РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 червня 2024 року справа № 580/539/24

м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Руденко А. В.,

за участю:

секретаря судового засідання Могили І.В.,

прокурора Куліш А.А.,

представника позивача управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації Каландирця А.В. (самопредставництво)

представника позивача виконавчого комітету Черкаської міської ради Птухи В.І. (самопредставництво),

представника відповідача Коломієць Т.В. (за довіреністю);

представника третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ПП «Надія» - Борзяк В.А. (за ордером про надання правничої (правової) допомоги)

розглянувши у відкритому судовому засіданні у загальному позовному провадженні в приміщенні суду адміністративну справу №580/539/24 за позовом заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України, виконавчого комітету Черкаської міської ради, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача приватне підприємство «Надія» та ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування наказу,

ВСТАНОВИВ:

16.01.2024 до Черкаського окружного адміністративного суду звернувся заступник керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України, виконавчого комітету Черкаської міської ради, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації з позовною заявою до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, в якій просить визнати протиправними і скасувати наказ Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 12.10.2023 № 1010 «Про затвердження ПП «Надія» та громадянці ОСОБА_1 містобудівних умов і обмежень для проектування об`єкта будівництва по узвозу Замковому, 7, 9/1».

Обгрунтовуючи позовні вимоги заступник керівника Черкаської окружної прокуратури зазначив, що ПП «Надія» є власником земельної ділянки площею 0,0663 га з кадастровим номером 7110136700:03:027:0023 за адресою: м. Черкаси, Замковий узвіз, 9/1. Згідно даних Державного реєстру речових прав на нерухоме майно станом на 04.04.2005 на території домоволодіння АДРЕСА_1 знаходились: житловий будинок з прибудовою літ. А-1 житловою площею 6,9 кв.м, сарай літ. Б; вбиральня літ. Г. огорожа №1-3 та водоколонка №1, відсоток залишку житлового будинку становить 25%. Відповідно до даних Державного земельного кадастру земельна ділянка за категорією земель віднесена до земель житлової та громадської забудови; вид використання для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд.

Також у приватній власності ОСОБА_1 з 14.07.2023 перебуває земельна ділянка площею 0,0567 га з кадастровим номером 7110136700:03:027:0070 по узвозу Замковому, 7 в м. Черкасах. Відповідно до даних Державного земельного кадастру земельна ділянка за категорією земель відноситься до земель житлової та громадської забудови; вид використання для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка); на земельну ділянку наявні містобудівні обмеження, визначені рішенням міської ради від 23.05.2023 №41-106.

12.10.2023 Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міської ради наказом №1010 ПП «Надія» та гр. ОСОБА_1 затверджено містобудівні умови та обмеження для проєктування об`єкта будівництва реконструкція житлового будинку по узвозу Замковому, 7, 9/1 в м. Черкаси. Об`єкт будівництва потрапляє в межі охоронних зон археологічних досліджень, а саме: зону городища «Замкова гора»; зону пам`ятки археології «Середньовічні Черкаси»,; зону рятівних археологічних досліджень; об`єднану зону охорони пам`яток археології; історико-археологічну зону «Стародавні Черкаси»; зону заповідної території «Черкаські берегові схили; охоронну зону від щойно виявленої пам`ятки архітектури.

Відповідно до інформації Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136700:03:027::0023 площею 0,0663 за адресою м. Черкаси, Замковий узвіз, 7 та з кадастровим номером 7110136700:03:027:0070 площею 0,0567 га за адресою м. Черкаси, Замковий узвіз, 9/1 знаходяться в межах пам`яток археології місцевого значення:

- поселення та могильник черняхівської культури (охоронний №3961), взятої на облік розпорядженням голови Черкаської обласної державної адміністрації від 12.03.1996 №129;

- культурний шар пізньосередньовічного міста (охоронний №3966), взятої на облік розпорядженням голови Черкаської обласної державної адміністрації від 12.03.1996 №129;

- городище «Замкова гора» (охоронний №2217), взятої на облік рішенням виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 26.06.1990 №116.

Відповідно до висновку ДП «Науково-дослідний центр «Охоронна археологічна служба України» Інституту археології НАН України від 08.08.2016 №314-22/05-051-16 за результатами проведеної археологічної розвідки встановлено, що в межах означених земельних ділянок наявні археологічні знахідки періодів черняхівської культури та ХV11-ХV111 століть.

Зазначає, що відповідно до частини 1 статті 37 Закону України «Про охорону культурної спадщини» будівельні, меліоративні , шляхові та інші роботи, що можуть призвести до руйнування, знищення чи пошкодження об`єктів культурної спадщини, проводяться тільки після повного дослідження цих об`єктів за рахунок коштів замовників зазначених робіт.

Стверджує, що відповідно до частини 1 статті 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини» земельні ділянки, які у спірних відносинах віддані під забудову й щодо яких видані містобудівні умови та обмеження, належать до земель історико-культурного призначення за законом та до особливо цінних земель, тому порядок їх використання повинен визначатись з урахуванням правового режиму охоронюваної археологічної території, який визначається науково-проектною документацією з визначення меж і режимів використання охоронюваної археологічної території.

Порядком визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318 зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 №92 (далі визначено, що з 01.01.2019 у разі відсутності історико-архітектурного опорного плану населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, будь-яке нове будівництво, реконструкція та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) в історично населених місцях, у тому числі в тих, де визначені історичні ареали, є неможливим.

Водночас згідно інформації Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (лист від 21.12.2021 №02/01-03-13/1705/02-03-13/29841 історико-архітектурний опорний план населеного місця Черкаси не затверджений,

Спірний наказ про затвердження містобудівних умов та обмежень виданий на дві земельні ділянки одночасно, тобто виданий на нове будівництво, а не на реконструкцією житлового будинку по узвозу Замковому, 7, 9/1, а отже містобудівні умови та обмеження на спірні земельні ділянки видані з порушенням Порядку Окрім цього, відповідач повинен був врахувати, що землі, на яких розміщені спірні земельні ділянки, в силу закону відносяться до земель історико-культурного призначення, а отже відповідно до додатку №59 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 №1051 можуть використовуватись для забезпечення охорони об`єктів культурної спадщини (08.01); для розміщення та обслуговування музейних закладів (08.02); для іншого історико-культурного призначення (08.03); для цілей підрозділів 08.01-08-03, 08.05 та для збереження та використання земель природно-заповідного фонду (08.04); земельних ділянок запасу (земельні ділянки, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам) (08.05), тому повинен був відмовити у затвердженні містобудівних умов та обмежень на підставі пункту 3 частини 4 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у зв`язку з тим, що наміри забудови не відповідали вимогам містобудівної документації.

З огляду на зазначене заступник керівника Черкаської окружної прокуратури вважає, що наказ Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 12.10.2023 №1010 «Про затвердження ПП «Надія» та громадянці ОСОБА_1 містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта будівництва по узвозу Замковому, 7, 9/1» прийнятий з порушенням вимог Земельного кодексу України та Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про охорону культурної спадщини», а тому підлягає скасуванню.

Щодо суб`єкта, який уповноважений державою здійснювати функції захисту інтересів держави у спірних відносинах, то таким органом є Державна інспекція архітектури та містобудування України, виконавчий комітет Черкаської міської ради та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації в силу наданих їм повноважень відповідно до ст. 411 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», підпункту 6 пункту «а» частини 1 статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», абзаців 1,2 частини 1 статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Щодо наявності підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді зазначив, що у вказаному випадку інтерес держави полягає у необхідності неухильного дотримання вимог містобудівного законодавства та законодавства у сфері охорони культурної спадщини. Подання прокуратурою даної позовної заяви обумовлено необхідністю відновлення та захисту порушених інтересів держави, які полягають у обов`язковому дотриманні режиму охорони об`єктів культурної спадщини.

На запити Черкаської окружної прокуратури щодо допущених порушень під час прийняття наказу Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 12.10.2023 №1010 «Про затвердження ПП «Надія» та громадянці ОСОБА_1 містобудівних умов і обмежень для проєктування об`єкта будівництва по узвозу Замковому, 7, 9/1» Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації надало відповідь від 22.12.2023 про відсутність бюджетних асигнувань для сплати судового збору; Державна інспекція архітектури та містобудування України листом від 25.12.2023 повідомила про припинення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану; виконавчий комітет Черкаської міської ради листом від 28.12.2023 відмовив у наданні копій документів, які витребовувалися окружною прокуратурою, у зв`язку з відсутністю підстав для представництва інтересів держави в суді.

