РІШЕННЯ

Іменем України

27 червня 2024 року

м. Київ

справа №9901/468/21

адміністративне провадження № П/9901/468/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Соколова В.М.,

суддів: Білак М.В., Мацедонської В.Е., Загороднюка А.Г., Губської О.А.,

за участю:

секретаря судового засідання Шевченко В.В.,

позивача ОСОБА_1 ,

представника відповідача Петренко Ю.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

Зміст позовних вимог та стислий виклад позиції позивача.

У листопаді 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Вищої кваліфікаційної комісії суддів (далі - ВККС України, Комісія, відповідач), у якому просила:

- визнати протиправними дії ВККС України щодо оприлюднення набору даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя» (далі також - набір даних) з порушенням принципів доступності для використання, порівняння та відкритості за замовчуванням;

- зобов`язати ВККС України оприлюднити набір даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя» з урахуванням принципів доступності для використання, порівняння та відкритості за замовчуванням, а саме у машиночитаному форматі, який відповідає структурованому типу даних з інформацією щодо усіх суддів з 2016 року;

- оглянути сторінку ВККС України на порталі відкритих даних (https://bit.ly/3CxE1ar) та розділ «Відкриті дані» вебсайту Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (https://bit.ly/39gr8m3):

- встановити судовий контроль за виконанням ВККС України судового рішення за результатом розгляду цього позову;

- стягнути сплачений судовий збір з ВККС України на користь позивача.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначила, що ВККС України як розпорядник публічної інформації оприлюднив на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних набір даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя» з порушенням таких принципів:

- доступності для використання та порівняння, а саме оприлюднила не у машиночитаному форматі, який дозволяв би його обробку без участі людини;

- відкритості за замовчуванням, а саме оприлюднила набір даних, у якому відсутні дані за період з 2016 по 2019 роки та щодо усіх суддів.

На думку позивачки формат у якому відповідач опублікував інформацію набір даних порушують її право:

- на доступ до публічної інформації у форматі відкритих даних, встановлене статтею 10-1 Закону України 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI);

- на свободу вираження поглядів, встановлене статтею 10 Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод.

Позивач вважає, що хоч у Положенні про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 835 (далі - Положення про набори даних, Положення №835), якими визначено вимоги до наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, не деталізовано інформації, та, за який конкретний період має бути оприлюднений набір даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя» - це не є ознакою того, що такі розпорядники не зобов`язані оприлюднювати усі дані, які стосуються певного набору, що перебувають у їхньому володінні.

Навпаки, принципи, викладені у цьому нормативно-правовому акті, зобов`язують усіх розпорядників вживати заходів щодо оприлюднення усіх даних, які стосуються певного набору, що перебувають у їхньому володінні.

У зв`язку із цим просить задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Стислий виклад позиції інших учасників справи.

У відзиві на адміністративний позов ВККС України просила відмовити у його задоволенні з посиланням на таке.

Положення про набори даних визначає вимоги до формату і структури наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, періодичність оновлення та порядок їх оприлюднення, а також Додатком до Положення визначено перелік таких наборів даних.

Пунктом 15 Положення передбачено, що розпорядник інформації самостійно обирає періодичність оновлення наборів даних, які перебувають в його володінні та оприлюднюються.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03 березня 2021 року № 407 «Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 835 і від 30 листопада 2016 року № 867», яка набрала чинності 28 квітня 2021 року, затверджено зміни до переліку наборів даних, та включено до такого переліку інформацію про ефективність здійснення суддями правосуддя, яку відповідно до компетенції зобов`язана оприлюднювати ВККС України.

Комісією встановлено періодичність оновлення такої інформації - щороку до 01 червня.

ВККС України як розпорядник інформації (відповідно до компетенції) оприлюднив на єдиному державному вебпорталі відкритих даних у відповідному форматі інформацію про ефективність здійснення суддями правосуддя, отриману після набрання чинності затверджених Постановою № 407 змін, і переконаний, що у нього відсутній обов`язок оприлюднювати інформацію, яка була отримана до набрання чинності цією Постановою.

Відповідач зазначив, що Постановою № 407 не визначено, за який саме період, інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя підлягає оприлюдненню, а Положення про набори даних № 835 у редакції до 03 березня 2021 року взагалі не містило зобов`язання Комісії щодо оприлюднення такого набору даних. Тому переконаний, що у період з 21 жовтня 2015 року по 28 квітня 2021 року у нього був відсутній законодавчий обов`язок опубліковувати зазначену інформацію, а предмет спору (у цій частині) взагалі відсутній.

На думку відповідача, ним у повному обсязі дотримано вимог статті 10-1 Закону № 2939-VI та виконано покладені на неї законом обов`язки щодо оприлюднення відповідного набору даних.

Відтак уважає, що діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України відповідно до частини другої статті 19 Конституції України.

Поряд із цим відповідач зазначив, що статтею 85 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон №1402-VIII) визначено що суддівське досьє має містити інформацію про ефективність здійснення судочинства суддею. Формування і ведення суддівського досьє здійснюються в Єдиній судовій інформаційно-телекомунікаційній системі. Суддівське досьє є відкритим для загального доступу на офіційному вебсайті Комісії.

