ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 320/11179/24 Головуючий у 1-й інстанції: Василенко Г.Ю.

Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 червня 2024 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Черпака Ю.К.,

суддів Вівдиченко Т.Р., Штульман І.В.,

за участю секретаря

судового засідання Сулім А.В.,

позивача ОСОБА_1 ,

представника відповідача Стужука О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 березня 2024 року про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Державного бюро розслідувань в особі заступника керівника Управління внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань Мережка Сергія Івановича про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

У березні 2024 року ОСОБА_1 (далі - позивач/апелянт) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державного бюро розслідувань в особі заступника керівника Управління внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань Мережка Сергія Івановича (далі - відповідач/ДБР) про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії, в якому просив:

- визнати протиправними дії та рішення заступника керівника Управління внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань Мережка Сергія Івановича про відмову у проведенні службового розслідування по скарзі ОСОБА_1 щодо керівника 2-го слідчого відділу Територіального управління Державного бюро розслідувань ОСОБА_4 та слідчої ОСОБА_5 щодо неналежного виконання ними службових обов`язків при здійсненні досудового розслідування у кримінальних провадженнях: № 12022224440001206 від 10 вересня 2022 року, попередня правова кваліфікація кримінального правопорушення - частина перша статті 364 Кримінального кодексу України (далі - КК України); № 42022222120000092 від 08 листопада 2022 року, попередня правова кваліфікація кримінального правопорушення - частина друга статті 382 КК України; № 42022222120000084 від 24 жовтня 2022 року, попередня правова кваліфікація кримінального правопорушення - частина друга статті 382 КК України; № 42022222120000085 від 28 жовтня 2022 року, попередня правова кваліфікація кримінального правопорушення - частина перша статті 367 КК України; № 42022222120000091 від 08 листопада 2022 року, попередня правова кваліфікація кримінального правопорушення - частина друга статті 382 КК України; № 42022222120000106 від 21 грудня 2022 року, попередня правова кваліфікація кримінального правопорушення - частина друга статті 382 КК України; № 12023221110000977 від 12 жовтня 2023 року, попередня правова кваліфікація кримінального правопорушення - частина перша статті 366 КК України; № 62023170020002843 від 21 листопада 2023 року, попередня правова кваліфікація кримінального правопорушення - частина перша статті 366 КК України, від 02 січня 2024 року до дисциплінарної комісії Державного бюро розслідувань та його скасувати, так як ними були порушені вимоги: статті 3 Конституції України, пункту 6 частини першої статті 24 Закону України «Про Державне бюро розслідувань», підпунктів 1, 7, 9, 10 статті 19 Закону України «Про звернення громадян», частини першої статті 1, частин першої, другої статті 6, частин першої-третьої статті 7, частини першої статті 9, частин першої, другої статті 17, підпунктів 1, 2, 3 частини першої статті 2, підпунктів 1, 2, 3, 10, 13, 15, 16, 17, 18, 19 частини першої статті 7, частин другої, третьої, п`ятої статті 9, частини першої, третьої статті 11, частини першої статті 40 КПК України, частини п`ятої статті 40 КПК України, частин першої-третьої статті 110 КПК України;