Позов заявлено у зв`язку з тим, що строки для оскарження наказу від 12.10.2023 №1010 закінчуються 12.01.2024, а уповноважені органи на захист інтересів держави заходів щодо його оскарження не вжили. У зв`язку з чим підтверджується відсутність доброго/належного врядування спеціально уповноважених органів, що є передумовою для звернення прокурора до суду для захисту відповідних прав людини та інтересів держави.

Відповідач проти позову заперечив. У відзиві на позовну заяву 19.02.2024 зазначив, що містобудівні умови та обмеження ПП «Надія» та гр. ОСОБА_1 були видані у відповідності до вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» і підстави для відмови у видачі, вичерпний перелік яких зазначений у ст. 29 вказаного Закону, були відсутні. Наміри забудови відповідають вимогам містобудівної документації, адже земельні ділянки по Замковому узвозу 7, 9/1 належать до території садибної забудови та вулично-дорожньої мережі. Вказане функціональне призначення встановлене Генеральним планом міста Черкаси, затвердженим рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318.

Щодо наявності історико-архітектурного опорного плану, то позиція позивача про те, що його відсутність є підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є хибною, оскільки при їх видачі основним, що має досліджуватись, є відповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації.

Водночас, Черкаською міською радою 29.12.2011 ухвалено рішення № 3-505 і відповідно до позитивного висновку державної експертизи №00-0238-11, виданого державним підприємством «Спеціалізована Державна експертна організація Центральна служба Української Державної будівельної експертизи» (ДП «Укрдержекспертиза») «Генеральний план м. Черкаси рекомендується до затвердження в установленому законодавством порядку», та у самому висновку зазначено, що при складанні генерального плану був використаний «Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам`яток м. Черкаси в межах міста 19-початку 20ст. (між булв. Т. Шевченка-вул. Іль`їна)» (Центр пам`яткознавства).

Також в складі Генерального плану м. Черкаси наявна «Схема обмежень, обумовлених історико-архітектурним опорним планом».

Графічна частина «Схема обмежень обумовлених історико-архітектурним опорним планом» знайшла своє відображення на Геопорталі містобудівного кадастру міста Черкаси у відповідному шарі «Історико-архітектурний опорний план» за посиланням. Дані Генерального плану міста Черкаси використовуються відповідачем при наданні вихідних даних в частині вимог щодо дотримання законодавства про охорону культурної спадщини, в тому числі і при видачі оскаржених містобудівних умов та обмежень.

Твердження прокуратури, що за відсутності історико-архітектурного опорного плану будь-яке будівництво в історично населених місцях є неможливим, протиправним, незаконним, взагалі не заслуговує на увагу, оскільки відповідно до приписів ст. 26, 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки не є документом дозвільного характеру, вони не дають право на забудову земельної ділянки, на виконання будівельних робіт. Основною метою надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є, передусім, визначення відповідності намірів забудови діючій містобудівній документації та визначення основних, передбачених державними будівельними нормами вимог, на підставі яких в подальшому має розроблятись проектна документація на будівництво об`єкту.

Крім того, в п. 8 містобудівних умов та обмежень, що є додатком до оскарженого наказу Департаменту від 12.10.2023 №1010 зазначено, що об`єкт будівництва потрапляє в межі охоронних зон археологічних досліджень, а саме: зону городища «Замкова гора», зону пам`ятки археології «Середньовічні Черкаси», зону рятівних археологічних досліджень, об`єднану зону охорони пам`яток археології, історико-археологічну зону «Стародавні Черкаси», зону заповідної території «Черкаські берегові схили», охоронну зону від щойно виявленої пам`ятки архітектури. Будівельні роботи розпочинати тільки після отримання відповідного висновку органу охорони культурної спадщини.

Таким чином, застосування Департаментом наявної в Генеральному плані міста Черкаси «Схеми обмежень, обумовлених історико-архітектурним опорним планом» спростовує позицію прокуратури в частині недотримання департаментом вимог про охорону культурної спадщини.

Щодо посилання Позивача на лист Міністерства культури України від 26.04.2018 № 63, в якому йдеться про неможливість здійснення нового будівництва в населених пунктах, віднесених до Списку історичних населених місць України, то даний доказ є неналежним, адже відповідно до положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 № 495 до повноважень даного органу не віднесено надання офіційних роз`яснень з питань законодавства про архітектурну діяльність та будівництво.

Щодо посилання позивача на позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 12.12.2023 у справі №380/13557/21, що незатвердження науково-проектної документації з визначення меж історичного ареалу міста Черкаси, не впливає на правовий режим території як такої, що належить до земель історико-культурного призначення, то спірні правовідносини, що виникли у справі №380/13557/21, не є релевантними до тих, що мають місце у справі, що розглядається, адже не стосуються питання скасування містобудівних умов та обмежень.

Враховуючи зазначене вважає, що твердження позивача про те, що відповідач повинен був відмовити у затвердженні містобудівних умов та обмежень на підставі пункту 3 частини 4 статті 29 Закону у зв`язку з тим, що наміри забудови не відповідали вимогам містобудівної документації не відповідає дійсним обставинам справи.

Щодо віднесення земельних ділянок, відданих під забудову і щодо яких затверджено містобудівні умови та обмеження до категорії земель історико-культурного призначення, то Закон України «Про охорону культурної спадщини» розділяє поняття пам`ятка культурної спадщини та її зони охорони.

Згідно зі статтею 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини» землі, на яких розташовані пам`ятки, історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації.

Земельні ділянки, розташовані в межах охоронних зон до земель історико-культурного призначення не відносяться, тому хибним є твердження позивача про те, що земельні ділянки, щодо яких видані містобудівні умови і обмеження, відносяться до категорії земель історико-культурного призначення.

Розташування земельних ділянок з кадастровими номерами 7110136700:03:027:0023, 7110136700:03:027:0070 в межах зон охорони об`єктів культурної спадщини не є перешкодою до використання й забудови таких земельних ділянок, а лише встановлює для цього додаткові вимоги, передбачені частиною 7 статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», а саме: на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Щодо розташування на земельних ділянках з кадастровими номерами 7110136700:03:027:0023, 7110136700:03:027:0070 пам`яток археології місцевого значення за інформацією управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської ОДА, то матеріали позовної заяви не містять доказів того, що в межах вказаних земельних ділянок розташовані пам`ятки археології місцевого значення поселення та могильник черняхівської культури, культурний шар пізньосередньовічного міста, городище «Замкова гора», а листи Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації не є достатніми та достовірними доказами).

Щодо території пам`ятки, то межі та режими використання території пам`ятки визначаються науково-проектною документацією, що складається за результатами проведених досліджень, а у разі її відсутності обліковою документацією, складовою якої є технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж території пам`ятки. Проте прокурором не надано належних та допустимих доказів розташування саме на земельних ділянках з кадастровим номером 7110136700:03:027:0023 та 7110136700:03:027:0070 пам`яток археології місцевого значення.

Щодо статусу об`єктів культурної спадщини поселення та могильник черняхівської культури, культурний шар пізньосередньовічного міста, городище «Замкова гора», то вони не занесені до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, як передбачено статтею 1 Закону України «Про охорону археологічної спадщини», тому вони не можуть вважатися пам`ятками у розумінні вказаного Закону.

Також зазначає, що відповідно до статті 10 Закону України «Про охорону археологічної спадщини» на замовлення ОСОБА_2 (попереднього власника земельної ділянки по Замковому Узвозу, 9/1) ДП «Науково-дослідний центр «Охоронна археологічна служба України» Інституту археології Національної академії наук України проведено археологічне дослідження земельної ділянки розташованої по Замковому Узвозу, 9/1 для будівництва багатоквартирного житлового будинку, за результатом якого складено Висновок від 08.08.2016 №314-22/05-051-16, відповідно до якого проведення будівельних, земляних робіт на ділянці можливе лише під наглядом фахівців-археологів. Тобто в результаті проведеного наукового археологічного дослідження земельної ділянки по Замковому Узвозу, 9/1 встановлено можливість проведення будівельних, земляних робіт на ділянці.

Заступник керівника Черкаської окружної прокуратури 27.02.2024 надав відповідь на відзив, у якій зазначив, що відповідно до пункту 4 Закону України від 16.12.2004 № 2245-IV «Про внесення змін до Закону України «Про охорону культурної спадщини» об`єкти, включені до списків (переліків) пам`яток історії та культури республіканського чи місцевого значення відповідно до Закону Української РСР «Про охорону і використання пам`яток історії та культури» до вирішення питання про їх включення (невключення) до Реєстру вважаються пам`ятками відповідно національного чи місцевого значення. Матеріалами справи підтверджено, що земельні ділянки знаходяться в межах пам`яток археології місцевого значення і рішення про їх не включення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України не приймалося, а тому такі об`єкти підлягають охороні та використанню виключно відповідно до режимів використання, врегульованих органами охорони культурної спадщини, у спосіб, що потребує як найменших змін і доповнень пам`ятки та забезпечує збереження її матеріальної автентичності, просторової композиції, а також елементів обладнання, упорядження, оздоби тощо, а також враховувати заборону змінювати призначення пам`ятки, її частин та елементів, робити написи, позначки на ній, на її території та в її охоронній зоні без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини (частина 2 статті 24 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).

