ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 320/21836/23 Головуючий у 1-й інстанції: Балаклицький А.І.

Суддя-доповідач: Василенко Я.М.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 червня 2024 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Василенка Я.М.,

суддів Мельничука В.П., Шведа Е.Ю.,

за участю секретаря Шляги А.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Київського окружного адміністративного суду від 21.03.2024 у справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю «МБ Іновація» до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними та скасування містобудівних умов в частині, -

В С Т А Н О В И В:

ТОВ «МБ Іновація» звернулось до суду першої інстанції з позовом, в якому, в якому з урахуванням заяви про зміну предмета позову, просило:

- визнати в частині протиправним та скасувати пункт 1 (Гранично допустима висотність будинків, будівель та споруд у метрах) розділу "Містобудівні умови та обмеження:" Містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, реєстраційний номер ЄДЕССБMU01:8182- 8394-1455-5826, реєстраційний номер 181 від 19.02.2020 (в редакції наказу № 234 від 25.04.2023) " 27 м (Остаточну висоту визначити проектною документацією, розробленою відповідно до вимог ДБН Б.2.2-12:2019 "Планування та забудова територій", ДБН В.2.2-9:2018 "Будинки і споруди. Громадські будинки і споруди. Основні положення" та ДБН В.1.1.7-2016 "Пожежна безпека об`єктів будівництва. Загальні вимоги", з урахуванням вимог пам`яткоохоронного законодавства, із дотримання нормативних побутових і протипожежних розривів, забезпеченням нормативної освітленості та інсоляції приміщень об`єкта та суміжної забудови.)";

- визнати протиправними та скасувати абзаци 1 та 2 пункту 5 (планувальні обмеження) розділу "Містобудівні умови та обмеження" Містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, реєстраційний номер ЄДЕССБMU01:8182-8394-1455-5826, реєстраційний номер 181 від 19.02.2020 (в редакції наказу № 234 від 25.04.2023);

- зобов`язати Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) внести зміни до Містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, реєстраційний номер ЄДЕССБ MU01:8182-8394-1455-5826, реєстраційний номер 181 від 19.02.2020 (в редакції наказу № 234 від 25.04.2023), шляхом викладення їх пункту 1 (Гранично допустима висотність будинків, будівель та споруд у метрах) розділу "Містобудівні умови та обмеження" у наступній редакції: "З умовною висотою понад 73,5 м, в тому числі житлових будинків умовною висотою до 100 м включно та громадських будівель умовною висотою до 150 м включно.";

- зобов`язати Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) внести зміни до Містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, реєстраційний номер ЄДЕССБMU01:8182-8394-1455-5826, реєстраційний номер 181 від 19.02.2020 (в редакції наказу № 234 від 25.04.2023), шляхом доповнення пункту 2 (максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки) розділу "Містобудівні умови та обмеження" абзацом у наступній редакції: "Функціональний склад елементів комплексу уточнити за завданням на проектування складених з урахуванням містобудівних умов та обмежень. Відсоток забудови земельної ділянки, розміщення об`єкта проектування та елементів прибудинкової території, проїздів визначити з урахуванням положень ДБН В.2.2- 15:2019 "Будинки і споруди. Житлові будинки. Основні положення.";

- зобов`язати Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) внести зміни до Містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, реєстраційний номер ЄДЕССБMU01:8182-8394-1455-5826, реєстраційний номер 181 від 19.02.2020 (в редакції наказу № 234 від 25.04.2023), шляхом викладення їх пункту 3 (максимально допустима щільність населення в межах житлової забудови) розділу "Містобудівні умови та обмеження" у наступній редакції: "У разі розміщення житлового фонду розрахункову щільність населення для земельних ділянок прийняти відповідно до додатку В.1 ДБН Б.2.2-12:2019 "Планування та забудова територій.".

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 21.03.2024 позов задоволено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернувся до Шостого апеляційного адміністративного суду із апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржуване рішення, як таке, що прийняте із порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що відповідно до договорів оренди земельної ділянки від 22.02.2023 № 80, від 22.02.2023 №81 та свідоцтва про право власності на нерухоме майно від 04.06.2015 індексний номер 38565480 ТОВ «МБ Іновація», ТОВ «Будівельне об`єднання «МРІЯ», ТОВ «Де Резорт Девелопмент» є власниками та орендарями земельних ділянок:

- земельної ділянки із кадастровим номером 8000000000:72:219:0001, місце розташування: м.Київ, вул. Малевича Казимир, 32, площа 0,0192 га;