- зобов`язати керівника Державного бюро розслідувань Сухачова Олексія Олександровича прийняти рішення про проведення службового розслідування по скарзі ОСОБА_1 щодо керівника 2-го слідчого відділу Територіального управління Державного бюро розслідувань ОСОБА_4 та слідчої ОСОБА_5 у зв`язку з неналежним виконанням ними службових обов`язків при здійсненні досудового розслідування у кримінальних провадженнях: № 12022224440001206 від 10 вересня 2022 року, попередня правова кваліфікація кримінального правопорушення - частина перша статті 364 Кримінального кодексу України (далі - КК України); № 42022222120000092 від 08 листопада 2022 року, попередня правова кваліфікація кримінального правопорушення - частина друга статті 382 КК України; № 42022222120000084 від 24 жовтня 2022 року, попередня правова кваліфікація кримінального правопорушення - частина друга статті 382 КК України; № 42022222120000085 від 28 жовтня 2022 року, попередня правова кваліфікація кримінального правопорушення - частина перша статті 367 КК України; № 42022222120000091 від 08 листопада 2022 року, попередня правова кваліфікація кримінального правопорушення - частина друга статті 382 КК України; № 42022222120000106 від 21 грудня 2022 року, попередня правова кваліфікація кримінального правопорушення - частина друга статті 382 КК України; № 12023221110000977 від 12 жовтня 2023 року, попередня правова кваліфікація кримінального правопорушення - частина перша статті 366 КК України; № 62023170020002843 від 21 листопада 2023 року, попередня правова кваліфікація кримінального правопорушення - частина перша статті 366 КК України, від 02 січня 2024 року до дисциплінарної комісії Державного бюро розслідувань та його скасувати, так як ними були порушені вимоги: статті 3 Конституції України, пункту 6 частини першої статті 24 Закону України «Про Державне бюро розслідувань», підпунктів 1, 7, 9, 10 статті 19 Закону України «Про звернення громадян», частини першої статті 1, частин першої, другої статті 6, частин першої-третьої статті 7, частини першої статті 9, частин першої, другої статті 17, підпунктів 1, 2, 3 частини першої статті 2, підпунктів 1, 2, 3, 10, 13, 15, 16, 17, 18, 19 частини першої статті 7, частин другої, третьої, п`ятої статті 9, частини першої, третьої статті 11, частини першої статті 40 КПК України, частини п`ятої статті 40 КПК України, частин першої-третьої статті 110 КПК України.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 послався на протиправність відмови заступника керівника Управління внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань Мережка Сергія Івановича щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівника 2-го слідчого відділу Територіального управління Державного бюро розслідувань ОСОБА_4 та слідчу ОСОБА_5. Вважає, що прийняті слідчим рішення про закриття кримінальних проваджень, в яких ОСОБА_1 є потерпілим та заявником, винесені передчасно, без проведення жодної слідчої дії, з грубим порушенням КПК України і це стало можливим за безконтрольності проведення нею досудових розслідувань з боку керівника 2-го слідчого відділу.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 27 березня 2024 року відмовлено у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Державного бюро розслідувань в особі заступника керівника Управління внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань Мережка Сергія Івановича про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії. Роз`яснено позивачу, що розгляд даної справи віднесено до юрисдикції відповідного місцевого загального суду.

В апеляційній скарзі та додаткових поясненнях до неї ОСОБА_1 , посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати зазначену ухвалу та прийняти нову, якою направити до суду першої інстанції справу для розгляду адміністративного позову по суті. Зазначив, що підставою звернення до суду з даним позовом слугував факт неналежного виконання слідчими слідчого відділення ДБР своїх посадових обов`язків відповідно до Закону «Про звернення громадян» в порядку, визначеному Законом «Про Державне бюро розслідувань», тобто, предметом спору є відносини щодо призначення службового розслідування стосовно працівників ДБР. Апелянт вважає, що його право на звернення до суду регламентовано частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

У відзиві на апеляційну скаргу та додатковому поясненні ДБР підтримало висновки суду першої інстанції щодо відсутності підстав для відкриття провадження в адміністративній справі, оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Питання щодо призначення та проведення службового розслідування відносно слідчих ДБР за аналогічних обставин та підстав позову вже вирішувалось Верховним Судом у постановах від 28 вересня 2022 року у справі № 380/19049/21, від 20 березня 2023 року у справі № 380/19076/21 та від 30 березня 2023 року у справі № 380/1427/22 і висловлено правову позицію, відповідно до якої цей спір не є публічно-правовим та не може розглядатись за правилами адміністративного судочинства.

Перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, повноту встановлення фактичних обставин справ та їх правову оцінку, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Судом першої інстанції встановлено, що 02 січня 2024 року ОСОБА_1 до дисциплінарної комісії Державного бюро розслідувань подано скаргу про скоєння дисциплінарних проступків керівником 2-го слідчого відділу територіального управління Державного бюро розслідувань ОСОБА_4 та слідчою ОСОБА_5 у зв`язку з неналежним виконанням службових обов`язків при здійсненні досудового розслідування у кримінальних провадженнях: № 12022224440001206 від 10 вересня 2022 року, попередня правова кваліфікація кримінального правопорушення - частина перша статті 364 Кримінального кодексу України (далі - КК України); № 42022222120000092 від 08 листопада 2022 року, попередня правова кваліфікація кримінального правопорушення - частина друга статті 382 КК України; № 42022222120000084 від 24 жовтня 2022 року, попередня правова кваліфікація кримінального правопорушення - частина друга статті 382 КК України; № 42022222120000085 від 28 жовтня 2022 року, попередня правова кваліфікація кримінального правопорушення - частина перша статті 367 КК України; № 42022222120000091 від 08 листопада 2022 року, попередня правова кваліфікація кримінального правопорушення - частина друга статті 382 КК України; № 42022222120000106 від 21 грудня 2022 року, попередня правова кваліфікація кримінального правопорушення - частина друга статті 382 КК України; № 12023221110000977 від 12 жовтня 2023 року, попередня правова кваліфікація кримінального правопорушення - частина перша статті 366 КК України; № 62023170020002843 від 21 листопада 2023 року, попередня правова кваліфікація кримінального правопорушення - частина перша статті 366 КК України.