Таким чином, вищезазначені земельні ділянки належить відносити до земель історико - культурного призначення в силу закону за фактом знаходження їх в межах пам`яток археології місцевого значення.

Аналогічні висновки викладено Верховним Судом у постанові від 06.12.2023 по справі № 380/4498/20 та від 12.12.2023 по справі №380/13557/21.

Інші доводи, зазначені у відзиві на позовну заяву, аналогічні тим, що викладені у позовній заяві.

Відповідач 11.03.2024 подав заперечення на відзив заступника керівника Черкаської окружної прокуратури, у якому зазначив, що нововиявлені пам`ятки історії та культури : культурний шар пізньосередньовічного міста (адреса: між вул. Крилова, Добровольського, Гоголя в межах плану міста 18 ст.) та поселення та могильник черняхівської культури (адреса: вул. О.Дашковича та прилеглі до неї ділянки між вул. Хрещатик та Б.Вишневецького, схил та верхня тераса від узвозу Замкового до вул. Леніна) взяті на облік розпорядженням голови Черкаської обласної державної адміністрації від 12.03.1996 №129 «Про доповнення списку пам`яток історії та культури області, що перебувають під охороною держави», як нововиявлені пам`ятки історії та культури відповідно до ст 7, 8 Закону Української РСР «Про охорону і використання пам`яток історії та культури». Проте вказаним Законом місцева адміністрація або її голова не наділялись повноваженнями по виявленню пам`яток культурної спадщини та внесенню їх до переліку чи компетенцією у галузі обліку, охорони та використання пам`яток історії і культури.

Також прокуратура стверджує, що нововиявлені пам`ятки є пам`ятками археології місцевого значення, проте у вказаному розпорядженні про це не зазначено.

Окрім цього пунктом 3 розділу Х Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що пам`ятками визнаються об`єкти, включені до списків (переліків) саме пам`яток історії та культури відповідно до Закону Української РСР «Про охорону і використання пам`яток історії та культури», а не нововиявлених пам`яток.

Отже культурний шар пізньосередньовічного поселення та могильник черняхівської культури та городище «Замкова гора», яке взяте під державну охорону рішенням виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 26.06.1990 №116 як нововиявлена пам`ятка археології, не є пам`ятками у розумінні Закону України «Про охорону культурної спадщини», а земельні ділянки, розташовані за адресами Замковий узвіз, 7, 9/1 в м. Черкаси не є землями історико-культурного призначення.

15.03.2024 позивач у справі виконавчий комітет Черкаської міської ради надав письмові пояснення, у яких зазначив, що історико-архітектурний план не є одним із видів містобудівної документації, а розробляється у складі Генерального плану.

Так, у складі Генерального плану м. Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 № 3-505, наявна «Схема обмежень обумовлених історико-архітектурним опорним планом». Схема виконана в 2009 році розробником генплану ДП «УДНДІПМ «Дніпромісто» ім. Ю.М.Білоконя за матеріалами інститутів «Центр пам`яткознавства» та «Науково-дослідний інститут теорії та історії архітектури та містобудування» за укладеним договором № 1/10 від 08.06.2010.

В подальшому, Черкаською міською радою прийнято рішення від 13.05.2021 № 5-318 «Про затвердження містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)», яким вирішено забезпечити замовлення науково-проектної роботи «Коригування історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси».

На підставі підготовленого проекту виконавчим органом Черкаської міської ради, Черкаською міською радою прийнято рішення від 15.06.2021 № 6-37 «Про розроблення містобудівної документації «Внесення змін до Плану зонування території міста Черкаси», що є підставою для замовлення розробки проекту внесення змін до плану зонування території міста Черкаси в комплексі із коригуванням історико-архітектурного опорного плану.

20.03.2023 позивач управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації надав до суду додаткові пояснення. у яких зазначив, що земельні ділянки за кадастровими номерами 7110136700:03:027:0023 та 7110136700:03:027:0070 знаходяться в межах пам`яток археології місцевого значення, об`єкти № 3966, № 2217, № 3961. На об`єкти № 3966 та № 2217 наявна облікова документація, відповідно до якої спеціалістом Інституту археології НАН України визначено межі пам`яток археології та конкретні координати для визначення таких меж. На об`єкт № 3961 облікова документація відсутня, проте межі визначаються відповідно до опису місця знаходження визначеному в розпорядженні голови Черкаської обласної військової адміністрації від 12.03.1996 № 129.

Щодо доводів департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради щодо рішення виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 26.06.1990 № 116, то воно прийняте в межах повноважень відповідним органом та у відповідності до положень Закону Української РСР від 13.07.1978 № 3600-IX «Про охорону і використання пам`яток історії та культури», оскільки відповідно до пункту 3 Указу Президента України від 24.07.1995 № 640/95 «Про обласні, Київську та Севастопольську міські, районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації» останні є правонаступниками виконавчих комітетів відповідних Рад щодо їх зобов`язань, прав та обов`язків.

03.04.2024 третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ПП «Надія» надало до суду письмові пояснення, у яких зазначило, що графічний матеріал Генерального плану міста Черкаси частина «Планувальні обмеження» містить дані «Історико архітектурний опорний план» з відповідними позначками, який міститься також в загальному доступі в мережі Інтернет, за посиланням

https://mgis.chmr.gov.ua/portal/apps/webappviewer/index.html?

id=336d055d60f24656bc2958656eaa4faa

Крім того, 18.03.2024 набрало законної сили судове рішення у справі №580/7276/21, яким у задоволенні адміністративного позову Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Виконавчого комітету Черкаської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - ТОВ "Інститут Харківпроект", про визнання протиправною бездіяльності, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси, та зобов`язання виконавчого комітету Черкаської міської ради вжити заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси відмовлено повністю.

Щодо цільового призначення земельних ділянок, то на час видання містобудівних умов та обмежень, відомості про цільове та функціональне призначення земельної ділянки відповідали відомостям, наявним у Генеральному плані м. Черкаси та у Державному земельному кадастрі: цільове для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд; функціональне - згідно з містобудівною документацією «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)», затвердженої рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 № 5-318 територія садибної забудови; вулично-дорожня мережа.

Віднесення земель до історико-культурного призначення має на меті встановлення режиму охорони культурної спадщини. У даній справі це завдання було досягнуто шляхом зазначення у містобудівних умовах планувальних обмежень, а саме: робочою проектною документацією передбачити проведення необхідних заходів, робіт та погоджень відповідно до чинного законодавства. Будівельні роботи розпочинати тільки після отримання відповідного висновку органу охорони культурної спадщини.

Таким чином те, що у містобудівних умовах та обмеженнях зазначено категорію земель - для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, жодним чином не впливає на планувальні обмеження і необхідність проектування з урахуванням історичного ареалу.

Можливість будівництва нових об`єктів в межах історичних ареалів та пам`яток підтверджується наявною судовою практикою.

Щодо посилання Позивача на постанови Верховного Суду від 06.12.2023року по справі № 380/4498/20 та від 12.12.2023р по справі №380/13557/21, то зазначені постанови побудовано на правовому висновку постанови Верховного Суду від 31.07.2019 у справі № 813/4701/16 про те, що земельна ділянка належить до земель історико-культурного призначення за фактом знаходження на ній споруди (будівлі), яка є пам`яткою архітектури, і неприйняття міською радою рішення про зміну цільового призначення цієї земельної ділянки та приведення його у відповідність до дійсного призначення не впливає на правовий режим цієї земельної ділянки як такої, що належить до земель історико-культурного призначення,

Цей висновок спрямовано на вирішення проблеми співвідношення цільового призначення земельної ділянки для громадських потреб, якщо на ній розташована пам`ятка. Перевагу має пам`ятка і, відповідно, застосовується режим охорони культурної спадщини

Однак у 2021 році правове регулювання змінилося. Законом від 28.04.2021 внесено зміни до Земельного кодексу України і Закону України «Про охорону культурної спадщини», а саме: Земельний кодекс доповнено ст. 541 (набрала чинності 26.05.2022), якою передбачено, що обмеження у використанні земель у межах території пам`ятки культурної спадщини, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території, охоронюваної археологічної території, музею просто неба, меморіального музею- садиби, зон охорони, історичного ареалу населеного місця, буферної зони, території об`єкта культурної всесвітньої спадщини поширюються на усі розташовані в межах цих територій та об`єктів землі незалежно від їх цільового призначення.