Натомість до початку функціонування автоматизованої системи суддівські досьє формуються і ведуться у паперовій формі (пункт 6.1 розділу VI Порядку формування і ведення суддівського досьє, затвердженого рішенням Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 15 листопада 2016 року № 150/зп-16).

Відповідач уважає, що позовні вимоги ОСОБА_1 фактично зводяться до незручності використання певного формату відкритих даних - «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя» оприлюднених на офіційному вебсайті Комісії та незручності у користуванні цією інформацією, а не обмеженням її у доступі до публічної інформації.

Процесуальні дії у справі.

Верховний Суд (суддя Шевцова Н.В.) ухвалою від 18 листопада 2021 року відмовив у відкритті провадження у справі № 9901/468/21 за позовною заявою ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії.

Велика Палата Верховного Суду (16 лютого 2022 року) скасувала ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 листопада 2021 року та направила цю справу (№ 9901/468/21) для продовження її розгляду зі стадії відкриття провадження.

Верховний Суд ухвалою від 02 червня 2022 року відкрив провадження та призначив її до розгляду на 07 липня 2022 року.

20 липня 2023 року у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Шевцової Н.В. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 18 липня 2023 року № 13), що унеможливлює її участь у розгляді цієї справи, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи та визначено новий склад колегії суддів: Соколов В.М. - головуючий суддя, судді: Мацедонська В.Е., Кашпур О.В., Губська О.А., Білак М.В.

Ухвалою від 21 липня 2023 року Верховний Суд прийняв до провадження адміністративну справу. Призначив її розгляд спочатку за правилами спрощеного позовного провадження колегією у новому складі суддів.

Ухвалою від 16 жовтня 2023 року Верховний Суд задовольнив клопотання ВККС України про продовження процесуального строку для подання до суду заяв по суті справи, з процесуальних питань та доказів у справі №9901/468/21. Продовжив такий строк відповідачу до 20 листопада 2023 року.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 березня 2024 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника Апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 06 березня 2024 року № 310/0/78-24 у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю судді Кашпур О.В. та з метою дотримання строків розгляду справ, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Соколов В.М., судді: Білак М.В., Мацедонська В.Е., Загороднюк А.Г., Губська О.А.

Обставини справи та оцінка доказів

Дослідивши матеріали справи, а також докази у їх сукупності, Верховний Суд установив такі обставини.

21 травня 2021 року ВККС опублікувала на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних набір даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя». Набір даних було опубліковано у вигляді низки файлів у текстовому форматі даних ОDТ, у якому містилася інформація лише за 2020 рік і щодо 158 суддів.

Пізніше, 8 червня 2021 року, ВККС на своєму сайті у розділі «Про Комісію» вкладка «Доступ до публічної інформації» далі «Відкриті дані» у формі відкритих даних (відкриті дані) оприлюднила для вільного та безоплатного доступу до неї та для подальшого вільного використання та поширення на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних за посиланням: https://data.gov.ua/organization/vyshcha-kvalifikatsiina-komisiia-suddiv-ukrayiny під №15 «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя» https://data.gov.ua/dataset/3cb19867-4cdc-495d-904c-d870ecf3d557.

ВККС України опублікувала такі набори даних:

- Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя (містить інформацію про ефективність здійснення судочинства суддями у 2021-2022 роках),

URL: https://data.gov.ua/dataset/7df8d2ec-ba3c-44fc-99b2-901923515c3c/resource/397a00d2

Указану інформацію востаннє оновлено Жовтень 10, 2023, 13:29 (EEST); дані востаннє оновлено Жовтень 10, 2023, 13:31 (EEST); Створено Жовтень 10, 2023; Формат application/x-7z-compressed; Ключова сума файлу 94a86392215034d32d9b26ed71c5e997;

- Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя (містить інформацію про ефективність здійснення судочинства суддями у 2021-2022 роках),

URL: https://data.gov.ua/dataset/7df8d2ec-ba3c-44fc-99b2-901923515c3c/resource/c04047a2.

Востаннє оновлено Вересень 27, 2023, 12:49 (EEST); Метадані востаннє оновлено Жовтень 10, 2023, 13:13 (EEST); Створено Вересень 27, 2023; Формат ZIP; Ключова сума файлу 94a86392215034d32d9b26ed71c5e997;

- Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя (містить інформацію про ефективність здійснення судочинства суддями у 2021-2022 роках),

URL: https://data.gov.ua/dataset/7df8d2ec-ba3c-44fc-99b2-901923515c3c/resource/917d7d3e.

Востаннє оновлено Травень 19, 2023, 16:30 (EEST); Метадані востаннє оновлено Жовтень 10, 2023, 13:29 (EEST); Створено Травень 19, 2023; Формат application/x-7z-compressed; Ключова сума файлу 94a86392215034d32d9b26ed71c5e997.

- Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя (судочинства) у 2021 році (включає інформацію про ефективність здійснення суддями правосуддя (судочинства) у 2021 році);

URL: https://data.gov.ua/dataset/7df8d2ec-ba3c-44fc-99b2-901923515c3c/resource/823c14f9 .

Востаннє оновлено Грудень 12, 2022, 13:19 (EET); Створено Грудень 12, 2022; Формат 7z; Ключова сума файлу 766b6796bed3066eac359390dae9cb32.

- Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя.zip (інформацію про ефективність здійснення суддями правосуддя);

URL:https://data.gov.ua/dataset/7df8d2ec-ba3c-44fc-99b2-901923515c3c/resource/b263c60f-6532-49ee-8356-948de149a1a7/download/informatsiia-pro-efektivnist-zdiisnennia-suddiami-pravosuddia.zip

Востаннє оновлено Травень 21, 2021, 11:15 (EEST); Створено Травень 21, 2021; Формат ODT; Ключова сума файлу 766b6796bed3066eac359390dae9cb32

Усі набори даних містять інформацію про ефективність здійснення судочинства суддею, зокрема: а) загальну кількість розглянутих справ; б) кількість скасованих судових рішень та підстави їх скасування; в) кількість рішень, що стали підставою для винесення рішень міжнародними судовими установами та іншими міжнародними організаціями, якими встановлено порушення Україною міжнародно-правових зобов`язань; г) кількість змінених судових рішень та підстави їх зміни; ґ) дотримання строків розгляду справ; д) середню тривалість виготовлення тексту вмотивованого рішення; е) судове навантаження порівняно з іншими суддями у відповідному суді, регіоні з урахуванням інстанційності, спеціалізації суду та судді.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам та вирішуючи спір, що виник між сторонами, суд зазначає наступне.

За змістом частин першої та другої статті 10-1 Закону № 2939-VI публічна інформація у формі відкритих даних - це публічна інформація у форматі, що дозволяє її автоматизоване оброблення електронними засобами, вільний та безоплатний доступ до неї, а також її подальше використання. Розпорядники інформації зобов`язані надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит, оприлюднювати і регулярно оновлювати її на єдиному державному вебпорталі відкритих даних та на своїх вебсайтах.

Публічна інформація у формі відкритих даних є дозволеною для її подальшого вільного використання та поширення. Будь-яка особа може вільно копіювати, публікувати, поширювати, використовувати, у тому числі в комерційних цілях, у поєднанні з іншою інформацією або шляхом включення до складу власного продукту, публічну інформацію у формі відкритих даних з обов`язковим посиланням на джерело отримання такої інформації.

Перелік наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, вимоги до формату і структури таких наборів даних, періодичність їх оновлення визначаються Кабінетом Міністрів України (частина четверта).

У вересні 2016 року Україна приєдналася до Міжнародної хартії відкритих даних 2015 року шляхом прийняття Розпорядження КМУ від 22.09.2016 р. № 686-р.

Міжнародна хартія відкритих даних - це набір принципів і найкращих практик для оприлюднення відкритих даних. Приєднуючись до Міжнародної хартії відкритих даних http://opendatacharter.net/adopt-the-charter/, уряд (держава) визнає її принципи й зобов`язується ними керуватися під час оприлюднення відкритих даних.

Хартія визначає 6 принципів для оприлюднення відкритих даних (https://opendatacharter.org/principles/):

· відкритість за замовчуванням;

· оперативність і вичерпність;

· доступність та готовність до використання;

· порівнюваність та інтероперабельність;

· для кращого врядування та участі громадськості;

· для інклюзивного розвитку та інновацій.

Зокрема, відкритими називаються оприлюднені цифрові дані з такими технічними і нормативними характеристиками, щоб їх міг вільно використовувати, повторно використовувати та розповсюджувати будь-хто, будь-де і в будь-який час.

Доступність і використання означає, що відкриття даних дозволяє органам влади, громадянам, громадським і приватним організаціям приймати більш обґрунтовані рішення.

Принципи Міжнародної хартії відкритих даних втілені у Положенні про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 р. № 835.

Це Положення визначає вимоги до формату і структури наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, періодичність оновлення та порядок їх оприлюднення, а також перелік таких наборів даних, які визначено у Додатку до цього Положення.

Згідно з положеннями частини першої статті 92 Закону №1402-VIII, Комісія є державним колегіальним органом суддівського врядування, який на постійній основі діє у системі правосуддя, тобто виконує делеговані державою повноваження.

ВККС України, як державний колегіальний орган суддівського врядування є розпорядником публічної інформації в розумінні пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03 березня 2021 року № 407, яка набрала чинності 28 квітня 2021 року, внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 р. №835 у частині переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, та включено до такого переліку інформацію про ефективність здійснення суддями правосуддя, яку відповідно до компетенції зобов`язана оприлюднювати ВККС України.

Згідно з додатком до Положення № 835 (в редакції зі змінами, внесеними Постановою № 407) ВККС України завантажує у формі відкритих даних 11 наборів даних, серед яких «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя», які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних.