- земельної ділянки із кадастровим номером 8000000000:72:219:0002, місце розташування: м.Київ, вул. Малевича Казимира, 28, площа 0,0849 га;

- земельної ділянки із кадастровим номером 8000000000:72:219:0017, місце розташування: м.Київ, вул. Малевича Казимира, земельна ділянка 32 , площа 0,0608 га;

- земельної ділянки із кадастровим номером 8000000000:72:219:0039, місце розташування: м.Київ, вул. Ямська, 17, площа 0,0201 га;

- земельної ділянки із кадастровим номером 8000000000:72:219:0040, місце розташування: м.Київ, вул. Ямська, 17, площа 0,0166 га;

Вид використання яких - переважно територія громадських будівель та споруд, та частково територія вулиць та доріг.

В подальшому, відповідно до статей 22-1, 22-2, 22-3, 22-4 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», з використанням Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва відповідачем створено електронний документ Містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «Будівництво багатофункціонального комплексу з паркінгом» по вул. Казимира Малевича (колишня вул. Боженка), 32 у Голосіївському районі міста Києва затверджених наказом від 19 лютого 2020 року № 181 за номером MU01:8182-8394-1455-5826 (далі - Містобудівні умови та обмеження) на підставі виданих ТОВ «Будівельне об`єднання «МРІЯ» та ТОВ «Де Резорт Девелопмент» Містобудівних умов та обмежень для забудови земельної ділянки із кадастровим номером 8000000000:72:219:0033, місце розташування: м. Київ, вул. Казимира Малевича (колишня вул. Боженка), 32, які відповідно затверджені наказом Відповідача 19 лютого 2020 року № 181.

Позивачем та ТОВ «Будівельне об`єднання «МРІЯ», ТОВ «Де Резорт Девелопмент» подана заява про внесення змін до Містобудівних умов та обмежень, які полягали:

в території забудови та адресі, а саме, крім забудови земельної ділянки із кадастровим номером 8000000000:72:219:0033, місце розташування: м. Київ, вул. Казимира Малевича (колишня вул. Боженка), 32 намір здійснити забудову:

земельної ділянки із кадастровим номером 8000000000:72:219:0033, місце розташування: м. Київ, вул. Казимира Малевича (колишня вул. Боженка), 32, площа 0,4371 га (ділянка, що була у попередніх містобудівних умовах);

земельної ділянки із кадастровим номером 8000000000:72:219:0039, місце розташування: м. Київ, вул. Ямська, 17, площа 0,0201 га (ділянка, що додається);

земельної ділянки із кадастровим номером 8000000000:72:219:0040, місце розташування: м. Київ, вул. Ямська, 17, площа 0,0166 га (ділянка, що додається);

земельної ділянки із кадастровим номером 8000000000:72:219:0001, місце розташування: м. Київ, вул. Малевича Казимира, 32, площа 0,0192 га (ділянка, що додається);

земельної ділянки із кадастровим номером 8000000000:72:219:0002, місце розташування: м. Київ, вул. Малевича Казимира, 28, площа 0,0849 га (ділянка, що додається);

земельної ділянки із кадастровим номером 8000000000:72:219:0017, місце розташування: м. Київ, вул. Малевича Казимира, земельна ділянка 32, площа 0,0608 га (ділянка, що додається), загальна площа всіх земельних ділянок становить 0,6387 га.

- у складі замовників - крім землекористувача ТОВ «БО «МРІЯ» та девелопера ТОВ «ДЕ РЕЗОРТ ДЕВЕЛОПМЕНТ» додався замовник ТОВ «МБ ІНОВАЦІЯ», яке є власником земельної ділянки к/н 8000000000:72:219:0017, а також користувачем земельної ділянки к/н 8000000000:72:219:0001.

На підставі поданої заяви, відповідно до ч. 8 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» відповідачем внесені зміни до Містобудівних умов та обмежень, які затверджені наказом відповідача від 25 квітня 2023 року № 234. Назва об`єкта будівництва «Нове будівництво багатофункціонального комплексу з паркінгом на вул. Казимира Малевича (колишня Боженка), 28 , 32, вул. Ямській, 17 у Голосіївському районі міста Києва».