Таким чином, питання, яке поставало у постанові Верховного Суду від 31.07.2019, було вирішено законом. Цільове призначення земельної ділянки тепер не має значення: якщо ділянка знаходиться у межах території пам`ятки - застосовується правовий режим пам`ятки в силу закону.

Крім того, станом на 01 квітня 2024року за результатами розгляду заяви щодо погодження проекту «Реконструкція житлового будинку по узвозу Замковому 7, 9/1 в м. Черкаси» Управління культури та охоронної спадщини Черкаської обласної адміністрації зареєструвало в ЄДЕСУСБ погодження вищезазначеного проекту.

Окремо зазначає, що при передачі у приватну власність земельних ділянок, розташованих за адресою узвіз Замковий 7 та 9/1, Інститутом археології Національної академії наук України проводилось дослідження земельних ділянок із надання Висновків, які є у матеріалах справи, про те, що культурний шар зруйнований, та заперечень проти приватизації земельних ділянок для будівництва і обслуговування житлового будинку та господарських споруд немає.

Також стверджує, що зі змісту позовної заяви вбачається, що прокурор у позовній заяві не зазначив підстав свого звернення до суду з позовом, і у цьому випадку розгляд позовних вимог не може відбуватися по суті, а має наслідком залишення їх без розгляду.

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ОСОБА_3 письмових пояснень на надала.

Ухвалою судді від 05.02.2024 позовна заява керівника Черкаської окружної прокуратури прийнята до розгляду, відкрито загальне позовне провадження у справі, залучено до участі у справі у якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ПП «Надія» та ОСОБА_1 . Призначено підготовче засідання.

28.02.2024 судом винесена ухвала про витребування доказів у відповідача.

28.02.2024 винесена ухвала про витребування доказів у позивача Управління культури та містобудування Черкаської міської ради.

Протокольною ухвалою суду від 21.03.2024 закрито підготовче провадження у справі, справу призначено до розгляду по суті у судовому засіданні.

07.06.2024 судом винесено ухвалу про забезпечення позову.

У судовому засіданні прокурор та представники позивачів управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської ОДА та виконавчого комітету Черкаської міської ради позовні вимоги підтримали, позов просили задовольнити.

Представник відповідача проти позову заперечила, просила у позові відмовити.

Представник третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ПП «Надія» проти позову заперечила, просила у позові відмовити.

Представник позивача Державної інспекції архітектури та містобудування України та третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ОСОБА_1 у судове засідання не прибули, про дату, час та місце судових засідань були попереджені належним чином, що підтверджується матеріалами справи, про причину неявки не повідомили, свою позицію щодо заявлених позовних вимог не висловили.

Відповідно до пункту 1 частини 3 статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України якщо учасник справи або його представник були належним чином повідомлені про судове засідання, суд розглядає справу за відсутності такого учасника справи у разі неявки в судове засідання учасника справи (його представника) без поважних причин або без повідомлення причин неявки.

Враховуючи зазначене суд здійснює судовий розгляд справи за відсутності представника позивача Державної інспекції архітектури та містобудування України та третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ОСОБА_1 .

Заслухавши прокурора, представників сторін та представника третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ПП «Надія», дослідивши письмові докази, наявні в матеріалах справи, суд встановив такі фактичні обставини.

Рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 №3-505 був затверджений Генеральний план міста Черкаси, розроблений Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто» (т. 4, а.с. 55).

Згідно переліку та режиму використання пам`яток культури, історії та археології м. Черкаси, розробленого археологічною інспекцією при обласному управлінні культури та Інститутом «Діпромісто», погодженого Міністерством культури України та Черкаською обласною археологічною інспекцією при обласному управлінні культури облдержадміністрації, визначені території пам`яток археології та режим їх використання, зокрема, пам`ятки №2217 Замкова Гора та пам`ятки №3961 Могильник та поселення Черняхівської культури.(т. 5, а.с. 64-73).

Згідно звіту про передпроектну науково-дослідну роботу «Корегування історико-архітектурного опорного плану, зон охорони пам`яток прибережної території м. Черкас та визначення історичного ареалу міста, розробленого науково-дослідним інститутом історії архітектури та містобудування додатком 6 передбачений перелік пам`яток археології, взятих на державний облік, зокрема городище «Замкова Гора» (державний реєстраційний №2217) та культурний шар пізньо-середньовічного міста (державний реєстраційний №3966)(т. 5, а.с. 74-118).

Згідно позитивного висновку №00-0238-11 державної експертизи містобудівної документації «Генеральний план м. Черкаси», складеного ДП «Укрдержбудекспертиза», Генеральний план м. Черкаси розроблено Українським науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто» в 2009 р. на замовлення виконавчого комітету Черкаської міської ради.

Паралельно із розробленням генерального плану на замовлення міста було виконано ще дві роботи, які були використані при рішенні генерального плану:

- Промисловий та комунально-складський комплекс міста Черкаси.

- Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам`яток м. Черкас ХІХ-початок ХХ ст. (Центр пам`яткознавства) (т. 3, а.с. 88-89).

У подальшому за замовленням департаменту архітектури та планування Черкаської міської ради ТОВ «Інститут «Харківпроект» були розроблені зміни до Генерального плану.

Згідно листа управління культури Черкаської ОДА від 20.02.2017 №01/09, направленого на адресу Департаменту містобудування, архітектури, будівництва та житлово-комунального господарства обласної державної адміністрації, управлінням культури облдержадмінеістрації розглянуто лист Черкаської міської ради від 04.01.2017 №72-01-4 щодо надання пропозицій та зауважень до генплану м. Черкаси та проіформовано, що розробниками проекту не враховані положення історико-архітектурного опорного плану м. Черкаси, а також розташування т на території м. Черкаси заповідної території «Черкаські берегові схили», затвердженої рішенням облвиконкому від 29.03.1991 №64, та розташування в межах території м. Черкаси 22-х пам`яток археології за наданим списком, у якому, зокрема. зазначені городище «Замкова Гора» (об`єкт №2217), могильник та поселення черняхівської культури (об`єкт №3961) та культурний шар пізньо-середньовічного міста Х1V-ХV111 ст. (об`єкт №3966) (т. 4, а.с. 48-49).

Згідно листа Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 16.03.2017 №3118-01-25, направленого на адресу управління культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської ОДА, було запропоновано для врахування пропозицій в новому генеральному плані м. Черкаси надати креслення з межами територій пам`яток археології разом із площею, які поширюються на місто Черкаси, занесених до державного реєстру згідно зазначеного переліку (т. 4, а.с. 50).

Згідно листа Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 27.06.2018 №3167-01-14 на адресу Департамента культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської ОДА був направлений для узгодження проект містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси» (Актуалізація)» та повідомлено, що в подальшому департамент архітектури та містобудування має наміри замовити внесення змін до історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси у складі нового проекту плану зонування території (т. 4, а.с. 52).

Листом від 31.08.2018 №02-01-03-37/1084/02/01-03-37 від 31.08.2018 департаменту культури та взаємозв`язків з громадськістю повідомив управління планування та архітектури деапартаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради про те, що при розгляді проекту містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)» встановлено відсутність в його складі історико-архітктурного опорного плану, наявність якого передбачена ДБН Б.2.2-3:2012 «Склад та зміст історико-опорного плану населеного пункту».

Рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 була затверджена містобудівна документація «Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)», розробленого ТОВ «Інститут «Харківпроект», яким внесено зміни до Генерального плану міста Черкаси, затвердженого рішенням від 29.12.2011 №3-505 «Про затвердження Генерального плану міста Черкаси» згідно із вказаною містобудівною документацією; департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради на основі внесених змін до генерального плану міста Черкаси забезпечити замовлення науково-проектної роботи «Коригування історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси» (т. 4, а.с. 54)

Згідно скріншоту з геопорталу містобудівного кадастру міста Черкаси у складі Генерального плану м. Черкаси міститься «Схема обмежень, обумовлених історико-архітектурним опорним планом», складена Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто» за матеріалами інститутів «Центр пам`яткознавства» та НДІПАМ., якою передбачені зони поселень Черняхівської культури, городища «Замкова Гора», археологічних городищ, пам`ятки археології «Середньовічні Черкаси», рятівних археологічних досліджень, об`єднана зона охорони пам`яток археології, історико-археологічної зони «Стародавні Черкаси», заповідної території «Черкаські берегові схили» та ін. (т. 3, а.с. 206).