Закон № 2939-VI (частина четверта статті 10-1) визначає, що для включених до переліку наборів даних КМУ встановлює вимоги до структури та формату.

У п. 9 Постанови КМУ № 835 визначено загальний перелік можливих форматів для різних типів даних.

Структура набору даних - сукупність метаданих, що містить опис складу (елементів) набору даних, їх формат, параметри та призначення (пункт 1 Постанови КМУ № 835).

Водночас у Постанові КМУ № 835 відсутні вимоги до структури наборів даних.

21 травня 2021 року ВККС опублікувала на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних набір даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя». Набір даних було опубліковано у вигляді низки файлів у текстовому форматі даних ODT (Open Document Format) у якому містилася інформація за 2020 рік і щодо 158 суддів.

Згодом, набір даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя» ВККС оприлюднила у форматах APPLICATION/X-7Z-COMPRESSED, 7z, ZIP, який містив такі дані та ресурси:

- інформацію про ефективність здійснення суддями правосуддя у 2021-2022 роках;

- інформацію про ефективність здійснення суддями правосуддя (судочинства) у 2021 році;

- інформацію про ефективність здійснення суддями правосуддя.

Обґрунтовуючи свої вимоги, позивачка зазначила, що ВККС України як розпорядник публічної інформації неналежно виконала свої обов?язки щодо відкритих даних, оскільки оприлюднила такий набір даних з порушенням таких принципів як доступність для використання та порівняння (через некоректний формат даних) і відкритість за замовчуванням (через неповне оприлюднення інформації).

Позивачка вважає, що такі дії ВККС порушують її права на доступ до публічної інформації у форматі відкритих даних, встановлене статтею 10-1 Закону № 2939-VI та на свободу вираження поглядів, встановлене статтею 10 Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод.

Щодо обставин невиконання ВККС обов`язку оприлюднення повного набору даних та недотримання принципу відкритості за замовчуванням.

На думку позивача, ВККС опублікувала набір даних, у якому відсутні дані за період з 2016 по 2019 роки та щодо всіх суддів, які вона має у наявності.

Позивачка стверджує, що набір даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя», який містить інформацію лише щодо ефективності здійснення правосуддя у 2020 році та щодо 158 суддів, не відповідає принципу відкритості за замовчуванням.

Підпункт 1 пункту 1 затверджених Постановою № 407 змін передбачив викладення пункту 1 Положення про набори даних № 835 у новій редакції. Згідно із цією редакцією, оприлюднення наборів даних у формі відкритих даних здійснюється, зокрема, за принципом відкритості за замовчуванням - забезпечення оприлюднення розпорядниками усієї публічної інформації у формі відкритих даних, яка перебуває в їх володінні, крім інформації, яка законом віднесена до інформації з обмеженим доступом, а також інформації, яка не підлягає оприлюдненню згідно із Законом України «Про доступ до публічної інформації» № 2939-VI.

Між тим, Велика Палата Верховного Суду у пунктах 39 - 41 та 43, 45 постанови від 21 липня 2022 року в справі № 9901/384/21, у правовідносинах, що виникли у зв`язку з оприлюдненням наборів даних у формі відкритих даних за принципом «відкритість за замовчуванням», сформулювала правову позицію про те, що до включення за Постановою № 407 у Перелік наборів даних інформації щодо авторозподілу у ВРП не було обов`язку оприлюднювати цю інформацію у формі відкритих даних. З указаної дати такий обов`язок виник. Але ні Закони № 2657-XII, № 2939-VI, ні пункт 2 постанови № 835 у редакції постанови № 409, ні Положення про набори даних у редакції підпункту 1 пункту 1 затверджених постановою № 407 змін, що вносяться до постанов КМ України від 21 жовтня 2015 р. № 835 , ні Перелік наборів даних у редакції підпункту 11 пункту 1 змін, затверджених тією ж постановою № 407, не зобов`язували відповідача публікувати інформацію щодо авторозподілу, створену з дати початку роботи ВРП.

Принцип відкритості інформації, визначений у Законах № 2657-XII і № 2939-VI, а також у постанові № 407, не дає підстав для висновку про появу з 28 квітня 2021 року обов`язку ВРП оприлюднити масив інформації щодо авторозподілу, яка була створена задовго до набрання чинності постановою № 407. Тому помилковим є аргумент позивачки про те, що згідно з Положенням про набори даних розпорядник має оприлюднити всю наявну у нього інформацію незалежно від часу її створення.

Підпункт 1 пункту 1 затверджених постановою № 407 Змін, , передбачив викладення пункту 1 Положення про набори даних у новій редакції. Згідно з цією редакцією, яка набрала чинності 28 квітня 2021 року, оприлюднення наборів даних у формі відкритих даних здійснюється, зокрема, за принципом відкритості за замовчуванням - забезпечення оприлюднення розпорядниками усієї публічної інформації у формі відкритих даних, яка перебуває в їх володінні, крім інформації, яка законом віднесена до інформації з обмеженим доступом, а також інформації, яка не підлягає оприлюдненню згідно із Законом № 2939-VI .

