ОКРЕМА ДУМКА

судді Касаційного цивільного суду в складі Верховного Суду Ситнік О. М.

щодо ухвали Верховного Суду в складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду від 12 червня 2024 року в справі № 607/1172/22 (провадження № 61-2746св23)

за позовом заступника керівника Тернопільської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Тернопільської обласної ради до ОСОБА_1 про стягнення матеріальної шкоди в порядку регресу

за касаційною скаргою заступника керівника Тернопільської обласної прокуратури на постанову Тернопільського апеляційного суду від 20січня 2023 рокув складі колегії суддів Дикун С. І., Парандюк Т. С., Храпак Н. М.,

У січні 2022 року заступник керівника Тернопільської обласної прокуратури (далі - прокурор) звернувся до суду із позовом в інтересах держави в особі Комунального некомерційного підприємства «Тернопільський регіональний фтизіопульмонологічний медичний центр» Тернопільської обласної ради (далі - КНП «Тернопільський РФМЦ») та Тернопільської обласної ради (далі - Тернопільська облрада) до ОСОБА_1 , у якому просив стягнути з ОСОБА_1 у порядку зворотної вимоги (регресу) на користь КНП «Тернопільський РФМЦ» 101 163,20 грн матеріальної шкоди.

У липні 2022 року прокурор уточнив позовні вимоги та просив стягнути з ОСОБА_1 у порядку зворотної вимоги (регресу) на користь Тернопільської облради 101 163,20 грн матеріальної шкоди.

Ухвалою Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 13 липня 2022 року в складі судді Марцинковської І. В позов прокурора в інтересах держави в особі КНП «Тернопільський РФМЦ» та Тернопільської обласної ради до ОСОБА_1 про стягнення матеріальної шкоди в порядку регресу в частині заявлених прокурором вимог в інтересах держави в особі КНП «Тернопільський РФМЦ» залишено без розгляду.

Рішенням Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 01 серпня 2022 року в складі судді Марцинковської І. В. позов задоволено. Стягнено з ОСОБА_1 у порядку зворотної вимоги (регресу) на користь Тернопільської облради кошти, виплачені внаслідок незаконного звільнення працівника, в сумі 101 163, 20 грн. Вирішено питання щодо розподілу судових витрат.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції керувався тим, що відповідач, працюючи головним лікарем КНП «Тернопільський РФМЦ», прийняв незаконне рішення про звільнення ОСОБА_2 , а тому зобов`язаний відшкодувати шкоду, заподіяну КНП «Тернопільський РФМЦ» у зв`язку з оплатою незаконно звільненому працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Стягнення шкоди із відповідача повинно бути проведено на користь Тернопільської облради як органу, який є власником КНП «Тернопільський РФМЦ» та здійснює управління ним, контролює його фінансово-господарську діяльність та зобов`язаний контролювати питання ефективності використання бюджетних коштів.

Постановою Тернопільського апеляційного суду від 20 січня 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено. Рішення Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 01 серпня 2022 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено.

Апеляційним судом не встановлено наявності шкоди, заподіяної Тернопільській облраді в зв`язку із сплатою ОСОБА_2 за судовими рішеннями 101 163,20 грн за вимушений прогул.

У касаційній скарзі, поданій в лютому 2023 року до Верховного Суду, заступник керівника Тернопільської обласної прокуратури, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову апеляційного суду та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Як підставу для касаційного оскарження вказаного судового рішення заявник зазначає, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновків щодо застосування норми права в подібних правовідносинах, викладених в постановах Верховного Суду від 14 травня 2018 року в справі № 156/722/16-ц, від 24 червня 2020 року в справі № 761/36138/19, від 19 серпня 2020 року в справі № 923/449/18, від 25 лютого 2021 року в справі № 912/9/20 та інших (пункт 1 частини другої статті 389 Цивільного процесуального кодексу (далі - ЦПК) України).

Заявник посилається на те, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики.

Заявник вважає, що прокурору достатньо звернутись до суду в інтересах держави в особі хоч одного органу чи установи, в особі якого (якої) відповідно до повноважень цього органу чи установи це звернення можливе відповідно до умов законодавства, а суд згідно із принципом jura novit curia має перевірити ці повноваження. ОСОБА_1 є чинним керівником КНП «Тернопільський РФМЦ», що унеможливлює звернення до суду з відповідними вимогами.

Заявник вказує, що обласна рада як засновник комунального закладу чи підприємства, власник його майна, як особа, яка впливає на керівництво цим закладом чи підприємством, може звернутись до суду з позовом, якщо керівник цього закладу чи підприємства наніс йому матеріальну шкоду через, наприклад, незаконне звільнення працівника.

Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду від 12 червня 2024 рокукасаційне провадження за касаційною скаргою заступника керівника Тернопільської обласної прокуратури на постанову Тернопільського апеляційного суду від 20 січня 2023 року в справі за позовом заступника керівника Тернопільської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Тернопільської обласної ради до ОСОБА_1 про стягнення матеріальної шкоди в порядку регресу закрито.