Згідно скріншотів з геопорталу містобудівного кадастру міста Черкаси у складі Генерального плану м. Черкаси, земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136700:03:027:0023, 7110136700:03:027:0070 знаходяться в зоні щойно виявлених пам`яток архітектури, зоні регулювання забудови, зоні городища «Замкова Гора», зоні пам`ятки археології «Середньовічні Черкаси», історико-археологічній зоні «Стародавні Черкаси», об`єднаній зоні охорони пам`яток археології, зоні заповідної території «Черкаські берегові схили», зоні рятівних археологічних досліджень (т. 4, а.с. 3-4).

Згідно облікової картки на об`єкт «Культурний шар пізньо-середньовічного міста» від 09.10.2023 (додаток №1 до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини (пункт 3 розділу 111) зазначена орієнтовна територія об`єкта: площа пам`ятки 385 га. Межі культурного шару пізньо-середньовічного міста визначені координатами та зазначені описи меж території пам`ятки (а.с. 70-73).

Згідно облікової картки на об`єкт «Замкова Гора» (додаток №1 до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини (пункт 3 розділу 111) зазначена орієнтовна територія об`єкта: площа пам`ятки 25-30 га. Межі об`єкта визначені зазначеними координатами та зазначені описи меж пам`ятки(а.с. 101-102).

Згідно фрагменту генерального плану міста Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 №3-505 на земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136700:03:027:0023, 7110136700:03:027:0070 містобудівні умови та обмеження не встановлені (т. 2, а.с. 27).

Згідно фрагменту внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація), затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136700:03:027:0023, 7110136700:03:027:0070 знаходяться в зоні регулювання забудови, зоні городища «Замкова гора», зоні пам`ятки археології «Середньовічні Черкаси», зоні рятівних археологічних досліджень, об`єднаній зоні охорони пам`яток археології, історико-археологічній зоні «Стародавні Черкаси», зоні заповідної території «Черкаські берегові схили», охоронній зоні від щойно виявленої пам`яьтки архітектури (т. 2, а.с. 29).

Відповідно до нотаріально посвідченого договору купівлі-продажу земельної ділянки від 30.06.2017, зареєстрованого в реєстрі за №2355, укладеного з гр. ОСОБА_2 , ПП «Надія» є власником земельної ділянки площею 0,0663 га з кадастровим номером 7110136700:03:027:0023 за адресою: АДРЕСА_1 . Згідно інформації Державного земельного кадастру цільове призначення земельної ділянки кадастровий номер 7110136700:03:027:0023 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд; категорія земель землі житлової та громадської забудови, вид використання для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (т. 1, а.с. 38-39, 42-44)

Згідно даних Державного реєстру речових прав на нерухоме майно станом на 04.04.2005 на території домоволодіння АДРЕСА_1 знаходились: житловий будинок з прибудовою літ. А-1 житловою площею 6,9 кв.м, сарай літ. Б; вбиральня літ. Г. огорожа №1-3 та водоколонка №1, відсоток залишку житлового будинку становить 25%. Відповідно до даних Державного земельного кадастру земельна ділянка за категорією земель віднесена до земель житлової та громадської забудови; вид використання для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд.

Також відповідно до нотаріально-посвідченого договору купівлі-продажу земельної ділянки від 14.07.2023, зареєстрованого в реєстрі за №3833 у приватній власності ОСОБА_1 з 14.07.2023 перебуває земельна ділянка площею 0,0567 га з кадастровим номером 7110136700:03:027:0070 по узвозу Замковому, АДРЕСА_2 . Відповідно до даних Державного земельного кадастру земельна ділянка за категорією земель відноситься до земель житлової та громадської забудови; вид використання для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка); на земельну ділянку наявні містобудівні обмеження, визначені рішенням міської ради від 23.05.2023 №41-106. Вид обмеження - охоронна зона пам`ятки культурної спадщини, зона охорони археологічного культурного шару.(т. 1, а.с. 56-59).

19.09.2023 ПП «Надія та гр. ОСОБА_1 звернулись до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради із заявою про видачу містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «Реконструкція житлового будинку по узвозу АДРЕСА_3 » на земельній ділянці загальною площею 0,123 га, кадастровий номер 7110136700:03:027:0023 та кадастровий номер 7110136700:03:027:0070 (т. 1, а.с. 32).

Згідно витягу з містобудівної документації міста Черкаси на визначення обмежень у використанні території для містобудівних потреб (т. 1, а.с. 36) на земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136700:03:027:0023, 7110136700:03:027:0070 встановлені містобудівні обмеження: зона регулювання забудови; зона городища «Замкова гора», зона пам`ятки археології «Сенредньовічні Черкаси»; зона рятівних археологічних досліджень; об`єднана зона охорони пам`яток археології; історико-археологічна зона «Стародавні Черкаси»; зона заповідної території «Черкаські берегові схили»; охоронна зона від щойно виявленої пам`ятки архітектури.

Наказом відповідача від 12.10.2023 №1010 затверджені ПП «Надія» та гр. ОСОБА_1 містобудівні умови і обмеження для проєктування об`єкта будівництва реконструкція житлового будинку по узвозу Замковому, 7, АДРЕСА_1 (далі містобудівні умови та обмеження)(т. 1, а.с. 33).

Згідно пункту 3 містобудівних умов і обмежень останні надані згідно з містобудівною документацією внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація), затвердженої рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 територія садибної забудови; вулично-дорожня мережа. Цільове призначення земельних ділянок (кадастрові номери 7110136700:03:027:0023, 7110136700:03:027:0070) -02.01 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). Категорія земель землі житлової та громадської забудови. Вид використання для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

Згідно пункту 8 містобудівних умов і обмежень об`єкт будівництва потрапляє в межі охоронних зон археологічних досліджень, а саме: зону городища «Замкова гора»; зону пам`ятки археології «Середньовічні Черкаси»; зону рятівних археологічних досліджень; об`єднану зону охорони пам`яток археології; історико-археологічну зону «Стародавні Черкаси»; зону заповідної території «Черкаські берегові схили», охоронну зону від щойно виявленої пам`ятки архітектури. Робочою проєктною документацією передбачити проведення необхідних заходів, робіт та погоджень відповідно до чинного законодавства. Будівельні роботи розпочинати тільки після отримання відповідного висновку органу охорони культурної спадщини (т. 1, а.с. 35).

Не погоджуючись наказом відповідача від 12.10.2023 №1010 про затвердження ПП «Надія» та гр. ОСОБА_1 містобудівних умов і обмежень для проєктування об`єкта будівництва реконструкція житлового будинку по узвозу Замковому, 7, 9/1 в м. Черкаси та вважаючи їх такими, що прийняті з порушенням чинного законодавства та вбачаючи у вказаних порушеннях загальнодержавні інтереси, заступник керівника Черкаської окружної прокуратури звернувся з позовом до суду в інтересах держави.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам суд зазначає наступне.

Згідно ст. 131-1 Конституції України на прокуратуру України покладається представництво інтересів держави в суді.

Відповідно до ч. 1, 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановленому законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Відповідно до положень ч.ч. 3, 4, 5 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

У разі відкриття провадження у справі за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це у позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Конституційний суд України у рішенні від 08.04.1999 у справі №3-рн/99 зазначив, що із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначають з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовують в позовній заяві необхідність їх захисту та зазначають орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Як зазначено Конституційним Судом України в рішенні №18-рп/2004 від 01.12.2004, для розуміння поняття "охоронюваний законом інтерес" важливо врахувати й те, що конфлікт інтересів притаманний не тільки правовим і не правовим інтересам, а й конгломерату власне законних, охоронюваних законом і правом інтересів.

Поняття "охоронюваний законом інтерес" у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права" треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних та колективних потреб, які не суперечать Конституції та законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально правовим засадам.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом.

Надмірна формалізація "інтересів держави, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 зі справи N 806/1000/11).

У справах за позовами прокурорів, заявлених в інтересах держави в особі уповноважених органів, позивачами є відповідні уповноважені органи, а прокурор у таких справах здійснює представництво їх інтересів в суді. Статус позивача прокурор набуває лише у випадках, коли звертається з позовом в інтересах держави у разі відсутності уповноваженого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду (постанова ВС від 21.02.18 у справі №553/3280/16-а).

Прокурор набуває право на реалізацію своїх функцій, визначених законом, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захист або здійснює його неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захист або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Згідно Закону України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 № 1805-III об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою.

Згідно статті 541 Земельного кодексу України з метою охорони культурної спадщини на використання земель у межах території пам`ятки культурної спадщини, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території, охоронюваної археологічної території, музею просто неба, меморіального музею-садиби, зон охорони, буферної зони, історичного ареалу населеного місця, території об`єкта культурної всесвітньої спадщини встановлюються обмеження відповідно до Закону України "Про охорону культурної спадщини".