У відповіді на вказане звернення ДБР листом від 29 січня 2024 року № 10-5-01-2449 за підписом заступника керівника Управління внутрішнього контролю ДБР Мережка С.І. повідомлено, що за результатами проведеної перевірки встановлено, що з наданої ОСОБА_1 інформації не вбачається підстав для проведення службового розслідування.

Не погоджуючись з відмовою відповідача у проведенні службового розслідування, позивач звернувся до суду.

Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки спірні відносини, які виникли час здійснення уповноваженими особами процесуальної діяльності в межах кримінальних проваджень, не є управлінськими, а повноваження цих органів та їхніх посадових осіб щодо порядку здійснення їхньої діяльності в межах кримінальних проваджень регламентовані Кримінальним процесуальним кодексом України. Спір у цій справі не є публічно-правовим, а предмет перевірки у цій справі щодо не проведення належного кримінального провадження виходить за межі повноважень суду адміністративної юрисдикції, тому такі вимоги мають бути розглянуті в межах кримінального, а не адміністративного судочинства.

Колегія суддів, переглядаючи рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, враховує наступне.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема: визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Пунктами 1 і 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Згідно із пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Тобто, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень саме владних управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Ці положення не поширюють свою дію на правові ситуації, які вимагають інших форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

Отже, публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад, а участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте, сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Слід зазначити, що під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

З матеріалів справи вбачається, що за результатами розгляду скарги позивача ДБР із посиланням на відповідні норми чинного кримінального процесуального законодавства, позивачу надано відповідь про прийняті у кримінальних провадженнях процесуальні рішення про їх закриття та роз`яснено вимоги статті 36, 284, 306 КПК України, якими врегульовано повноваження прокурора та слідчого судді в межах здійснення нагляду за дотриманням кримінального процесуального законодавства під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва, а саме щодо порядку оскарження таких рішень.

Позивач у своєму позові вказує про наявність підстав для проведення службового розслідування для притягнення до дисциплінарної відповідальності у зв`язку з вчиненням керівником та слідчим слідчого відділу дисциплінарного проступку при здійсненні досудового розслідування в кримінальних провадженнях.

За наведених обставин, колегія суддів зазначає, що спірні правовідносини у цій справі обумовлені відмовою у здійсненні уповноваженою особою Управління внутрішнього контролю ДБР службового розслідування щодо дій керівника слідчого відділу та слідчого того ж відділу в межах зазначених кримінальних проваджень, що стосується окремих питань діяльності ДБР, яка регламентована нормами Кримінального процесуального кодексу України.

Приписами пункту 2 частини другої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства.

Конституційний Суд України у рішенні від 23 травня 2001 року № 6-рп/2001 зазначив, що кримінальне судочинство - це врегульований нормами КПК України порядок діяльності органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду (судді) щодо порушення, розслідування, розгляду і вирішення кримінальних справ, а також діяльність інших учасників кримінального процесу - підозрюваних, обвинувачених, підсудних, потерпілих, цивільних позивачів і відповідачів, їх представників та інших осіб з метою захисту своїх конституційних прав, свобод та законних інтересів. Захист прав і свобод людини не може бути надійним без надання їй можливості при розслідуванні кримінальної справи оскаржити до суду окремі процесуальні акти, дії чи бездіяльність органів дізнання, попереднього слідства і прокуратури. Але таке оскарження може здійснюватись у порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України (далі - КПК України), оскільки діяльність посадових осіб, як і діяльність суду, має свої особливості, не належить до сфери управлінської.

Так, завданням кримінального провадження відповідно до частини першої статті 2 КПК України є захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження, а також забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування і судового розгляду з тим, щоб кожний, хто вчинив кримінальне правопорушення, був притягнутий до відповідальності в міру своєї вини, жоден невинуватий не був обвинувачений або засуджений, жодна особа не була піддана необґрунтованому процесуальному примусу і щоб до кожного учасника кримінального провадження була застосована належна правова процедура.

Відповідно до пункту 5 частини першої статі 3 КПК України досудове розслідування - стадія кримінального провадження, яка починається з моменту внесення відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань і закінчується закриттям кримінального провадження або направленням до суду обвинувального акта, клопотання про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, клопотання про звільнення особи від кримінальної відповідальності, клопотання про закриття кримінального провадження

Приписами частин першої-третьої статті 38 КПК України передбачено, що органами досудового розслідування є органи, що здійснюють досудове слідство і дізнання.

