ОКРЕМА ДУМКА

(спільна)

суддів Великої Палати Верховного Суду Шевцової Н. В., Желєзного І. В.

щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 06.06.2024 у справі № 990/313/23 (провадження №11-205заі23) за позовом ОСОБА_1 до України в особі Президента України про відшкодування шкоди, завданої актом, визнаним неконституційним.

Історія справи

1. ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з позовною заявою до України в особі Президента України, у якій просив:

- зобов`язати Україну відшкодувати за рахунок бюджетних коштів майнову шкоду, заподіяну внаслідок застосування акта, що визнаний неконституційним, за період з травня 2016 року по теперішній час у розмірі та межах різниці від сум коштів фактично отриманих пенсійних виплат та присуджених з нарахуванням компенсації від утрати частини доходу, викликану невиплатою пенсії в повному обсязі, відповідно до рішення Житомирського районного суду від 12.08.2013 року у справі № 278/3497/13-а;

- для забезпечення відповідачем (Україною в особі її глави - Президента України) виконання покладеного судом обов`язку запропонувати Президенту України як гаранту прав і свобод людини і громадянина видати розпорядження, яким зобов`язати Пенсійний фонд України спільно з Державною казначейською службою України розрахувати точний і остаточний розмір майнової шкоди, заподіяної внаслідок скасування права ОСОБА_1 на перерахунок розміру його пенсії, за весь період застосування неконституційної норми закону та виплачувати йому пенсію щомісяця довічно відповідно до рішення Житомирського районного суду від 12.08.2013 у справі № 278/3497/13-а.

2. На обґрунтування позову зазначив, що відповідно до постанови Житомирського районного суду Житомирської області від 12.08.2013 (набрала законної сили 04.11.2013) Пенсійний фонд України перерахував і виплачував йому пенсію, призначену на підставі статтей 37, 37-1 Закону України від 16.12.1993 № 3723-XII «Про державну службу» (далі - Закон № 3723-XII).

3. З набранням чинності Законом України від 10.12.2015 № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII) перерахунок пенсії для пенсіонерів з числа державних службовців, пенсія яким була призначена відповідно до Закону № 3723-XII, не був передбачений. Так само не було передбачено і збільшення розміру пенсії на індекс інфляції.

4. Рішенням Конституційного Суду України від 23.12.2022 № 3-р/2022 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), підпункт 1 пункту 2 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 889-VIII тому, що він унеможливив перерахунок розміру пенсій, призначених на підставі статті 37 Закону № 3723-XII. Конституційний Суд України дійшов висновку, що оскільки в підпункті 1 пункту 2 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 889-VIII немає посилання на статтю 37-1 Закону № 3723-XII, якою було передбачено право певного переліку осіб на призначення пенсії на підставі статті 37 цього Закону, має місце унеможливлення перерахунку розміру пенсій (їх осучаснення), що є порушенням Конституції України.

5. Позивач доводив, що у зв`язку з визнанням неконституційним підпункту 1 пункту 2 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 889-VIII він має право на відшкодування майнової шкоди, завданої неконституційним законом, як це передбачено частиною третьою статті 152 Конституції України.

6. На переконання позивача, відповідач не створив правового механізму щодо компенсації та усунення негативних наслідків застосування неконституційної норми закону з метою поновлення його права на перерахунок пенсії за весь період дії акта, визнаного неконституційним.

7. Зауважував, що, оскільки станом на момент звернення з позовом до суду відсутній законодавчо встановлений механізм щодо компенсації та усунення негативних наслідків застосування неконституційної норми закону задля поновлення його права на перерахунок пенсії за весь період дії акта, визнаного неконституційним, він звертається з позовом до України в особі Президента України з метою відшкодування шкоди шляхом подальшого видання Президентом України розпорядчого документа, яким зобов`язати Пенсійний фонд України та Державну казначейську службу України вчинити дії щодо здійснення перерахунку та виплати його пенсії.

8. Касаційний адміністративний суд ухвалою від 27.11.2023 відмовив ОСОБА_1 у відкритті провадження у справі № 990/313/23 на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України)

9. Постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження, Касаційний адміністративний суд виходив з того, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені укази і розпорядження Президента України (на предмет їх законності), дії чи бездіяльність, які виникли у правовідносинах, в яких Президент України реалізовує свої владні (управлінські) повноваження і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їх юридичним змістом і процедурою розгляду. Натомість ОСОБА_1 безпосередньо не оскаржує рішення, дії чи бездіяльність Президента України як суб`єкта владних повноважень, прийняті (вчинені) у межах компетенції, визначених Конституцією та законами України. Позивач не зазначає, яким актом, дією або бездіяльністю відповідача порушено його права, свободи чи інтереси, що, на думку суду, свідчить про відсутність між сторонами публічно-правового спору, який підлягає розгляду адміністративним судом.