В пункті розділу «Містобудівні умови та обмеження» (в ЄДЕССБ - розділ «Основна інформація» - Гранично допустима висотність будинків, будівель та споруд у метрах) Містобудівних умов та обмежень № MU0E8182-8394-1455-5826 від 19.02.2020 визначено гранично допустиму висоту об`єкта будівництва, а саме: 27 метрів (Остаточну висоту визначити проектною документацією, розробленою відповідно до вимог ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій», ДБН В.2.2-9:2018 «Будинки і споруди. Громадські будинки і споруди. Основні положення» та ДБН В. 1.1.7-2016 «Пожежна безпека об`єктів будівництва. Загальні вимоги», з урахуванням вимог пам`яткоохоронного законодавства, із дотримання нормативних побутових і протипожежних розривів, забезпеченням нормативної освітленості та інсоляції приміщень об`єкта та суміжної забудови.)

В пункті 5 розділу «Містобудівні умови та обмеження» (в ЄДЕССБ - розділ «Планувальні обмеження») Містобудівних умов та обмежень № MU0E8182-8394-1455-5826 від 19.02.2020 визначено:

- в абз. 1 - земельні ділянки знаходяться в межах центральної планувальної зони, центрального історичного ареалу (згідно з Генеральним планом міста Києва та проектом планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженим рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804 (далі - Генеральний план міста Києва), наказом Міністерства культури та інформаційної політики України від 02.08.2021 № 599 «Про затвердження меж та режимів використання території історичних ареалів м. Києва»;

- в абз. 2 - проектну документацію розробляти з урахуванням положень наказу Міністерства культури та інформаційної політики України від 02.08.2021 № 599 «Про затвердження меж та режимів використання території історичних ареалів м. Києва». Погодити в органах охорони культурної спадщини проект архітектурних перетворень згідно з пунктом 9 частини 1 ст. 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» (за необхідності).

Вважаючи, що оскаржувані положення Містобудівних умов та обмежень порушують права та охоронювані інтереси позивача, як замовника будівництва, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню. Так, щодо обмеження висотності об`єкта суд першої інстанції дійшов до висновку, що оскільки такі обмеження встановлені відповідачем на підставі виключно Генерального плану м. Києва, затвердженого Рішенням № 370/1804, за відсутності затвердження відповідного історичного ареалу м. Києва Мінкультури, то вони є протиправними, у зв`язку із чим позовні вимоги в цій частині є обґрунтованими. Щодо обмеження максимально допустимого відсотку забудови земельної ділянки та максимально допустимої щільності населення в межах житлової забудови, суд першої інстанції дійшов до висновку , що такі обмеження є також протиправними, оскільки позивач на підставі частини 8 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» просив внести зміни до Містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва № MU01:8182-8394-1455- 5826 лише щодо території забудови та складу замовників, а зміни у вихідні дані щодо максимально допустимого відсотку забудови земельної ділянки та максимально допустимої щільності населення в межах житлової забудови, позивач вносити не просив, що свідчить про обґрунтованість позовних вимог і в цій частині. Щодо позовних вимог зобов`язального характеру, то суд першої інстанції зауважив, то такі підлягають задоволенню, оскільки це є дотриманням судом гарантій того, що спір між сторонами буде остаточно вирішений. При цьому, застосування судом зазначеного способу захисту права в контексті спірних правовідносин не можна вважати втручанням у дискреційні повноваження Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу.

Апелянт у своїй скарзі зазначає, що містобудівні умови та обмеження видані з дотриманням норм чинного законодавства з урахуванням вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст Державних будівельних норм, а оскаржуване рішення прийнято судом першої інстанції з ненаданням належної оцінки нормам вказаного законодавства, що призвело до прийняття невірного рішення.

Колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції та вважає доводи апелянта безпідставними, враховуючи наступне.

Спірні правовідносини, що склались між сторонами, регулюються Конституцією України, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», який встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

В силу вимог частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до пунктів 7, 8, 11 частини 1 статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій; містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією; проектна документація - затверджені текстові та графічні матеріали, якими визначаються містобудівні, об`ємно-планувальні, архітектурні, конструктивні, технічні, технологічні вирішення, а також кошториси об`єктів будівництва.

Частиною 2 статті 5 цього Закону передбачено, що вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.

Згідно з частиною 1 статті 9 наведеного Закону нормативне регулювання планування та забудови територій здійснюється шляхом прийняття нормативно-правових актів, правил, державних та галузевих будівельних норм, національних (державних) стандартів, кодексів усталеної практики.

