містобудівної документації на місцевому рівні на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради, незалежно від визначених відповідно до закону джерел фінансування.

З аналізу викладеного вбачається, що на виконавчий комітет Павлоградської міської ради покладається обов`язок із вчинення дій щодо замовлення розроблення науково-проєктної документації «Історико-архітектурний опорний план та проєкт зон охорони культурної спадщини м. Павлоград Дніпропетровської області, із зазначенням історичних ареалів», а також здійснення контролю за його виготовленням.

Під час розгляду справи судом встановлено, що історико-архітектурний опорний план м. Павлоград не розроблено та не затверджено Міністерством культури та інформаційної політики України.

При цьому, встановлено, що 06.04.2020р. між виконавчим комітетом Павлоградської міської ради та ТОВ «Інститут Харківпроект» укладався договір №94 на виконання послуги, згідно з ДК 021:2015 код 71220000-6 «Послуги з архітектурного проектування» (внесення змін до історико-архітектурного опорного плану та проекту зон охорони культурної спадщини м. Павлоград з визначенням меж та режимів використання зон охорони пам`яток та історичного ареалу м. Павлоград), який у грудні 2022 року припинив свою дію та не був продовжений.

На даний час історико-архітектурний опорний план міста Павлоград Дніпропетровської області не приведено у відповідність до діючого законодавства, а саме не визначені історичні ареали м. Павлоград Дніпропетровської області і, як наслідок, історико-архітектурний опорний план не затверджено у відповідності до вимог.

Таким чином, суд доходить висновку, що в діях виконавчого комітету Павлоградської міської ради наявна протиправна бездіяльність, в частині невиконання вимог чинного законодавства України щодо замовлення розроблення науково-проєктної документації «Історико-архітектурний опорний план та проєкт зон охорони культурної спадщини м. Павлоград Дніпропетровської області, із зазначенням історичних ареалів», оскільки всупереч вищевказаних вимог законодавства України виконавчим комітетом Павлоградської міської ради не вжито дієвих заходів, спрямованих на замовлення розроблення науково-проєктної документації «Історико-архітектурний опорний план та проєкт зон охорони культурної спадщини м. Павлоград Дніпропетровської області», із зазначенням історичних ареалів.

У свою чергу, незатвердження історико-архітектурного опорного плану унеможливлює реалізацію конституційного обов`язку держави щодо збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, а також забезпечення сталого містобудування, розвитку та планування території населеного пункту.

Враховуючи викладене, суд вважає за необхідне зобов`язати виконавчий комітет Павлоградської міської ради вжити заходів щодо замовлення розроблення науково-проєктної документації «Історико-архітектурний опорний план та проєкт зон охорони культурної спадщини м.Павлоград Дніпропетровської області», із зазначенням історичних ареалів.

Згідно із ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу, а за змістом ст. 90 цього Кодексу суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

З урахуванням наведеного, суд дійшов висновку про обґрунтованість та доведеність позовних вимог прокурора, у зв`язку з чим позовна заява підлягає задоволенню.

Відповідно до ч. 2 ст. 139 КАС України, при задоволенні позову суб?єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб?єкта владних повноважень, пов?язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

Оскільки під час розгляду справи не було залучено свідків та не призначено експертиз, судові витрати з відповідача не стягуються.

Керуючись ст.ст. 2-10, 11, 12, 47, 72-77,94, 122, 132, 139, 193, 241-246, 250, 251, 257-262, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Позовну заяву Керівника Павлоградської окружної прокуратури Дніпропетровської області ОСОБА_1 в інтересах держави в особі: Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації до виконавчого комітету Павлоградської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії - задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Павлоградської міської ради (код ЄДРПОУ 04052229, юридична адреса: вул. Соборна, 95, м. Павлоград, Павлоградського району, Дніпропетровська область, 51400), яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення науково-проєктної документації «Історико-архітектурний опорний план та проєкт зон охорони культурної спадщини м. Павлоград Дніпропетровської області», із зазначенням історичних ареалів.

Зобов`язати виконавчий комітет Павлоградської міської ради (код ЄДРПОУ 04052229, юридична адреса: вул. Соборна, 95, м. Павлоград, Павлоградського району, Дніпропетровська область, 51400) вжити заходів щодо замовлення розроблення науково-проєктної документації «Історико-архітектурний опорний план та проєкт зон охорони культурної спадщини м.Павлоград Дніпропетровської області», із зазначенням історичних ареалів.

Розподіл судових витрат не здійснювався.

Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимогстатті 255 Кодексу адміністративного судочинства Українита може бути оскаржене встроки, передбаченістаттею295 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя І.О. Лозицька