10. Суд першої інстанції зазначив, що відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправним рішенням, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

11. На переконання Касаційного адміністративного суду, між сторонами відсутній публічно-правовий спір, оскільки позивач не вказує, яким актом, дією або бездіяльністю відповідача порушено його права, свободи чи інтереси.

12. Касаційний адміністративний суд зазначив, що позивач обрав неправильний спосіб захисту свого права, оскільки Касаційний адміністративний суд як суд першої інстанції не наділений повноваженнями розглядати позови про відшкодування завданої шкоди з України в особі Президента України шляхом видання розпорядчого документа про зобов`язання Пенсійного фонду України та Державної казначейської служби України здійснити перерахунок пенсії та виплату належних сум, зокрема, за вказаних позивачем підстав.

13. У зв`язку із цим суд першої інстанції виснував, що стосовно позову ОСОБА_1 поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» треба тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які не можуть бути розглянуті адміністративним судом за умови дотримання правил інстанційної підсудності, унормованої статтями 22-24 КАС України, та правильного визначення суб`єктного складу публічно-правових відносин, в яких виник такий спір.

14. Водночас Касаційний адміністративний суд роз`яснив позивачу, що його вимоги про відшкодування майнової шкоди, завданої законом, який визнаний неконституційним, можуть бути розглянуті за правилами адміністративного судочинства за загальними правилами підсудності та мають бути заявлені до належного відповідача та/або відповідачів (відповідних уповноважених органів, зокрема територіального органу Пенсійного фонду України), які здійснюють функції щодо нарахування та виплати пенсії й відшкодування шкоди у межах, порядку та спосіб, визначений законодавством.

15. ОСОБА_1 не погодився з ухвалою Касаційного адміністративного суду від 27.11.2023, подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати оскаржувану ухвалу з направленням справи до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження.

Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду

16. Постановою від06.06.2024 Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2023 у справі № 990/313/23 змінено, викладено її мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

17. Задовольняючи частково апеляційну скаргу ОСОБА_1 , Велика Палата Верховного Суду виснувала, що вимога про відшкодування різниці між присудженим судовим рішення розміром пенсії та фактично отриманими пенсійними виплатами внаслідок застосування до особи норм неконституційного закону має публічно-правовий характер і належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому з урахуванням цих висновків та положень частини четвертої статті 22 КАС України, спір у цій справі підлягає розгляду окружним адміністративним судом.

18. У цьому контексті Велика Палата Верховного Суду наголосила на тому, що як пред`явлення позову до неналежного відповідача, так і обрання неефективного / неналежного способу захисту не є підставою для відмови у відкритті провадження у справі та не позбавляють суд першої інстанції обов`язку здійснити розгляд справи по суті.

19. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що оскільки суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відмову у відкритті провадження у справі, бо цей спір не належить до юрисдикції Касаційного адміністративного суду як суду першої інстанції, проте помилився з мотивами такої відмови, зазначивши про відсутність публічно-правового спору в цій справі та можливість його виникнення і розгляду адміністративним судом лише в разі пред`явлення ОСОБА_1 позову до належного відповідача із застосуванням іншого способу захисту, то оскаржувана ухвала підлягає зміні.

Підстави і мотиви для висловлення окремої думки

20. Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.

21. На наше переконання, висновок Великої Палати Верховного Суду щодо наявності публічно-правового спору в цій справі є помилковим з таких міркувань.

22. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

23. Конституційний Суд України, вирішуючи питання щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

24. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

25. Частиною першою статті 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

26. За частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити їх захистити шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

27. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

28. Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (пункт 1 частини першої статті 4 КАС України).

29. Публічно-правовий спір - це, зокрема, спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).

30. Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

31. Отже, до справ адміністративної юрисдикції процесуальний закон відніс публічно-правові спори, ознакою яких є не лише особливий суб`єктний склад, але й їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закон установив інший порядок судового вирішення. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір, тобто по відношенню до особи, яка звернулася до суду. Прийняте суб`єктом владних повноважень при виконанні управлінських функцій рішення, вчинені дії або бездіяльність безпосередньо стосуються правового статусу (прав, законних інтересів, свобод, обов`язків) цієї особи.

32. Таким чином, до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень [такі ж висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі № 914/2006/17 (пункт 5.7), від 04.09.2018 у справі № 823/2042/16 (пункти 28-30), від 18.09.2018 у справі № 823/218/17 (пункти 24, 25), від 12.03.2019 у справі № 911/3594/17 (пункти 4.8-4.10), від 02.04.2019 у справі № 137/1842/16-а, від 18.12.2019 у справі № 826/2323/17 (пункти 18, 19), від 13.10.2020 у справі № 640/22013/18 (пункт 19), від 23.11.2021 у справі № 175/1571/15 (пункт 72), від 08.06.2022 у справі № 362/643/21 (пункт 28)].