Відповідно до частини 5 статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:

- отримання замовником або проектувальником вихідних даних;

- розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 33 цього Закону, її експертизи;

- затвердження проектної документації;

- отримання права на виконання підготовчих та будівельних робіт у випадках» визначених цим Законом;

- виконання підготовчих та будівельних робіт;

- державна реєстрація спеціального майнового права на об`єкт незавершеного будівництва та майбутній об`єкт нерухомості у випадках, визначених законом;

- проведення контрольного геодезичного знімання закінчених будівництвом об`єктів (крім об`єктів, що за класом- наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (CC1) та здійснення їх технічної інвентаризації (крім об`єктів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування);

- прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів;

- державна реєстрація права власності на закінчений будівництвом та прийнятий в експлуатацію у випадках, визначених цим Законом, об`єкт (його складову).

Згідно з положеннями статті 29 вказаного Закону містобудівні умови та обмеження є одними з основних складових вихідних даних.

Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.

Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі:

- неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

- виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташованій на земельній ділянці;

- невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Стаття 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначає, що суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.

Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Вихідні дані - Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, які є одними із основних вихідних даних для проектування, мають містити конкретні вимоги (обмеження) щодо граничнодопустимої висоти будівлі, планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони охоронюваного ландшафту) тощо.

Внесення змін до містобудівних умов та обмежень за наявності для цього правових підстав, включаючи невідповідність окремих положень містобудівних умов та обмежень вимогам містобудівної документації, законодавству України, може здійснюватися, у тому числі за рішенням суду.

Аналогічний висновок викладено в постановах Верховного Суд від 20.03.2019 у справі № 810/726/18 та 14 серпня 2020 року № 640/13331/19, у яких Верховний Суд дійшов висновку, що суд може вносити зміни до містобудівних умов та обмежень за наявності фактів (підстав) невідповідності законодавству України окремих положень містобудівних умов та обмежень вимогам містобудівної документації, оскільки всупереч частині другій статті 19 Конституції України, частині третій статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не були видані містобудівні умови та обмеження забудови вказаної земельної ділянки у точній відповідності до містобудівної документації міста Києва та законодавства України.

Містобудівні умови та обмеження надаються на підставі містобудівної документації на місцевому рівні. Містобудівною документацією на місцевому рівні є Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року, який затверджено рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 року №370/1804.

Генеральний плану міста Києва визначає, що структура житлового будівництва за поверховістю визначена відповідно до основних напрямів її зміни, передбачених Концепцією, та з урахуванням архітектурно - планувальної організації території міста в цілому та окремих сельбищних районів у відсотках до загального обсягу, а саме: садибна та котеджна (1-3 поверх) - 10%; малоповерхова та блокована (1-3 поверх) - 3 %; середньоповерхова (4-8 поверхів) - 21%; багатоповерхова (9 поверхів та вище) - 66%.

Відповідно до Розділу 5 «Функціонально-планувальна організація Генерального плану міста Києва» функціонально-планувальна організація столиці в проектних межах передбачає формування компактних сельбищних і житлових районів, збалансованих за розселенням, місцями праці, обслуговування і рекреацією. Утворення сельбищно-виробничих планувальних зон передбачає організацію взаємозумовлених угрупувань житлових, виробничих і ланшафно-рекреаційних районів. На проектний період визначено 8 планувальних зон, а саме: 1 - Центральна планувальна зона; 2 - Південна планувальна зона; 3 - Західна планувальна зона; 4 - Північна планувальна зона; 5 - Північна лівобережна планувальна зона; 6 - Східна планувальна зона; 2а - Планувальна зона сельбищного району Ходосівка-Підгірці; 4а - Планувальна зона сельбищного району Вишгород.

Розділ 5 «Функціонально-планувальна організація Генерального плану міста Києва» визначає, що перспективи функціонально-планувальної організації передбачають відтворення архітектурно-художнього колориту Києва, збереження історико-культурної спадщини та історичного ландшафту центральної планувальної зони з обмеженням висоти будівель, що споруджуються згідно спеціальних обґрунтувань, але не вище двадцяти семи метрів від поверхні землі.

Інших параметрів для визначення поверховості житлової та громадської забудови Генеральний план міста Києва не визначає.

Разом з тим, Генеральний план міста Києва не містить обмежень щодо верхньої межі граничнодопустимої висоти забудови на території міста Києва, в тому числі в залежності від функціонального призначення земельної ділянки за містобудівною документацією.

Як вірно було зазначено судом першої інстанції, відповідач не конкретизував норму Генерального плану міста Києва, якою в Містобудівних умовах та обмеженнях визначено граничнодопустиму висоту об`єкта - 27 м.

Пунктом 7 частини 2 статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено, що до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, у тому числі, належить надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках місцевого значення, історико- культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об`єктів культурної спадщини.

Частинами 1, 3, 4 статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.

Межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.

Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Місто Київ віднесено до списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878.

