Єдиний державний реєстр судових рішень
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 вересня 2024 року
м. Київ
справа № 320/9942/22
адміністративне провадження № К/990/40353/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 320/9942/22
за позовом ОСОБА_1 до Білогородської сільської ради Бучанського району Київської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 13 червня 2023 року (суддя - Василенко Г.Ю.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2023 року (головуючий суддя - Губська Л.В., судді: Епель О.В., Карпушова О.В.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 (позивач, скаржник) звернувся до суду з позовом до Білгородської сільської ради Бучанського району Київської області (Білгородська сільська рада, відповідач), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Білогородської сільської ради від 28.09.2022 року № 932 «Про дострокове припинення повноважень секретаря Білогородської сільської ради VIII скликання ОСОБА_1 »;
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Білогородської сільської ради № 271-к від 28.09.2022 року «Про звільнення з посади секретаря Білогородської сільської ради ОСОБА_1»;
- поновити його на посаді секретаря Білогородської сільської ради;
- стягнути з Білогородської сільської ради на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу з 28.09.2022 року.
2. Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтовані протиправністю рішень про дострокове припинення повноважень секретаря сільської ради через порушення процедури їх прийняття: порядок денний не містив питання про недовіру позивачу і його дострокове припинення, проєкт рішення не узгоджений; рішення не мають достатніх підстав (мотивів) для дострокового припинення повноважень позивача, зокрема, не проведено службового розслідування згідно з чинним законодавством. У зв`язку із цим, просить задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
3. Рішенням 2-ї сесії VIII скликання Білогородської сільради № 6 від 20.11.2020 ОСОБА_1 обрано секретарем.
4. 22.09.2022 від сільського голови ОСОБА_2 надійшла пропозиція про дострокове припинення повноважень ОСОБА_1 через неналежну організацію роботи та порушення законодавства, а саме: у зв`язку з неналежною організацією підготовки сесій ради, питань що вносяться на розгляд ради, неналежного забезпечення своєчасного доведення рішень ради до виконавців і населення, неналежної організації контролю за їх виконанням, незабезпечення доступу осіб, яким це право надано у встановленому порядку до офіційних документів місцевого самоврядування, недодержання вимог Конституції і законів України, недодержання прав та свобод людини і громадянина, допущення бездіяльності, які шкодять інтересам місцевого самоврядування та одноразового грубого порушення трудових обов`язків.
5. Розпорядженням № 159 від 22.09.2022 скликано позачергову сесію на 26.09.2022.
6. Розпорядженням № 160 від 23.09.2022 перенесено дату на 28.09.2022.
7. Під час сесії 28.09.2022 року головуючий проінформував депутатів про пропозицію щодо дострокового припинення повноважень секретаря Білогородської сільської ради. Питання розглянуте на профільній комісії з питань регламенту депутатської діяльності, етики, гласності, законності, прав людини, правопорядку та взаємодії з громадським формуванням, яка рекомендувала внести це питання на розгляд пленарного засідання сесії.
8. 28.09.2022 на сесії розглянули питання дострокового припинення повноважень ОСОБА_1 і затвердили протокол лічильної комісії № 4 про дострокове припинення повноважень.
9. Відповідно до протоколу № 4 у голосуванні взяло участь 19 депутатів, які одноголосно проголосували за прийняття рішення від 28.09.2022 № 932 про дострокове припинення повноважень секретаря Білогородської сільської ради.
10. У зв`язку з незабезпеченням здійснення наданих секретарю повноважень, порушенням секретарем пунктів 4 та 7 частини третьої статті 50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР), статей 11, 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.01 № 2493-III (далі - Закон № 2493-III) рішенням від 28.09.2022 № 932 достроково припинено повноваження секретаря Білогородської сільської ради ОСОБА_1 .
11. На виконання цього рішення, на підставі пункту 5 частини першої статті 41 Кодексу законів про працю України, частини п`ятої статті 50 Закону № 280/97-ВР, статті 20 Закону №2493-III, розпорядженням № 271-к від 28.09.2022 ОСОБА_1 звільнено з посади.
12. Позивач, вважаючи ці рішення протиправними, звернувся з позовом до суду.
ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
13. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 13 червня 2023 року у задоволені позову ОСОБА_1 відмовлено.
14. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 01 листопада 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишив без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
15. Вирішуючи спір, cуд першої інстанції, з рішенням якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що сільська рада дотрималася всіх законодавчих вимог при прийнятті рішення про звільнення та відповідної процедури під час прийняття спірного рішення. Зокрема, питання було включене до порядку денного сесії, голосування відбулося таємно, і всі депутати проголосували «за». Суди визнали, що проведення службового розслідування не є обов`язковим.
16. Суди попередніх інстанцій зазначили, що рішення про дострокове припинення повноважень секретаря ради належить до дискреційних повноважень ради, і він не може втручатися у внутрішню компетенцію органу місцевого самоврядування і не може надавати оцінки мотивам ради, з яких вона виходила приймаючи відповідне рішення. Суд також зауважив, що позивач не скористався правом виступити на сесії та надати пояснення.
ІV. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
17. Не погодившись із таким рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить їх скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позову.
18. Як на підставу оскарження рішення суду першої та апеляційної інстанцій позивач послався на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України) та зазначив, що в оскаржуваних судових рішеннях суди попередніх інстанції застосували положення частини п`ятої статті 50 Закону № 280/97-ВР та статті 20 Закону № 2493-III - без урахування висновку щодо їх застосування у подібних правовідносинах, викладеного Верховним Судом у постановах Верховного Суду від 24.09.2020 у справі № 685/1490/16-а та від 16.04.2020 у справі № 495/5105/17. Касаційна скарга, як указує скаржник, стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, має виняткове значення для ОСОБА_1 .
19. Верховний Суд ухвалою від 15 січня 2024 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
20. Від відповідача 25 січня 2024 року надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 , у якому він просить залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін. Зазначає, що суди попередніх інстанцій правильно встановили усі обставини справи та ухвалили судові рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
21. Ухвалою Верховного Суду від 09 вересня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
V. Джерела права, оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.
Позиція Верховного Суду
22. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
23. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
24. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги (частина третя статті 341 КАС України).
25. Колегія суддів, перевіривши доводи касаційної скарги позивача та виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 КАС України, виходить із такого.
26. У справі, що переглядається, ОСОБА_1 оскаржує прийняте на позачерговій сесії ради рішення № 932 про дострокове припинення його повноважень, як секретаря Білогородської сільської ради.
27. Частиною п`ятою статті 50 Закону № 280/97-ВР передбачено, що повноваження секретаря сільської, селищної, міської ради можуть бути достроково припинені за рішенням відповідної ради.
Територіальна громада у будь-який час може достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень (частина друга статті 75 Закону № 280/97-ВР).
Особи, які вперше приймаються на службу в органи місцевого самоврядування, складають Присягу, текст якої визначено статтею 11 Закону № 2493-III, що підкреслює їхню відповідальність перед громадою та народом України.
За статтею 20 Закону № 2493-III крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», цим та іншими законами України, а також у разі: порушення посадовою особою місцевого самоврядування Присяги, передбаченої статтею 11 цього Закону; порушення умов реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування (стаття 5 цього Закону); виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на службі, чи недотримання вимог, пов`язаних із проходженням служби в органах місцевого самоврядування (стаття 12 цього Закону); досягнення посадовою особою місцевого самоврядування граничного віку перебування на службі в органах місцевого самоврядування (стаття 18 цього Закону).
28. Ключовим у цій справі є законність прийнятого на засіданні ради рішення про дострокове припинення повноважень позивача.
29. На переконання скаржника дострокове припинення повноважень секретаря сільської ради є крайнім заходом реагування на його діяльність, тому причини та мотиви для прийняття такого рішення мають міститися у рішенні органу (ради), зі змісту якого було б зрозуміло, що саме спонукало до його прийняття. Такі права не можуть належати до виключних дискреційних повноважень відповідної ради.
30. Суди першої та апеляційної інстанцій у цій справі дійшли висновку, що оскільки посада секретаря сільської ради є виборною, а повноваження щодо дострокового припинення повноважень секретаря є дискреційними, тому суд не має втручатися у внутрішню компетенцію органів місцевого самоврядування і не може надавати оцінки мотивам ради, з яких вона виходила, приймаючи відповідне рішення. Водночас відповідачем було дотримано визначену законодавством процедуру його прийняття.