Згідно приписів статті 96 Земельного кодексу України на землях історико-культурного призначення забороняється діяльність, яка суперечить їх цільовому призначенню.

Також відповідно до ч. 1 ст. 150 Земельного кодексу України землі історико-культурного призначення віднесені до особливо цінних земель.

Згідно статті 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема, взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, транспортних, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів.

Отже інтереси держави полягають у забезпеченні охорони об`єктів культурної спадщини та дотриманні обмежень щодо використання земельних ділянок у межах територій пам`яток культурної спадщини та охоронних зон, а подання прокуратурою позову обумовлене необхідністю відновлення та захисту порушених інтересів держави які полягають у дотриманні режиму охорони об`єктів культурної спадщини.

Судом встановлено, що спірні містобудівні умови та обмеження видані на земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136700:03:027:0023, 7110136700:03:027:0070, які знаходяться в межах пам`яток археології городище «Замкова Гора» (охоронний №2217), поселення та могильник черняхівської культури (охоронний №3961), культурний шар пізньосередньовічного міста (охоронний №3966), отже спір, що розглядається, стосується захисту державних інтересів у сфері охорони культурної спадщини та цільового використання земель історико-культурного призначення шляхом дотримання вимог містобудівної документації на місцевому рівні під час забудови території.

Згідно статті 411 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI Державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

З метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 6) звертатися до суду з позовами про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з подальшим оприлюдненням такої інформації на порталі електронної системи.

Відповідно до Положення «Про Державну інспекцію архітектури та містобудування України», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 №1340 Державна інспекція архітектури та містобудування України здійснює в межах повноважень, визначених законом, державний архітектурно-будівельний контроль за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Згідно статті 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать:

центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини;

орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим;

обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Згідно ч. 1 статті 6 До повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить:

1) здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; 6) забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; 14) видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них;

Згідно частини 2 статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території.

Згідно підпункту 10 підпункту 10 пункту "б" статті 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відноситься забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Отже Державна інспекція архітектури та містобудування України, управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської ОДА та виконавчий комітет Черкаської міської ради є органами державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладені повноваження щодо захисту та збереження пам`яток історії та культури, тому є позивачами у цій справі.

Суд враховує, що Законом України «Про прокуратуру» не передбачено, що прокурор зобов`язаний встановлювати причини, за яких позивач не здійснює захист інтересів держави у спірних правовідносинах, і сам факт незвернення позивача з позовом до суду свідчить про невиконання покладених на нього повноважень, , у зв`язку з чим у прокурора виникають обгрунтовані підстави для звернення з позовом до суду з метою захисту державних інтересів.

Аналогічні правові висновки містяться у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15.10.2019 у справі №903/129/18, у постанові Верховного Суду від 16.04.2019 №910/3486/18.

30.11.2023 Черкаська окружна прокуратура в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» направила на адресу Державної інспекції архітектури та містобудування України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської ОДА та виконавчого комітету Черкаської міської ради запити щодо допущених порушень під час прийняття наказу департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 12.10.2023 №1010 про затвердження містобудівних умов та обмежень ПП «Надія» та гр. ОСОБА_1

Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської ОДА надало відповідь від 22.12.2023 про відсутність бюджетних асигнувань на сплату судового збору.

Державна інспекція архітектури та містобудування України від 25.12.20223 листом від 25.12.2023 повідомила про припинення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану.

Виконавчий комітет Черкаської міської ради листом від 28.12.2023 відмовив у наданні копії документів, які витребовувалися окружною прокуратурою, у зв`язку з відсутністю підстав для представництва інтересів держави в суді.

Статтею 122 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, які дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.

Отже у зв`язку з невиконанням повноважень Державною інспекцією архітектури та містобудування України, управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської ОДА та виконавчим комітетом Черкаської міської ради щодо захисту пам`яток археології та закінченням строку на звернення до суду у прокурора виникли підстави для звернення з позовом в інтересах держави.

За вказаних обставин суд дійшов до висновку, що прокурор звернувся з позовом до суду з на законних підставах, з огляду на що доводи третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору про відсутність у прокурора права на звернення до суду та залишення позову без розгляду є необгрунтованими.

Щодо наявності правових підстав для видачі наказу Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 12.10.2023 № 1010 «Про затвердження ПП «Надія» та громадянці ОСОБА_1 містобудівних умов і обмежень для проектування об`єкта будівництва по узвозу Замковому, 7, 9/1» суд зазначає наступне.

Законом, що встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI (далі Закон №3038-VI).

Згідно 1, 2, 3 статті 26 Закону №3038-VI забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.

Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.

Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у порядку, який передбачає отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи, тощо.

Відповідно до частини 1 статті 29 Закону №3038-VI основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.

Фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються:

Частиною 5 статті 29 Закону №3038-VI передбачено, що містобудівні умови та обмеження містять, зокрема, планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, тощо.

Згідно статті 17 Закону №3038-VI Генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Отже підставою для видачі містобудівних умов та обмежень є генеральний план населеного пункту.

Згідно частини 4 статті 29 Закону №3038-VI підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:

1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;

3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Судом встановлено, що спірні містобудівні умови та обмеження на земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136700:03:027:0023, 7110136700:03:027:0070 були видані на підставі Генерального плану міста Черкаси, затвердженого рішенням від 29.12.2011 №3-505 «Про затвердження Генерального плану міста Черкаси» з урахуванням змін відповідно до містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)», затвердженої рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 (т. 1, а.с. 54).

Як вбачається зі змісту спірних містобудівних умов та обмежень (пункт 8), об`єкт будівництва потрапляє в межі охоронних зон археологічних досліджень, а саме: зону городища «Замкова гора»; зону пам`ятки археології «Середньовічні Черкаси»; зону рятівних археологічних досліджень; об`єднану зону охорони пам`яток археології; історико-археологічну зону «Стародавні Черкаси»; зону заповідної території «Черкаські берегові схили», охоронну зону від щойно виявленої пам`ятки архітектури. Робочою проєктною документацією передбачити проведення необхідних заходів, робіт та погоджень відповідно до чинного законодавства. Будівельні роботи розпочинати тільки після отримання відповідного висновку органу охорони культурної спадщини (т. 1, а.с. 35).

Предметом спору цій справі є відсутність історико-архітектурного опорного плану м. Черкаси, що на думку прокурора унеможливлює нове будівництво на земельних ділянках з кадастровими номерами 7110136700:03:027:0023, 7110136700:03:027:0070 і свідчить про невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні та підставою для відмови у видачі спірних містобудівних умов та обмежень.

Щодо відсутності історико-архітектурного опорного плану суд зазначає таке.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 № 1805-III (далі Закон №1805-111) у преамбулі до якого зазначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону №1805-111- історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України;

- історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування та форму забудови, типові для певних культур або періодів розвитку;

- об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;

- пам`ятка культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України; історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.

- охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

Згідно статті 2 Закону №1805-111 до об`єктів культурної спадщини відносяться археологічні об`єкти- рештки життєдіяльності людини (нерухомі об`єкти культурної спадщини: городища, кургани, залишки стародавніх поселень, стоянок, укріплень, військових таборів, виробництв, іригаційних споруд, шляхів, могильники, культові місця та споруди, їх залишки чи руїни, мегаліти, печери, наскельні зображення, ділянки історичного культурного шару, поля давніх битв, а також пов`язані з ними рухомі предмети), що містяться під земною поверхнею та під водою і є невідтворним джерелом інформації про зародження і розвиток цивілізації.

Згідно частини 2 статті 24 Закону №1805-111 використання пам`ятки має здійснюватися відповідно до визначених або встановлених режимів використання, у спосіб, що потребує якнайменших змін і доповнень пам`ятки та забезпечує збереження її матеріальної автентичності, просторової композиції, а також елементів обладнання, упорядження, оздоби тощо.

Режими використання пам`ятки визначаються науково-проектною (науково-дослідною) документацією, що складається за результатами проведених досліджень.

Рішення про затвердження науково-проектної (науково-дослідної) документації з визначення режимів використання пам`ятки приймається:

центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, - щодо пам`яток національного значення;

органом охорони культурної спадщини Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями - щодо пам`яток місцевого значення.

Порядок визначення режимів використання пам`яток та затвердження науково-проектної (науково-дослідної) документації встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Згідно частини 3 вказаної статті до визначення у встановленому порядку режиму використання пам`ятки відповідно до частини другої цієї статті режим використання пам`ятки встановлюється відповідно до режимів використання, рекомендованих в обліковій документації або в охоронному договорі.