Отже, сам собою принцип «відкритість за замовчуванням», закріплений у пункті 1 Положення про набори даних, не визначає ні конкретний обсяг наборів даних, які розпорядник інформації зобов`язаний оприлюднити у формі відкритих даних на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних і на своєму вебсайті, ні період часу в минулому, у якому мала бути створена публічна інформація, що підлягає оприлюдненню у такій формі. З огляду на положення частини другої статті 19 Конституції України вказаний принцип слід тлумачити у зв`язку з положеннями абзацу першого частини четвертої статті 10-1 Закону № 2939-VI та абзацу третього пункту 3 Положення про набори даних у редакції підпункту 3 пункту 1 затверджених постановою № 407 Змін, що вносяться до постанов КМ України від 21 жовтня 2015 р. № 835 .

Слід зазначити, що позицію щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів неодноразово висловлював Конституційний Суд України. Так, згідно з висновками щодо тлумачення змісту ст. 58 Конституції України, викладеними у рішеннях Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп, від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99, від 5 квітня 2001 року № 3-рп/2001, від 13 березня 2012 року № 6-рп/2012, закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.

Аналогічний підхід застосовується і щодо дії процесуальної норми права. Зокрема, у ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) передбачено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

У такому разі на підставі аналізу наведених вище рішень Конституційного Суду України, що містять офіційні тлумачення положень Основного Закону стосовно дії нормативно-правового акта у часі, доцільно зробити висновок про те, що судом під час розгляду справи має застосовуватися той нормативно-правовий акт, який набув чинності та залишається чинним на момент виникнення та припинення спірних правовідносин.

Рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, за загальним правилом, не можна визнати неправомірними, якщо вони ґрунтуються на законі, чинному на момент прийняття відповідного рішення таким суб`єктом.

Відповідний висновок ґрунтується на положеннях статті 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Застосовуючи такий підхід та висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 21 липня 2022 року в справі № 9901/384/21, обов`язок оприлюднювати інформацію про ефективність здійснення суддями правосуддя у формі відкритих даних з`явився з набранням чинності Постановою № 407, тобто після внесення змін до Постанови №835, відтак підстав для оприлюднення такої інформації (дані за період з 2016 по 2019 роки та щодо усіх суддів) до 28.04.2021 року у ВККС не було.

Щодо невідповідності типу даних формату, у якому опублікований набір даних (не у машиночитному) та порушення принципу відкритості за замовчуванням.

Позивачка стверджує, що на час звернення із цим позовом до суду набір даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя» за 2020 рік був опублікований у форматі, що не відповідає типу його даних.

Такий набір даних, на думку позивачки, опубліковано з порушенням принципу доступності для використання та порушує її право на доступ до публічної інформації у форматі відкритих даних, встановлене статтею 10-1 Закону № 2939-VI.

Відповідно до п. 9 Постанови КМУ № 835, зокрема, для оприлюднення наборів даних використовуються такі формати:

- текстові дані : TXT, RTF, MD, ODT*, DOC(X), (X)HTML*;

- структуровані дані RDF*, XML*, JSON*, CSV*, XLS(X), ODS*, YAML*

- архів даних: ZIP*, 7z*, Gzip*, Bzip2*.

Розпорядники інформації самі обирають формат даних відповідно до того типу даних, які вони зобов`язані опублікувати. Право вибору формату у якому публікувати набір даних покладається саме на його розпорядника.

Як зазначалося вище, вимоги до структури наборів даних у Постанові КМУ № 835 відсутні.

Текстовий тип даних призначений для описових даних, які не містять єдиної структури. Наприклад, текстовому типу даних відповідають тексти нормативно-правових актів чи судових рішень.

Структурований тип даних призначений для даних, які можливо упорядкувати за змінними та спостереженнями. Такий тип даних призначений для організації та зберігання складних даних у впорядкованій та логічній формі. Таблиці є прикладом структурованого типу даних. Вони використовуються для організації та зберігання даних у вигляді рядків і стовпців, де кожен рядок відповідає окремому запису, а кожен стовпець представляє окреме поле або атрибут тих записів.

У п. 8 Додатку 1 до Порядку формування і ведення суддівського досьє, затвердженому рішенням ВККС від 15.11.2016 №150/зп-16 визначено, що інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя включає:

8.1. інформацію про спеціалізацію судді, визначену рішенням зборів суддів (у тому числі щодо обрання слідчим суддею);

8.2. інформацію про розглянуті справи та матеріали у році;

8.3. судове навантаження у році (порівняно з іншими суддями у відповідному суді, регіоні з урахуванням інстанційності, спеціалізації суду та судді);

8.4. інформацію про скасовані судові рішення, ухвалені у році, та підстави їх скасування;

8.5. інформацію про змінені судові рішення, ухвалені у році та підстави їх змін;

8.6. інформацію про дотримання строків розгляду справ та матеріалів за рік;

8.7. інформацію про середню тривалість виготовлення тексту вмотивованого судового рішення у році;

8.8. інформацію про рішення, що стали підставою для винесення рішень міжнародними судовими установами та іншими міжнародними організаціями, якими встановлено порушення Україною міжнародно-правових зобов`язань.