Верховний Суд керувався тим, що згідно з пунктом 2 частини третьої статті 389 ЦПК України не підлягають касаційному оскарженню судові рішення в малозначних справах та в справах з ціною позову, що не перевищує двохсот п`ятдесяти розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб, крім випадків, зазначених у цій же статті ЦПК України. Предметом позову є вимоги про стягнення матеріальної шкоди в порядку регресу в сумі 101 163,20 грн, ціна позову станом на 01 січня 2023 року не перевищує двісті п`ятдесят розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб (2 684,00 грн х 250 = 671 000,00 грн). Отже, оскаржуване судове рішення ухвалене в малозначній справі. Касаційне провадження в справі підлягає закриттю.

З такими висновками колегії суддів не погоджуюся, тому відповідно до частини третьої статті 35 ЦПК України висловлюю окрему думку.

Заступник керівника Тернопільської обласної прокуратури звернувся до суду 21 січня 2022 року в інтересах держави в особі КНП «Тернопільський РФМЦ» та Тернопільської облради із позовом до ОСОБА_1 про стягнення матеріальної шкоди, заподіяної незаконним звільненням працівника в порядку регресу. Прокурор просив стягнути із ОСОБА_1 в порядку зворотної вимоги (регресу) на користь КНП «Тернопільський РФМЦ» матеріальну шкоду в розмірі 101 163,20 грн. Вимог щодо стягнення на користь Тернопільської облради не було заявлено.

Ухвалою Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 13 липня 2022 року позов прокурора в інтересах держави в особі КНП «Тернопільський РФМЦ», Тернопільської облради до ОСОБА_1 про стягнення матеріальної шкоди в порядку регресу в частині заявлених прокурором вимог в інтересах держави в особі КНП «Тернопільський РФМЦ» залишено без розгляду з підстав, передбачених пунктом 2 частини першої статті 257 ЦПК України, оскільки судом встановлено відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі КНП «Тернопільський РФМЦ», яке відповідно до пункту 4.1, 4.7 Статуту є юридичною особою публічного права, з відповідною процесуальною дієздатністю, яка дозволяє самостійно здійснювати захист своїх прав та інтересів у суді.

Вищевказана ухвала суду не оскаржена в апеляційному порядку і набрала законної сили.

29 липня 2022 року під час розгляду справи представник у справі - прокурор відділу Тернопільської обласної прокуратури подала заяву про уточнення позовних вимог шляхом викладення пункту 2 прохальної частини позовної заяви в такій редакції: стягнути з ОСОБА_1 у порядку зворотної вимоги (регресу) на користь Тернопільської облради 101 163,20 грн матеріальної шкоди.

Апеляційний суд виснував, що прокурор фактично змінив предмет позову - замінив позовні вимоги про стягнення матеріальної шкоди з ОСОБА_1 на користь КНП «Тернопільський РФМЦ» іншими - стягнення шкоди на користь Тернопільської облради. Апеляційний суд зазначив, що не встановлено наявності шкоди, заподіяної Тернопільській облраді в зв`язку із оплатою на користь ОСОБА_2 за судовими рішеннями про стягнення із КНП «Тернопільський РФМЦ» 101 163,20 грн за вимушений прогул. Стягнення коштів за рішеннями судів, якими передбачено стягнення саме з із КНП «Тернопільський РФМЦ», що було відповідачем у справах про поновлення на роботі та стягнення виплат за вимушений прогул, проводилося із рахунків медичного центру КНП «Тернопільський РФМЦ», яке відповідно до Статуту підприємства є юридичною особою, має самостійний баланс, відокремлені рахунки та може виступати стороною в цивільних справах. У позові належить відмовити.

Погоджуюсь із наведеним висновком, з огляду на таке.

Відповідно до частини другої статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.

Згідно із частиною четвертою статті 42 ЦПК України в справах можуть також брати участь органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Стаття 56 ЦПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає в цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах.

Велика Палата Верховного Суду також звертала увагу на те, що в судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через її відповідний орган, наділений повноваженнями в спірних правовідносинах.

Тобто під час розгляду справи в суді фактичною стороною в спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною в справі певний орган (постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 липня 2022 року в справі № 910/5201/19 (провадження № 12-37гс21), від 05 жовтня 2022 року в справах № 923/199/21 (провадження № 12-1гс22) і № 922/1830/19 (провадження № 12-91гс20)).

У пункті 55 постанови від 14 грудня 2022 року в справі № 2-3887/2009 (провадження № 14-36цс21) Велика Палата Верховного Суду зазначила, що ці висновки актуальні також щодо участі територіальної громади в цивільних правовідносинах та судовому процесі.

При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду (частина четверта статті 263 ЦПК України).

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано в статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII). Частина перша цієї статті визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає в здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з абзацами першим та другим частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Абзац третій частини третьої цієї статті передбачає заборону здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань.

В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7 Конституції України).

Відповідно до частин першої та другої статті 2 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Частиною другою статті 10 Закону № 280/97-ВР передбачено, що обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. При цьому орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування (стаття 18-1 Закону № 280/97-ВР).

Територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження. Районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад. Право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб`єктів. Об`єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад і передані іншим суб`єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом (частини перша, четверта та восьма статті 60 Закону № 280/97-ВР).

Частинами другою та четвертою статті 61 Закону № 280/97-ВР передбачено, що районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм, контролюють їх виконання. Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону.

Частинами першою та другою статті 143 Конституції України передбачено, зокрема, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції. Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

Згідно зі статтею 172 Цивільного кодексу України територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов`язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом.

У постанові від 21 червня 2023 року в справі № 905/1907/21 (провадження № 12-1гс23) Велика Палата Верховного Суду що використання коштів місцевого бюджету становить суспільний інтерес та стосується прав та інтересів великого кола осіб - мешканців відповідної територіальної громади. Завданням органу місцевого самоврядування є забезпечення раціонального використання майна та інших ресурсів, що перебувають у комунальній власності. Неефективне витрачання коштів місцевого бюджету, зокрема шляхом укладення підконтрольним органу місцевого самоврядування комунальним закладом незаконних правочинів, може порушувати економічні інтереси територіальної громади області.

Відповідно до частини першої статті 90 Бюджетного кодексу України до видатків, що здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим і обласних бюджетів, належать видатки на охорону здоров`я: оплату комунальних послуг та енергоносіїв комунальних закладів охорони здоров`я, які є об`єктами права спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, що перебувають в управлінні обласних рад, для забезпечення надання медичних послуг за програмою державних гарантій медичного обслуговування населення; регіональні програми розвитку та підтримки комунальних закладів охорони здоров`я, які є об`єктами права спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, що перебувають в управлінні обласних рад, і регіональні програми надання населенню медичних послуг понад обсяг, передбачений програмою державних гарантій медичного обслуговування населення.

Суди встановили, що рішенням Тернопільської облради від 17 березня 2021 року № 11 затверджений статут КНП «Тернопільський РФМЦ» у новій редакції, згідно з пунктом якого засновником, власником та органом управління підприємством є Тернопільська облрада. Підприємство є підпорядкованим, підзвітним та підконтрольним засновнику, а в галузевому відношенні підпорядковується управлінню охорони здоров`я Тернопільської обласної державної адміністрації в межах повноважень, визначених чинним законодавством України.

Згідно із пунктом 4.1 Статуту підприємство є юридичною особою публічного права. Пунктом 4.6 передбачено, що підприємство має самостійний баланс, рахунки в установах банків. Відповідно до пункту 4.7 підприємство має право укладати угоди (договори), набувати майнових та особистих немайнових прав, нести обов`язки, бути особою, яка бере участь у справі, що розглядається в судах України, міжнародних та третейських судах.

Отже, Тернопільська облрада як орган управління КНП «Тернопільський РФМЦ» може бути особою, уповноваженою на вжиття заходів представницького характеру щодо захисту інтересів територіальної громади, пов`язаних із законним та ефективним витрачанням коштів обласного бюджету.

Однак у цій справі встановлено, що виплата середнього заробітку за час вимушеного прогулу ОСОБА_2 з коштів обласного бюджету не фінансувалась. Видатки за незаконне звільнення проведені із коштів за оплату медичних послуг на підставі договорів про медичне обслуговування населення з головним розпорядником - Національною службою здоров`я України.

За встановлених обставин апеляційний суд правильно виснував, що Тернопільська облрада, інтереси якої представляв прокурор, не є належним позивачем за вимогами про стягнення в порядку регресу матеріальної шкоди, виплаченої звільненому працівнику КНП «Тернопільський РФМЦ» за рахунок власних бюджетних асигнувань.

Тернопільська облрада зобов`язана контролювати виконання обласного бюджету, однак спірні кошти до такого бюджету не належать.

Відповідно до частини першої статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Важливою складовою принципу верховенства права є принцип правової визначеності.

Європейська Комісія «За демократію через право» (Венеційська Комісія) в Доповіді про правовладдя, ухваленій на її 86-му пленарному засіданні, що відбулося 25-26 березня 2011 року, зазначила, що правова визначеність у державі, яка керується верховенством права, зокрема, передбачає, що текст закону має бути легкодоступним; закони мають бути застосовані у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю; юридичні норми мають бути чіткі і точні; держава повинна дотримуватись взятих на себе певних зобов`язань, виконувати покладені на неї певні функції чи виголошені нею перед людьми певні обіцянки (поняття «законних очікувань»).

Призначення цього принципу в сфері відносин між людиною і публічною владою - забезпечити юридичну безпеку особи, підтримати стабільність правовідносин між людиною й державою, гарантувати певність її юридичного становища, передбачуваність правових наслідків своєї поведінки, охорону та захист правомірних очікувань і, зрештою, її довіру до держави.

Відкрите касаційне провадження свідчить про перевірку прийнятності касаційної скарги, зокрема в малозначній справі, це питання відповідно до принципу правової визначеності не має повторно вирішуватися після відкриття касаційного провадження, тому Верховний Суд мав переглянути справу по суті із залишенням постанови апеляційного суду без змін.

Суддя О. М. Ситнік