У разі невизначення режиму використання пам`ятки в обліковій документації, охоронному договорі на пам`ятці допускаються лише консервація, реставрація, музеєфікація, ремонт, пристосування.

Відомості про режими використання пам`ятки (у тому числі режими, встановлені відповідно до абзаців першого і другого цієї частини) вносяться до Державного земельного кадастру, містобудівного кадастру як обмеження у використанні земель.

Відповідно до частини 1 статті 32 Закону №1805-111 з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій та об`єктів всесвітньої спадщини визначаються зони охорони (охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару) і буферні зони.

Межі та режими використання зон охорони визначаються науково-проектною документацією, що складається за результатами проведених досліджень.

Рішення про затвердження науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання зони охорони приймається:

центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, - щодо зон охорони пам`яток національного значення, історико-культурних заповідників державного значення, історико-культурних заповідних територій;

органом охорони культурної спадщини Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями - щодо пам`яток місцевого значення; історико-культурних заповідників місцевого значення.

Режим використання зон охорони встановлює обмеження діяльності у використанні відповідної території (земель).

Порядок визначення меж і режимів використання зон охорони, затвердження науково-проектної документації та внесення змін до неї встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Зміна визначених меж і режимів використання зон охорони здійснюється відповідно до цієї статті.

З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України та на виконання статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878 затверджено Список історичних населених міст України (міста і селища міського типу), до якого внесено і місто Черкаси.

Абзацами першим-третім пункту 2 вказаної постанови Кабінету Міністрів України Державному комітетові будівництва, архітектури та житлової політики разом з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями постановлено забезпечити протягом 2001- 2003 років розроблення та затвердження науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць, включених до зазначеного Списку.

Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318 (далі Порядок №318).

Пунктом 1 Порядку №318 передбачено, що історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України.

Історичний ареал охоплює історично сформовану частину населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування і характер забудови.

Режими використання історичних ареалів визначаються їх історико-культурним потенціалом (кількістю, видами, типами і категоріями об`єктів культурної спадщини, загальною містобудівною структурою, наявністю чи відсутністю заповідників, а також установленими зонами охорони пам`яток).

Відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.

Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.

Історичний ареал - це найбільш освоєна в минулому і добре збережена частина території населеного місця, що відрізняється традиційним характером середовища і значною кількістю об`єктів культурної спадщини від інших, менш освоєних або погано збережених частин населеного місця.

Історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування.

У межах населеного місця може бути визначено один або кілька історичних ареалів.

Частина територій історичних ареалів, а саме території пам`яток та їх охоронних зон, території заповідників, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення.

Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.

Отже до складу земель історико-культурногопризначення належать лише території пам`яток та їх охоронних зон.

Постановою Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року № 92 внесено зміни до Порядку № 318, якою пункти 8 і 9 було викладено в такій редакції:

8. Проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичних ареалів населених місць розробляється з урахуванням вимог затвердженого в установленому законом порядку історико-архітектурного опорного плану.

9. У разі незатвердження історико-архітектурного опорного плану населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичного ареалу розробляється з урахуванням вимог історико-містобудівного обґрунтування, порядок розроблення якого визначається наказом Мінкультури та Мінрегіону.

Також було установлено, що ці вимоги застосовуються до 1 січня 2019 року.

Суд також зазначає, що станом на момент затвердження Генерального плану міста Черкаси рішенням вимоги до складу, змісту, порядку розроблення, погодження і затвердження містобудівної документації з планування території міст і селищ, зокрема, генеральних планів, встановлювалися ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затверджених наказом Держбуду України 25 вересня 1997 року № 164.

За змістом визначення, наведеного у пункті 1.1 вищевказаних ДБН, генеральний план міста, селища є основним планувальним документом, який встановлює в інтересах населення та з врахуванням державних завдань напрямки і межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення і будівельне зонування території, містить принципові рішення, в тому числі, щодо охорони природи та історико-культурної спадщини.

З приписів пункту 1.3 ДБН Б.1-3-97 вбачається, що матеріали генерального плану використовуються як вихідні дані, у тому числі, при розробленні схем і програм охорони пам`яток історії і культури.

Генеральний план повинен відповідати вимогам щодо збереження історико-культурної спадщини (абзаци перший, восьмий пункту 1.4 ДБН Б.1-3-97).

Відповідно до підпункту 3.5.1 ДБН Б.1-3-97 у аналітичній частині генерального плану містяться дані, зокрема, про економіко-географічні та соціально-демографічні передумови розвитку, функціонально-планувальні зв`язки з іншими населеними пунктами, адміністративний статус населеного пункту, його історико-культурна спадщина.

У залежності від особливостей населених пунктів (природних, історико-культурних, інженерно-геологічних, планувальних тощо) в складі генерального плану виконуються додаткові матеріали, а саме: історико-архітектурний та історико-містобудівний плани; схеми магістралей міського та зовнішнього транспорту, інженерного обладнання, заходів з інженерної підготовки територій; схема планувальної структури та економіко-містобудівного районування населеного пункту тощо (примітка 1 до таблиці 1 пункту 3.8 ДБН Б.1-3-97).

Схема планувальних обмежень виконується на топографічній основі. На кресленні відображаються території, до яких законодавством та державними нормами встановлені відповідні обмеження на їх використання, зокрема, охоронні зони природних заповідників, пам`яток природи, архітектури, історії і культури та зони регулювання забудови, ландшафтів, які охороняються (підпункт «К» пункту 3.10 ДБН Б.1-3-97).

Підпунктом «й» пункту 3.12 вказаних ДБН також визначено, що на основному кресленні генерального плану вказують існуючий стан та пропозиції щодо архітектурно-планувальної організації і функціонального зонування, використання та забудови територій населеного пункту, а саме природоохоронні, оздоровчі, рекреаційні, історико-культурні території.

Як встановлено пунктом 5.6 ДБН Б.1-3-97 в залежності від умов фінансування генеральний план може виконуватися в один або декілька етапів, на яких здійснюється: - розроблення плану існуючого населеного пункту (опорний план), історико-архітектурного та історико-містобудівного опорних планів, схеми планувальних обмежень, пояснювальної записки (характеристика сучасного стану), концепції генерального плану (при розробленні цього розділу у складі генерального плану).

Судом встановлено, що рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 №3-505 був затверджений Генеральний план міста Черкаси, розроблений Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто» (т. 4, а.с. 55).

Згідно переліку та режиму використання пам`яток культури, історії та археології м. Черкаси, розробленого археологічною інспекцією при обласному управлінні культури та Інститутом «Діпромісто», погодженим Міністерством культури України та Черкаською обласною археологічною інспекцією при обласному управлінні культури облдержадміністрації, визначені території пам`яток археології та режим їх використання, зокрема, пам`ятки №2217 Замкова Гора та пам`ятки №3961 Могильник та поселення Черняхівської культури.(т. 5, а.с. 64-73).

Згідно звіту про передпроектну науково-дослідну роботу «Корегування історико-архітектурного опорного плану, зон охорони пам`яток прибережної території м. Черкас та визначення історичного ареалу міста, розробленого науково-дослідним інститутом історії архітектури та містобудування додатком 6 передбачений перелік пам`яток археології, взятих на державний облік, зокрема городище «Замкова Гора» (державний реєстраційний №2217) та культурний шар пізньо-середньовічного міста (державний реєстраційний №3966)(т. 5, а.с. 74-118).

Згідно позитивного висновку №00-0238-11 державної експертизи містобудівної документації «Генеральний план м. Черкаси», складеного ДП «Укрдержбудекспертиза», Генеральний план м. Черкаси розроблено Українським науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто» в 2009 р. на замовлення виконавчого комітету Черкаської міської ради.

Паралельно із розробленням генерального плану на замовлення міста було виконано ще дві роботи, які були використані при рішенні генерального плану:

Промисловий та комунально-складський комплекс міста Черкаси.

Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам`яток м. Черкас Х1Х-початок ХХ ст. (Центр пам`яткознавства) (т. 3, а.с. 88-89).

У подальшому за замовленням департаменту архітектури та планування Черкаської міської ради ТОВ «Інститут «Харківпроект» були розроблені зміни до Генерального плану.

Рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 була затверджена містобудівна документація «Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)», розробленого ТОВ «Інститут «Харківпроект», яким внесено зміни до Генерального плану міста Черкаси, затвердженого рішенням від 29.12.2011 №3-505 «Про затвердження Генерального плану міста Черкаси» згідно із вказаною містобудівною документацією; департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради на основі внесених змін до генерального плану міста Черкаси забезпечити замовлення науково-проектної роботи «Коригування історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси» (т. 4, а.с. 54)

Згідно скріншоту з геопорталу містобудівного кадастру міста Черкаси у складі Генерального плану м. Черкаси міститься «Схема обмежень, обумовлених історико-архітектурним опорним планом», складена Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто» за матеріалами інститутів «Центр пам`яткознавства» та НДІПАМ, якою передбачені зони поселень Черняхівської культури, городища «Замкова Гора», археологічних городищ, пам`ятки археології «Середньовічні Черкаси», рятівних археологічних досліджень, об`єднана зона охорони пам`яток археології, історико-археологічної зони «Стародавні Черкаси», заповідної території «Черкаські берегові схили» та ін. (т. 3, а.с. 206).