33. Помилковим є поширення юрисдикції адміністративних судів на всі спори, стороною в яких є суб`єкт владних повноважень. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративного суду, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин [див. mutatis mutandis постанови Великої Палати Верховного Суду від 06.04.2023 у справах № 990/129/22 (пункти 45, 50, 52-55) і № 990/152/22 (пункти 28, 31, 34-37)].

34. Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

35. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України встановлені статтею 266 КАС України. Згідно з пунктами 1, 2 частини першої цієї статті її правила поширюються, зокрема, на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

36. Цією нормою КАС України встановлений вичерпний перелік справ, які можуть бути підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції.

37. Згідно із частиною четвертою статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду адміністративних справ, визначених частиною другою цієї статті, може: 1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині; 2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправними, зобов`язати Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.

38. Як убачається зі змісту позовної заяви, позивач фактично просить відшкодувати шкоду, завдану йому невиплатою пенсії в повному обсязі, право на перерахунок якої визнано за ним постановою Житомирського районного суду від 12.08.2013 у справі № 278/3497/13-а, яка (шкода) була завдана у зв`язку з невиплатою йому пенсії на рівні 10 прожиткових мінімумів з травня 2016 року по лютий 2023 року у зв`язку з набранням чинності Законом № 889-VIII, яким було скасовано право на перерахунок пенсій, призначених на підставі статті 37 Закону № 3723-XII, та не передбачено право на індексацію такої пенсії. Рішенням Конституційного Суду України від 23.12.2022 № 3-р/2022 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), підпункт 1 пункту 2 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 889-VIII у тому, що він унеможливив перерахунок розмірів пенсій, призначених на підставі статті 37 Закону № 3723-XII зі змінами. Конституційний Суд України виснував, що сучасний стан законодавчого врегулювання з перерахунку розмірів пенсій осіб, яким надано право на призначення пенсії на підставі статті 37 Закону № 3723 XII, є законодавчим упущенням (legislative omission), наявність якого є порушенням Конституції України.

39. Позивач вважає, що Президент України як гарант Конституції України і закріплених нею прав не забезпечив правового механізму усунення негативних наслідків застосування неконституційної норми закону з метою поновлення його права на перерахунок пенсії за весь період дії акта, визнаного неконституційним. ОСОБА_1 просить відшкодувати завдану йому Україною неконституційною нормою закону шкоду шляхом спонукання глави держави - Президента України врегулювати порядок, в який би органи Пенсійного фонду та Державної казначейської служби України визначили розмір матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок скасування права на перерахунок пенсії з травня 2016 року по теперішній час.

40. Тобто фактично позовні вимоги ОСОБА_1 [про зобов`язання України в особі Президента України відшкодувати шкоду шляхом видання розпорядчого акта про зобов`язання Пенсійного фонду України та Державної казначейської служби України здійснити перерахунок пенсії та її виплату] полягають у тому, щоб спонукати Президента України до унормування (врегулювання) суспільних відносин у зв`язку з тим, що Законом № 889-VIIІ було скасовано право на перерахунок пенсій державних службовців, яким пенсія була призначена на підставі статті 37 Закону № 3723-XII, що було визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 23.12.2022 № 3-р/2022.

41. Водночас, як встановлено нормами КАС України, компетенція адміністративного суду не поширюється на компетенцію суб`єкта владних повноважень ухвалювати певні рішення, які є юридичною формою реалізації владних повноважень, тим більше коли йдеться про його повноваження у сфері нормотворення. Позовні вимоги такого змісту виходять за межі публічно-правового спору як спору, що підлягає розгляду судом, зокрема адміністративним судом. Наведені в позовній заяві ОСОБА_1 обставини позову, якими він обґрунтовує свої позовні вимоги, дають підстав вважати, що позовні вимоги лежать у площині нормотворення. Позивач не оскаржує рішення, дії чи бездіяльність Президента України як суб`єкта владних повноважень.

42. Таким чином, погоджуємося з висновком суду першої інстанції, який виснував, що позов ОСОБА_1 не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (як і іншого судочинства), та правильно застосував норму пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, відмовивши у відкритті провадження.

43. На нашу думку, Велика Палата Верховного Суду більшістю голосів дійшла помилкового висновку щодо наявності публічно-правового спору в цій справі та визначила, що він не належить до юрисдикції Касаційного адміністративного суду, проте підлягає розгляду окружним адміністративним судом.

44. З огляду на викладене вважаємо, що апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід було залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2023 - без змін.

Судді Н. В. Шевцова

І. В. Желєзний