Суди зазначили, що аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 12.09.2019 у справі № 657/268/15-а та у постанові Великої Палати Верховного Суду від 22.11.2021 у справі № 1.380.2019.005671.
31. Позивач у доводах касаційної скарги стверджує, що така позиція судів не відповідає висновку щодо застосування частини п`ятої статті 50 Закону № 280/97-ВР та статті 20 Закону № 2493-III у подібних правовідносинах, викладеному в постановах Верховного Суду від 24.09.2020 у справі № 685/1490/16-а та від 16.04.2020 у справі № 495/5105/17.
У постанові від 24.09.2020 у справі № 685/1490/16-а Верховний Суд зазначив, що дострокове припинення повноважень секретаря сільської ради є крайнім заходом реагування на його діяльність, і для того, щоб виносити на голосування і приймати таке рішення мають бути вагомі причини (мотиви) і об`єктивні обставини, які в сукупності вказують на те, що подальше виконання секретарем своїх повноважень є неможливим (недоцільним) та\або таким, що негативно позначається на діяльності органів місцевого самоврядування. Ці ж мотиви і обставини мають міститися у рішенні органу місцевого самоврядування, зі змісту якого було б зрозуміло, що саме спонукало до його прийняття.
Верховний Суд у постанові 16.04.2020 у справі № 495/5105/17 зауважив, що вказаний у статті 20 Закону № 2493-III перелік підстав припинення служби в органах місцевого самоврядування (порушення Присяги, передбаченої статтею 11 цього Закону; порушення умов реалізації права на службу (стаття 5 цього Закону); виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на службі, чи недотримання вимог, пов`язаних із проходженням служби (стаття 12 цього Закону); досягнення граничного віку перебування на службі (стаття 18 цього Закону), який не є виключним, має бути юридичною підставою для прийняття відповідного рішення ради про дострокове припинення повноважень секретаря ради.
32. Колегія суддів погоджується, що відповідно до сталої практики, на яку посилається скаржник у касаційній скарзі, повноваження секретаря сільської ради можуть бути достроково припинені за наявності вагомих причин та об`єктивних обставин, що роблять подальше виконання обов`язків неможливим або шкідливим для діяльності ради. Перелік підстав для припинення служби, зазначений у законі, не є виключним, але має бути юридично підставою для прийняття відповідного рішення ради. Тобто, ці ж мотиви і обставини мають міститися у рішенні органу місцевого самоврядування, зі змісту якого було б зрозуміло, що саме спонукало до його прийняття.
Уточнюючи позицію, викладену Верховним Судом в постановах від 24.09.2020 у справі № 685/1490/16-а та від 16.04.2020 у справі № 495/5105/17, Верховний Суд зазначає, що підстави для прийняття рішення (про дострокове припинення повноважень секретаря ради) мають бути чітко доведені до відома депутатів, які, передусім, повинні усвідомлювати та бути обізнаними щодо обґрунтувань звільнення секретаря ради. Тобто такі висновки Верховного Суду вказують на те, що вмотивованість рішення включає обговорення проєкту рішення на сесії ради.
33. Суди попередніх інстанцій при розгляді цього спору установили, що у спірному рішенні зазначено, а саме: «У зв`язку з незабезпеченням здійснення наданих секретарю Білогородської сільської ради ОСОБА_1 повноважень, порушенням секретарем пункту 4 та 7 частини третьої статті 50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 11, 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», відповідно до частини п`ятої статті 50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Регламенту сільської ради, сільська рада, - вирішила достроково припинити повноваження секретаря Білгородської сільської ради Бучанського району Київської області ОСОБА_1 ».
З матеріалів справи вбачається, і таке враховано судами попередніх інстанцій, що за пропозицією сільського голови ОСОБА_2 підставою для дострокового припинення повноважень секретаря було неналежна організація підготовки сесій ради, питань що вносяться на розгляд ради, неналежне забезпечення своєчасного доведення рішень ради до виконавців і населення, неналежна організації контролю за їх виконанням, незабезпечення доступу осіб, яким це право надано у встановленому порядку до офіційних документів місцевого самоврядування, недодержання вимог Конституції і законів України, недодержання прав та свобод людини і громадянина, допущення бездіяльності, які шкодять інтересам місцевого самоврядування та одноразового грубого порушення трудових обов`язків.