Згідно скріншотів з геопорталу містобудівного кадастру міста Черкаси у складі Генерального плану м. Черкаси земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136700:03:027:0023, 7110136700:03:027:0070 знаходяться в зоні щойно виявлених пам`яток архітектури, зоні регулювання забудови, зоні городища «Замкова Гора», зоні пам`ятки археології «Середньовічні Черкаси», історико-археологічній зоні «Стародавні Черкаси», об`єднаній зоні охорони пам`яток археології, зоні заповідної території «Черкаські берегові схили», зоні рятівних археологічних досліджень (т. 4, а.с. 3-4).

Вищевикладені приписи законодавства та встановлені обставини свідчать, що при розробленні Генерального плану м. Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 №3-505, у його складі був розроблений історико-архітектурний опорний план на частину міста у порядку, визначеному діючим на той час законодавством.

При внесенні змін до Генерального плану м. Черкаси згідно рішення Черкаської міської ради від 13.03.2021 №5-318 до його складу була включена «Схема обмежень, обумовлених історико-архітектурним опорним планом», складена Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто» за матеріалами інститутів «Центр пам`яткознавства» (2010 рік) та НДІПАМ 2018 рік).

Графічний матеріал Генерального плану - додаток до Генерального плану міста Черкаси «Історико-містобудівний опорний план міста», міститься також в загальному доступі в мережі Інтернет.

На підставі вищезазначеного суд дійшов висновку, що зони пам`яток архітектури «Замкова Гора» та могильник та поселення черняхівської культури закріплені на нормативному рівні згідно з історико-архітектурним опорним планом міста Черкаси, який входить до складу «Генерального плану міста Черкаси».

Щодо пам`ятки археології культурний шар пізнього середньовічного міста, то охоронні зони включені до Генерального плану міста Черкаси при затвердженні змін (Актуалізації) рішенням Черкаської міської ради від 13.03.2021 №5-318.

Зони вказаних пам`яток археології та їх охоронні зони також відповідають обліковій документації на пам`ятки археології, складеній позивачем управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської ОДА, а саме: обліковій картці на об`єкт «Культурний шар пізньосередньовічного міста» від 09.10.2023 (додаток №1 до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини (пункт 3 розділу 111) та обліковій картці на об`єкт «Замкова Гора» (додаток №1 до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини (пункт 3 розділу 111) зазначена орієнтовна територія об`єкта: площа пам`ятки 25-30 га.

За вказаних обставин суд дійшов висновку, що спірні містобудівні умови та обмеження видані відповідно до вимог чинного законодавства та вимог містобудівної документації м. Черкаси, а отже підстави для їх скасування відсутні.

Щодо доводів про неможливість здійснювати нове будівництво в охоронних зонах пам`яток археології суд зазначає, що відповідно до статті 141 Закону №1805-111 земляні роботи на території пам`ятки проводяться виключно за умови проведення попередніх археологічних розвідок.

Згідно статті 37 Закону №1805-111 будівельні, меліоративні, шляхові та інші роботи, що можуть призвести до руйнування, знищення чи пошкодження об`єктів культурної спадщини, проводяться тільки після повного дослідження цих об`єктів за рахунок коштів замовників зазначених робіт.

Роботи на щойно виявлених об`єктах культурної спадщини здійснюються за наявності письмового дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини на підставі погодженої з ним науково-проектної документації.

Згідно частини 7 статті 32 Закону №1805-111 на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Тобто, вимогою для забудови земельної ділянки розташованої в межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць є наявність дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Отже, Закон №1805-111 на час видання містобудівних умов не передбачає заборони на будівництво нових об`єктів на землях історико- культурного призначення. Натомість прямо передбачена можливість здійснення будівництва на землях історико-культурного призначення з урахуванням певних умов (зокрема дослідження таких об`єктів).

Як вбачається зі змісту спірних містобудівних умов та обмежень, у пункті 8 передбачено, що робочою проєктною документацією передбачити проведення необхідних заходів, робіт та погоджень відповідно до чинного законодавства. Будівельні роботи розпочинати тільки після отримання відповідного висновку органу охорони культурної спадщини (т. 1, а.с. 35).

Принагідно суд зазначає, що листом від 22.03.2024 Управління культури було проект «Реконструкція житлового будинку по узвозу Замковому 7, 9/1 в м. Черкаси».

Тобто орган охорони культурної спадщини висловив свою позицію щодо забудови земельних ділянок, на які видані містобудівні умови і обмеження, врахувавши висновок Інституту археології НАН України від 16.05.2023 за результатами проведених археологічних досліджень в межах земельної ділянки за адресою: Замковий узвіз, 7, м. Черкаси та висновку ДП «Науково-дослідний центр «Охоронна археологічна служба України» Інституту археології НАН України від 23.02.2024 за результатами проведених археологічних досліджень в межах земельної ділянки за адресою: Замковий узвіз, 9/1, м. Черкаси.

Щодо нецільового використання земель історико-культурного призначення суд зазначає таке.

Згідно частини 1 статті 53 Земельного кодексу України до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.

Частиною 2 статті 54 Земельного кодексу України передбачено, що навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, об`єктів культурної всесвітньої спадщини, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, які надані та використовуються для потреб охорони культурної спадщини, пам`яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам`яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель.

Згідно статті 541 Земельного кодексу України з метою охорони культурної спадщини на використання земель у межах території пам`ятки культурної спадщини, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території, охоронюваної археологічної території, музею просто неба, меморіального музею-садиби, зон охорони, буферної зони, історичного ареалу населеного місця, території об`єкта культурної всесвітньої спадщини встановлюються обмеження відповідно до Закону України "Про охорону культурної спадщини" (частина 1).

Обмеження у використанні земель у межах території пам`ятки культурної спадщини, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території, охоронюваної археологічної території, музею просто неба, меморіального музею-садиби, зон охорони, історичного ареалу населеного місця, буферної зони, території об`єкта культурної всесвітньої спадщини поширюються на усі розташовані в межах цих територій та об`єктів землі незалежно від їх цільового призначення. Межі території, на яку поширюються такі обмеження, визначаються відповідно до Закону України "Про охорону культурної спадщини" і зазначаються в документації із землеустрою, містобудівній документації, науково-проектній документації у сфері охорони культурної спадщини. Відомості про зазначені обмеження у використанні земель вносяться до Державного земельного кадастру (частина 2).

Режим використання земель у межах території пам`ятки культурної спадщини, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території, охоронюваної археологічної території, музею просто неба, меморіального музею-садиби, зон охорони, історичного ареалу населеного місця, буферної зони, території об`єкта культурної всесвітньої спадщини визначається науково-проектною документацією у сфері охорони культурної спадщини, а до затвердження такої документації - Законом України "Про охорону культурної спадщини" (частина 3).

Судом встановлено, що режим використання пам`яток археології визначений переліком та режимом використання пам`яток культури, історії та археології м. Черкаси, розробленого археологічною інспекцією при обласному управлінні культури та Інститутом «Діпромісто», погодженим Міністерством культури України та Черкаською обласною археологічною інспекцією при обласному управлінні культури облдержадміністрації, яким визначені території пам`яток археології та режим їх використання, зокрема, пам`ятки №2217 Замкова Гора та пам`ятки №3961 Могильник та поселення Черняхівської культури.(т. 5, а.с. 64-73), а також містобудівною документацією незалежно від того, що земельні ділянки з 7110136700:03:027:0023, 7110136700:03:027:0070 мають цільове призначення для житлової забудови.

Отже доводи щодо нецільового використання земель історико-культурного призначення є необгрунтованими.

Суд не надає оцінку іншим доводам сторін, оскільки вони не мають значення длі вирішення справи.

Відповідно до частини 1 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Згідно з частиною 2 статті 77 КАС України в справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

За встановлених обставин суд, за правилами статті 90 КАС України, перевіривши наявні у справі докази, дійшов висновку, що позов є безпідставним, тому у його задоволенні слід відмовити.

Керуючись ст.ст. 6, 9, 14, 72, 76, 90, 241-246, 255, 295 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, яка може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст рішення складений 21 червня 2024 року.

Суддя Алла РУДЕНКО