ОКРЕМА ДУМКА

(збіжна)

суддів Великої Палати Верховного Суду Власова Ю. Л. та Єленіної Ж. М. щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 13 червня 2024 року у справі № 990/33/23(провадження № 11-61заі24), ухваленої за результатами розгляду касаційної скарги ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 лютого 2023 року у справі за його позовом до Верховної Ради України в особі Управління справами Апарату Верховної Ради України, Окружного адміністративного суду міста Києва в особі голови комісії з припинення ОСОБА_2 , за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - Державного підприємства «Інформаційні судові системи», Печерської районної в місті Києві державної адміністрації, про визнання протиправним і нечинним закону

Короткий виклад історії справи

До Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - КАС ВС) як суду першої інстанції надійшов позов ОСОБА_1 до Верховної Ради України (далі - ВРУ) в особі Управління справами Апарату ВРУ, Окружного адміністративного суду міста Києва в особі голови комісії з припинення ОСОБА_2 , за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - Державного підприємства «Інформаційні судові системи», Печерської районної в місті Києві державної адміністрації, у якому він просив:

- визнати протиправним і нечинним Закон України від 13 грудня 2022 року № 2825-ІХ «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» (далі - Закон № 2825-ІХ);

- визнати протиправним і нечинним пункт 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 2825-ІХ.

На обґрунтування своїх вимог позивач, з-поміж іншого, вказував що зазначений Закон суперечить встановленому законодавством порядку ліквідації та утворення судів, яким визначено процедуру передачі документації з одного суду до іншого, принципам судоустрою, верховенства права та незалежності суддів, а також положенням щодо зберігання та захисту персональних даних. Зокрема:

- статті 125 Конституції України, пунктам 2-5 статті 19, пункту 6 статті 147, підпункту 1 пункту 2 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів»;

- статті 10, пункту 2 статті 122, пункту 2 статті 26 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», Закону України «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» та Указу Президента України від 07 листопада 2022 року № 757/2022 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні».

До того ж зазначив, що оскаржуваний нормативно-правовий акт суперечить положенням статей 6 «Право на справедливий суд», 13 «Право на ефективний засіб правового захисту», а також деяким іншим положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).

Крім цього, Закон № 2825-ІХ порушує вимоги трудового законодавства, а також встановлені соціальні гарантії та забезпечення працівників апарату суду.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 27 лютого 2023 року відмовив у відкритті провадження у цій справі.

Своє рішення мотивував, зокрема, тим, що предметом цього позову є визнання протиправним та нечинним Закону № 2825-ІХ, тобто позовні вимоги стосуються законотворчої діяльності ВРУ, під час здійснення якої вона не реалізовує публічно-владних управлінських функцій, тому цей спір не є публічно-правовим спором у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Також суд першої інстанції зазначив, що, враховуючи, що розгляд цього спору з огляду на його предмет і суб`єктний склад перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачеві, до суду якої юрисдикції належить його вирішення, немає.

Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду

Постановою Великої Палати Верховного Суду від 13 червня 2024 року ухвалу Касаційного адміністративного суду від 27 лютого 2023 року у справі № 990/33/23 залишено без змін, апеляційну скаргу ОСОБА_1 - без задоволення.

Мотивуючи вказану постанову, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті. Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів (пункти 21-22).

Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої) (пункти 23-24).

При розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження рішень, дій чи бездіяльності ВРУ визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а також правовий статус останнього у спірних правовідносинах. Як видно з матеріалів справи, предметом цього спору є оскарження позивачем дій парламенту щодо прийняття закону, тобто позовні вимоги стосуються виключно законотворчої діяльності Ради. При цьому Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду висловив обґрунтовану позицію, що під час законотворення парламент не реалізовує управлінські функції, а тому дії та/або бездіяльність ВРУ не можуть бути оскаржені в судовому порядку до судів адміністративної юрисдикції (пункти 25-27).

З урахуванням наведеного Велика Палата Верховного Суду виснувала, що дії ВРУ щодо прийняття Закону № 2825-ІХ, які оспорює позивач, за своїм змістом не є управлінською діяльністю, яка створює безпосередньо для нього будь-які правові наслідки, а тому ці правовідносини не можуть створювати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду (пункт 32).

При цьому, на переконання Великої Палати Верховного Суду, суд першої інстанції правомірно не зазначив, у порядку якого судочинства має розглядатись такий спір, оскільки, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду (пункт 34).

Причини незгоди з постановою Великої Палати Верховного Суду

Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.

Ми погоджуємося з висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що цей спір за позовом ОСОБА_1 до ВРУ, Окружного адміністративного суду міста Києва про визнання протиправним і нечинним Закону № 2825-ІХ непідсудний адміністративним судам.

Однак висловлюємо зауваження стосовно наведеного у постанові від 13 червня 2024 року мотивування цього висновку, а також стосовно правової позиції більшості суддів Великої Палати Верховного Суду про те, що цей спір взагалі не підлягає судовому розгляду.

Зокрема, як правильно зазначила Велика Палата Верховного Суду, при розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження рішень, дій чи бездіяльності ВРУ визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а також правовий статус останнього у спірних правовідносинах.

Проте предметом цього спору є не оскарження позивачем дій ВРУ, які стосуються її законотворчої діяльності щодо прийняття закону, як вказала Велика Палата Верховного Суду у пункті 26 постанови від 13 червня 2024 року, а оскарження самого Закону № 2825-ІХ.

ОСОБА_1 оскаржив до КАС ВС саме Закон № 2825-ІХ, зазначаючи про те, що його норми безпосередньо порушують права позивача як державного службовця - колишнього працівника Окружного адміністративного суду міста Києва, а також про те, що норми вказаного Закону, на переконання позивача, суперечать положенням Конституції України, інших законів України та Конвенції.

Виходячи з цього, висновки Великої Палати Верховного Суду про те, що ОСОБА_1 оскаржує до адміністративного суду дії ВРУ, які стосуються її законотворчої діяльності щодо прийняття закону, не ґрунтуються на матеріалах справи.

Велика Палата Верховного Суду мала звернути увагу на те, що позивач оскаржує Закон № 2825-ІХ з підстав його невідповідності суперечності статті 125 Конституції України.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 7 Закону України від 13.07.2017 № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» (далі - Закон № 2136-VIII) до повноважень Суду належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України.

Виходячи з наведеного, вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 13 червня 2024 року у справі № 990/33/23 (провадження № 11-61заі24), мала змінити ухвалу КАС ВС від 27 лютого 2023 року в мотивувальній частині, зауваживши про те, що оскільки предметом спору є визнання протиправним і нечинним Закону № 2825-ІХ як такого, що суперечить Конституції України, такий спір має розглядатись в порядку конституційного судочинства.

Судді Ю. Л. Власов

Ж. М. Єленіна