Ознаки цих даних відповідають природі саме структурованого типу даних, а не текстового. Функціями такого типу даних є також підрахунок та порівняння їх між собою.

Отже, "Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя" становить собою сукупність табличних даних, що відповідає структурованому типу даних.

До 28.04.2021 року така інформація щодо кожного судді персонально містилася в суддівському досьє у формі структурованих табличних даних.

З 28.04.2021 року після внесення до Постанови №835 змін, оприлюднення такої інформації передбачено у формі відкритих даних.

Відповідно до пункту 1 Положення про набори даних, в редакції Постанови КМУ № 407 принцип доступність використання передбачає забезпечення оприлюднення публічної інформації у формі відкритих даних у машиночитаному форматі, а також забезпечення її подальшого вільного та безоплатного використання.

Машиночитаний формат - формат даних, структурований таким чином, що дає змогу ідентифікувати, перетворювати та отримувати конкретні дані, включаючи окремі факти та їх внутрішню структуру, без участі людини (абзац пункту 2 Постанови КМУ № 835, в редакції Постанови КМУ № 407.

Отже, машиночитний формат дає змогу інформаційним системам ідентифікувати, розпізнавати, перетворювати й отримувати конкретні дані без участі людини.

Абзацом першим частини першої статті 10-1 Закону № 2939-VI передбачено, що публічна інформація у формі відкритих даних - це публічна інформація у форматі, що дозволяє її автоматизоване оброблення електронними засобами, вільний та безоплатний доступ до неї, а також її подальше використання.

З аналізу цієї статті можна зробити висновки, що публічна інформація - це інформація, що отримується, створюється або зберігається органами державної влади, місцевого самоврядування, державними та комунальними підприємствами та іншими розпорядниками відповідно частини першої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Така інформація має подаватися у форматі, що дозволяє її автоматизоване оброблення електронними засобами - йдеться про формати електронних таблиць (XLS, XLSX, ODS) і машиночитаних файлів (CSV, XML, JSON). Якщо набори оприлюднені таким чином, то їх дані легко обробляти, поєднувати між собою, аналізувати, імпортувати в бази даних тощо. І навпаки, скановані зображення у форматах PDF, JPEG і текстові документи DOC, DOCX, ODT неможливо обробити автоматично. Також має бути забезпечено вільний та безоплатний доступ до неї. Тобто, для того, щоб завантажити відкриті дані, не потрібно реєструватись, використовувати BankID, MobileID або кваліфікований електронний підпис тощо. Відкриті дані є безкоштовними.

Також має бути забезпечено подальше використання такої інформаці. Відкриті дані можна вільно копіювати, публікувати, поширювати, поєднувати з іншими даними, використовувати в комерційних цілях у вебсервісах та мобільних застосунках. Обов`язково лише вказати посилання на джерело.

Аналіз вказаної статті означає, що формат, який дозволяє автоматизоване оброблення електронними засобами це формати електронних таблиць (XLS, XLSX, ODS) і машиночитних файлів (CSV, XML, JSON).

Представник ВККС України у судовому засіданні не заперечувала, що спочатку набір даних було опубліковано у текстовому форматі даних ОDТ, який відповідно до п. 9 Постанови КМУ № 835 використовується для оприлюднення текстових даних (DOC, DOCX, ODT).

Така інформація за 2020 рік у формі ODT оприлюднена у форматі, який дозволений законодавством, однак не відповідає типу самих даних.

Водночас такий формат (ODT*) не є машиночитаним для структурованих даних, тому оприлюднення набору даних за 2020 рік у такому форматі є порушенням принципу доступності для використання.

За своїм характером інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя відноситься до структурованого типу даних і має оприлюднюватися відповідно до пункту 9 Положення про набори даних (в редакції Постанови КМ № 407) у форматі, що дозволяє їх зчитувати, зокрема XLS(X).

Отже, ВККС дійшла помилкового висновку про тип даних та оприлюднила набір даних за 2020 рік у текстовому форматі, замість структурованого, адже такий формат не відповідає типу його даних.

Водночас оприлюднення набору даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя» за 2021-2022 роки у формі таблиць XLS(X), архівованих баз даних (APPLICATION/X-7Z-COMPRESSED, 7z, ZIP) дозволяє копіювати, обробляти, поєднувати між собою, аналізувати, імпортувати в бази даних тощо таку інформацію та відповідає положенням статті 10-1 Закону № 2939-VI та принципу доступності використання.

Згідно з інформацією, наданою ВККС України у своїх поясненнях від 21.06.2024 року, уся оприлюднена інформація, окрім інформації за 2020 рік, опублікована у формі таблиць XLS(X), архівованих баз даних (APPLICATION/X-7Z-COMPRESSED, 7z, ZIP) та інших структурованих форматів з визначеними полями.