Cуди попередніх інстанцій перевірили процедуру прийняття спірного рішення та встановили, що таке рішення було прийняте повноважним складом сільської ради на її пленарному засіданні, як це вимагається Законом України «Про місцеве самоврядування». При цьому, питання (щодо припинення повноважень) розглянуте на профільній комісії з питань регламенту депутатської діяльності, етики, гласності, законності, прав людини, правопорядку та взаємодії з громадським формуванням, яка рекомендувала внести це питання на розгляд пленарного засідання сесії. Прийняттю оскаржуваного рішення передувало те, що під час сесії головуючий проінформував депутатів про пропозицію та підстави для припинення повноважень секретаря сільської ради ОСОБА_1 Проте, депутати висловилися про недоцільність зачитування цього питання та що вони обізнані щодо підстав і причин для його вирішення цього питання (протокол № 4 від 28.09.2022 про прийняття рішення № 932).
Суди врахували, що ОСОБА_1 не був позбавлений права виступити під час роботи сесії, та дійшли правильного висновку, що правом особисто висловити свою позицію і надати пояснення позивач не скористався.
Показовим є те, що за прийняття рішення про дострокове припинення повноважень секретаря проголосували 19 депутатів «за», 0 - «проти», 0 - «утрималося».
34. Тобто, селищна рада як орган місцевого самоврядування за результатами аналізу ситуації, що склалася, дійшла висновку про неможливість продовження виконання секретарем сільської ради своїх обов`язків та вирішила реалізувати передбачене законом право на дострокове припинення його повноважень.
35. Отже, суди попередніх інстанцій при розгляді цього спору дійшли обґрунтованих висновків, що Білогородською сільською радою при ухваленні оскаржуваного рішення від 28.09.2022 № 932 «Про дострокове припинення повноважень секретаря Білогородської сільської ради VIII скликання ОСОБА_1 » було дотримано вимоги Закону № 280/97-ВР та Регламенту Білогородської сільської ради, отже це рішення ради є правомірним і не підлягає скасуванню.
36. Колегія суддів зазначає, що висновки Верховного Суду нерозривно пов`язані з конкретними обставинами справи. Адміністративні суди не повинні вважати обов`язковими висновки, зроблені на основі відмінних фактичних обставин, адже це не свідчить про неправильне застосування норм матеріального права, а лише відображає різницю в обставинах і доказах.
37. Отже, висновки судів відповідають правовій позиції, викладеній у постановах Верховного Суду від 24.09.2020 у справі № 685/1490/16-а та від 16.04.2020 у справі № 495/5105/17, на які посилається скаржник у доводах касаційної скарги, з урахуванням додатково встановлених судами в цій справі обставин, яких не було в зазначених справах.
38. Доводи скаржника про те, що суміщення депутатського статусу та посади заступника голови сільради є недопустимим, а участь ОСОБА_3 у винесенні питання про дострокове припинення повноважень секретаря ради ОСОБА_1 порушує процедуру, що додатково робить спірне рішення сільради незаконним, колегія суддів Верховного Суду відхиляє, оскільки вони не були предметом розгляду у суді першої та апеляційної інстанцій, тому відповідно до положень частини четвертої статті 341 КАС України не можуть бути переглянуті і в порядку касаційного провадження.
39. Підсумовуючи вищенаведене Суд констатує, що доводи, викладені у касаційній скарзі, не спростовують висновки судів першої та апеляційної інстанцій та не знайшли підтвердження під час касаційного розгляду справи.
40. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
41. Ураховуючи, що оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, переглянуті судом касаційної інстанції в передбачених статтею 341 КАС України межах, ухвалені з додержанням норм матеріального права, внаслідок чого касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
42. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
43. За змістом частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
44. Таким чином, касаційна скарга ОСОБА_1 підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - зміні в частині викладення мотивів їх ухвалення.
VI. Судові витрати
Підстави для здійснення розподілу судових витрат, з огляду на результат касаційного розгляду, відсутні.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 13 червня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2023 року у справі № 320/9942/22 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько А.Г. Загороднюк