Досудове слідство здійснюють, зокрема: слідчі підрозділи органів Державного бюро розслідувань.

Частиною першою статті 303 КПК України визначено виключний перелік рішень, дій чи бездіяльності слідчого, дізнавача або прокурора, які можуть бути оскаржені на досудовому провадженні, а частиною другою цієї статті передбачено, що скарги на інші рішення, дії чи бездіяльність слідчого або прокурора не розглядаються під час досудового розслідування і можуть бути предметом розгляду під час підготовчого провадження у суді згідно з правилами статей 314- 316 цього Кодексу.

Згідно з частиною першою статті 306 КПК України скарги на рішення, дії чи бездіяльність слідчого чи прокурора розглядаються слідчим суддею місцевого суду згідно з правилами судового розгляду, передбаченими статтями 318 - 380 цього Кодексу, з урахуванням положень цієї глави.

Наведеними правовими нормами визначено суб`єктний склад, процедуру ініціювання і початку досудового розслідування, а також порядок оскарження дій чи бездіяльності слідчого або прокурора у разі нездійснення ними процесуальних дій, які вони зобов`язані вчинити у визначений цим Кодексом строк.

З наведеного вбачається, що органи дізнання, попереднього слідства, прокуратури під час вчинення діянь, пов`язаних із досудовим розслідуванням злочинів, не здійснюють публічно-владних управлінських функцій, а отже оскарження таких дій має відбуватися виключно за правилами, встановленими КПК України.

Враховуючи зміст звернення ОСОБА_1 та суть порушеного у ньому питання, можна зробити висновок, що він є особою, права та законні інтереси якої обмежуються під час досудового розслідування кримінальних проваджень.

Законодавством чітко визначено механізм контролю за законністю прийнятих процесуальних рішень відповідною посадовою особою органу досудового розслідування при здійсненні кримінального провадження, в тому числі передбачено право заінтересованої особи в порядку, передбаченому КПК України, звернутися зі скаргою на процесуальні рішення, дії або бездіяльність уповноваженої особи органу досудового розслідування (слідчого), вчинені нею під час кримінального провадження, зокрема до суду. Законність процесуальних актів і дій (бездіяльності) слідчих, вчинених при проведенні досудового розслідування у конкретній справі, не може перевірятися поза межами передбаченого кримінальним процесуальним законом контролю.

Таким чином, вимоги особи, яка є учасником (заявником і потерпілим) в кримінальних провадженнях про зобов`язання до проведення службової перевірки службових осіб, які здійснювали чи здійснюють досудове розслідування цих кримінальних проваджень, з метою притягнення їх до дисциплінарної відповідальності, є за своєю суттю формою спонукання до належного, на думку позивача, виконання ними своїх обов`язків по досудовому розслідуванню, тому мають вирішуватись за нормами Кримінального процесуального кодексу України.

При цьому, відповідно до правового висновку, викладеного Верховним Судом у поставі від 20 березня 2023 року у справі № 380/19076/21, відсутність регламентації у національному законодавстві права особи на оскарження відмови у проведенні службового розслідування є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності слідчого, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.

Окрім вказаного, додатково слід звернути увагу, що позивач у розумінні пункту 25 частини першої статті 3 КПК України є учасником кримінального провадження, що виключає можливість його звернення у порядку Закону України «Про звернення громадян», оскільки за приписами статті 12 цього Закону його дія не поширюється на порядок розгляду заяв і скарг громадян, встановлений кримінальним процесуальним, цивільним процесуальним, трудовим законодавством, законодавством про захист економічної конкуренції, Кодексом адміністративного судочинства України, законами України «Про судоустрій і статус суддів», «Про доступ до судових рішень», «Про запобігання корупції», «Про виконавче провадження», «Про адміністративну процедуру».

Таким чином, за обраного позивачем способу захисту як потерпілого у відповідних кримінальних провадженнях, надання адміністративним судом оцінки правомірності вчинення окремих процесуальних дій слідчими органу досудового розслідування виходить за межі адміністративного судочинства та суперечить вимогам КАС України.

Така правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 21 грудня 2023 року у справі № 420/10682/23, яка відповідно до частини шостої статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» підлягає врахуванню в цій справі.

Згідно із статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки ухвала суду першої інстанції прийнята з дотриманням норм матеріального та процесуального права, то підстави для її скасування відсутні.

Керуючись статтями 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі від 27 березня 2024 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя: Черпак Ю.К.

Судді: Вівдиченко Т.Р.

Штульман І.В.

Повний текст постанови виготовлено 13.06.2024.