Твердження ОСОБА_1 щодо недотримання ВККС принципу доступності її для використання, порівняння та відкритості за замовчуванням є безпідставними, оскільки ВККС забезпечила можливість автоматизованого доступу до інформації з використанням відкритих форматів даних (структурованих).

Щодо доводів про неможливість належним чином використовувати набір даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя» оскільки набір містить проблеми, які унеможливлюють його використання автоматизованим способом, варто зазначити наступне.

У судовому засіданні позивачка вказує, що увесь набір даних (за 2020 -2022 роки) містить проблеми, які унеможливлюють його використання. Структурні помилки, які були допущені при створені вказаного набору даних, не можуть зробити цей набір даних машиночитаним, для її подальшого використання та порівняння у форматі відкритих даних в структурованому, машиночитаному вигляді на Державному порталі відкритих даних.

Однак, варто звернути увагу на те, що обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення порушених прав, захист законних інтересів і, у випадку задоволення судом його вимог, рішення повинно мати наслідком реальне відновлення тих прав, за захистом яких позивач звернувся до суду.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент звернення до суду, тобто негативні для особи наслідки у вигляді невизнання, обмеження або перешкоджання у реалізації її реальних прав, свобод або інтересів, які настають внаслідок протиправних дій або рішень суб`єктів владних повноважень (постанова Верховного Суду від 30 листопада 2020 року справа № 826/9145/18).

Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення. Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 12 червня 2018 року у справі № 826/4406/16.

Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок. Отже, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.

Судовому захисту підлягає лише порушене право. Так, до адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється. Підставою для звернення особи до суду з позовом є її суб`єктивне уявлення, особисте переконання в порушенні прав чи свобод, однак, обов`язковою умовою здійснення такого захисту судом є об`єктивна наявність відповідного порушеного права чи законного інтересу. Таке порушене право має бути доведено.

Натомість, відповідно до статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Стверджуючи про неможливість належним чином використовувати набір даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя» оскільки набір містить проблеми, які унеможливлюють його використання автоматизованим способом, позивачка зауважила, що таблиці розміщені у текстових файлах неможливо переформатувати, адже вони є неохайними. Усі таблиці містять по кілька значень в комірці, зайві рядки та інші елементи. Це робить неможливим зміну їх формату без значної затрати часу та зусиль користувача.

У додаткових поясненнях від 24.06.2024 року позивачка стверджує, що структурні проблеми набору даних такі, як: зайві дані; неуніфікована позначка відсутності даних («х», «відсутні», «відсутні дані»); заповнений у різний спосіб аркуш спеціалізацій; наявність декілька рівнів заголовків та об`єднаних комірок; відсутність єдиного підходу для заповнення унеможливлює автоматизовану обробку таких даних.

Однак, указані доводи мають загальний характер та не підтверджені належними та достатніми доказами.

За приписами статті 76 КАС України достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування.

За частиною другою статті 73 КАС України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Позивачка не надала достатніх та допустимих доказів, які б свідчили про те, що використання даного набору даних неможливе.

Крім того, колегія суддів звертає увагу, що відсутні будь-які нормативні документи про встановлення інструкцій та правил заповнення таблиць із зазначеними вище типами даних.

Як зазначалося раніше, ВККС України як суб`єкт владних повноважень при оприлюдненні набору даних у формі відкритих даних мав дотримуватися вимог нормативно правових актів: Закону № 2939-VI та Положення про набори даних (у редакції Постанови КМУ № 407).

ВККС України як державний орган належним чином, виконуючи вимоги Закону № 2939-VI та Положення про набори даних (в редакції Постанови КМ № 407), не міг передбачити потреби позивача в той чи інший спосіб використовувати такі дані.

Маючи потребу у використані відкритих даних автоматизованим способом ОСОБА_1 не була позбавлена права звернутися до ВККС України із запитом про надання інформації або усунення певних перешкод у використанні відкритих даних. Окремо варто ззауважити, що певні технічні аспекти використання відкритих даних, на яких наполягає позивачка, можуть бути пов`язані з різними підходами до формування, використання, обробки даних, як з боку ВККС України, так і з боку позивачки або будь-якої іншої особи.

Відсутність офіційного звернення позивачки до ВККС України для з`ясування причин виникнення технічних складностей та їх подалання в процесі використання відкритих даних , надає підстави для висновку про відсутність у правовідносинах, що виникли між позивачкою та ВККС України ознак юридичного спору.

В адміністративному судочинстві діє принцип змагальності сторін.

Під принципом змагальності в адміністративному судочинстві слід розуміти положення, внаслідок якого на сторони покладено право та обов`язок щодо доведення обставин, на які вони посилаються в обґрунтування своїх вимог і заперечень за активної участі в цьому процесі адміністративного суду.

За змістом частин четвертої, п`ятої статті 11 КАС України суд повинен визначити характер спірних правовідносин та зміст правової вимоги, матеріальний закон, який їх регулює, а також факти, що підлягають встановленню лежать в основі вимог та заперечень; з`ясувати, які є докази на підтвердження зазначених фактів. Дійшовши висновку, що поданих сторонами доказів не достатньо для встановлення обставин справи суд має право вжити передбачених законом заходів.

Суд має оцінювати правомірність дій ВККС в частині дотримання визначених законодавством вимог до такої інформації.

Перелік наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, вимоги до таких наборів даних, періодичність їх оновлення визначаються Кабінетом Міністрів України. При цьому до такого переліку Кабінет Міністрів України обов`язково включає інформацію, доступ до якої у формі відкритих даних передбачено законом.

ВККС України як державний орган належним чином, виконала вимоги Закону № 2939-VI та Положення про набори даних (в редакції Постанови КМУ № 407).

Відповідно до Закону № 2939-VI та Положення про набори даних (в редакції Постанови КМ № 407), державні органи зобов`язані оприлюднювати набори даних у машинночитаному форматі. Це робиться для забезпечення відкритості та прозорості їхньої діяльності, а також для сприяння повторному використанню даних громадськістю.

ВККС України (окрім набору даних за 2020 рік) оприлюднила набори даних у форматі XLS(X) щодо кожного суду. Цей формат відповідає вимогам законодавства, оскільки він є машиночитаним та надає громадськості легкий доступ до інформації.

На підставі вищезазначеного, можна зробити висновок, що ВККС України належним чином виконала вимоги законодавства щодо оприлюднення наборів даних (окрім набору даних за 2020 рік). Публікація інформації у форматі XLS(X) свідчить про дотримання принципу доступності для використання.

Статтею 242 КАС України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Верховний Суд, розглянувши матеріали справи, повно та всебічно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог ОСОБА_1 в частині визнання протиправними дій ВККС України щодо оприлюднення набору даних: Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя за 2020 рік з порушенням принципу доступності використання, порівняння та відкритості за замовчуванням та зобов`язання ВККС України оприлюднити набір даних за 2020 рік з урахуванням принципу доступності для використання, порівняння, та відкритості замовчуванням, а саме у машиночитаному форматі, який відповідає структурованому типу даних (через некоректний формат даних - формат ODT).

Щодо встановлення судового контролю за виконанням судового рішення, суд вважає за необхідне зазначити наступне.

Частиною другою статті 14 КАС України визначено, що судові рішення, що набрали законної сили, є обов`язковими до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, фізичними і юридичними особами та їх об`єднаннями на всій території України.

Згідно з положеннями частини першої статті 382 КАС України суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов`язати суб`єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.

З аналізу викладених норм убачається, що зобов`язання суб`єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення є правом суду та вирішується на його розсуд.

За наслідками розгляду цієї справи та часткового задоволення позовних вимог суд не вбачає підстав для встановлення судового контролю за виконанням судового рішення.

Судові витрати.

Відповідно до частини першої статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

При цьому згідно з частиною третьою цієї статті, при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.

З огляду на обґрунтованість та наявність підстав до часткового задоволення позовних вимог ОСОБА_1 , Суд вбачає за необхідне присудити на її користь понесені нею судові витрати у вигляді судового збору пропорційно до розміру задоволених позовних вимог на загальну суму 454 гривні за рахунок бюджетних асигнувань ВККС України.

Керуючись статтями 241- 243, 246, 250, 255, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

В И Р І Ш И В:

Позов ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання протиправним дії, зобов`язання вчинити дії задовольнити частково.

Визнати протиправним дії Вищої кваліфікаційної комісії суддів України щодо оприлюднення набору даних: Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя за 2020 рік https://data.gov.ua/dataset/7df8d2ec-ba3c-44fc-99b2-901923515c3c/resource/b263c60f-6532-49ee-8356-948de149a1a7/download/informatsiia-pro-efektivnist-zdiisnennia-suddiami-pravosuddia.zip (тип даних - текстові дані; формат ODT; кількість опублікованих даних 158) з порушенням принципу доступності використання, порівняння та відкритості за замовчуванням.

Зобов`язати Вищу кваліфікаційну комісію суддів України оприлюднити набір даних: Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя за 2020 рік https://data.gov.ua/dataset/7df8d2ec-ba3c-44fc-99b2-901923515c3c/resource/b263c60f-6532-49ee-8356-948de149a1a7/download/informatsiia-pro-efektivnist-zdiisnennia-suddiami-pravosuddia.zip з урахуванням принципу доступності для використання, порівняння, та відкритості замовчуванням, а саме у машиночитаному форматі, який відповідає структурованому типу даних.

У задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ЄДРПОУ 37316378, адреса: 03109, м. Київ, вул. Генерала Шаповала, 9) на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ; реєстраційний номер облікової картки платника податків - НОМЕР_1 ) судовий збір у розмірі 454 гривень.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Дане рішення ухвалене з окремою думкою.

Повний текст буде складено протягом п`яти днів.

Рішення складене та підписане 02.07.2024.

...........................

...........................

...........................

...........................

...........................

В.М. Соколов,

М.В. Білак,

В.Е. Мацедонська ,

А.Г. Загороднюк,

О.А. Губська,

Судді Верховного Суду