На виконання вказаних положень Закону України «Про охорону культурної спадщини», постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць (далі - Порядок №318).

Відповідно до пунктів 1, 4, 5, 10 Порядку № 318, історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України.

Відповідальними за визначення меж та режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.

Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково- проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.

Історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування.

Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.

Частинами 1, 10 статті Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання.

У пункті 9 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» закріплено визначення терміну «план зонування території (зонінг)», відповідно до якого - це містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Згідно з частиною першою статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Частинами першою - четвертою статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: 1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; 2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності; 3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій; 4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон; 5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; 6) узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно- захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями; 7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів.

Параметри використання території та будівель, запропонованих для розташування у межах декількох земельних ділянок або окремої земельної ділянки, зокрема функціональне призначення, граничні поверховість та площа забудови, можливе розміщення на ділянці, є обов`язковими для врахування під час зонування відповідної території.

Відповідно до частини восьмої статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» план зонування території затверджується на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання.

Отже, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки є основним документом, що містить вихідні дані для проектування та планувальні обмеження, зокрема охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони охоронюваного ландшафту тощо.

При цьому, межі історичних ареалів міста Києва, як історичного населеного місця України, визначаються науково-проектною документацією, погодженою відповідним органом місцевого самоврядування та затвердженою органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.

Разом з тим, Генеральний план м. Києва є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, яка затверджується Київською міською радою, та не є науково-проектною документацією в розумінні вищенаведених норм спеціального законодавства.

Колегія суддів звертає увагу, що в пункті 1 розділу «Містобудівні умови та обмеження» (в ЄДЕССБ - розділ «Основна інформація» - Гранично допустима висотність будинків, будівель та споруд у метрах) Містобудівних умов та обмежень № MU01:8182-8394-1455-5826 від 19.02.2020 визначено обмеження граничної висоти об`єкта проектування 27 метрів у зв`язку з тим, що відповідні земельні ділянки (із кадастровими номерами: 8000000000:72:219:0001; 8000000000:72:219:0002; 8000000000:72:219:0007; 8000000000:72:219:0033; 8000000000:72:219:0039 8000000000:72:219:0040) належать до центральної планувальної зони та історичного ареалу м. Києва, і в обґрунтування встановлення такого обмеження відповідач посилається на Генеральний план м. Києва, затверджений рішенням КМР від 28.03.2002 № 370/1804 та наказ Міністерства культури та інформаційної політики України від 02.08.2021 № 599 «Про затвердження меж та режимів використання території історичних ареалів м. Києва».

Органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, яким є Мінкультури, не затверджено належним чином науково-проектну документацію щодо віднесення, зокрема вказаних земельних ділянок, до центральної планувальної зони та історичного ареалу м. Києва. Затвердження рішенням органу місцевого самоврядування генерального плану міста і затвердження спеціальним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини вказаної науково-проектної документації мають різне юридичне значення та різні правові наслідки; такі акти не є тотожними та/або взаємовиключними.

Установленню в Генеральному плані міста обмеження граничної висоти забудови певної території як такої, що розташована в історичному ареалі міста та в центральній планувальній зоні, повинно кореспондувати затвердження Мінкультури відповідної документації.

Юридичне значення затвердження Мінкультури вказаної документації фактично полягає у реалізації спеціального уповноваженого органу наданої йому компетенції з визначення конкретних об`єктів охорони культурної спадщини та правового режиму їх використання, що включає в себе, зокрема, обмеження із забудови конкретних земельних ділянок.

Отже, відсутність такого затвердження виключає наявність достатніх правових підстав для встановлення суб`єкту містобудування у виданих йому містобудівних умовах та обмеженнях відповідних імперативних граничних нормативів забудови, зокрема щодо висотності об`єкта.

Спірні обмеження висоти забудови об`єкта встановлені відповідачем на підставі виключно Генерального плану м. Києва, затвердженого рішенням № 370/1804, за відсутності затвердження відповідного історичного ареалу м. Києва Мінкультури, що, на думку колегія суддів зумовлює протиправність застосування таких обмежень.

Судом першої інстанції було зазначено, що у 2011 році Мінкультури, як уповноваженим органом у сфері охорони культурної спадщини, було прийнято наказ від 21.10.2011 № 912/0/16-11, щодо затвердження меж зон охорони пам`яток та історичних ареалів м. Києва, але на час виникнення спірних правовідносин дію цього наказу було зупинено.

Так, 02.08.2021 Міністерством культури та інформаційної політики України прийнято наказ № 599 «Про затвердження меж та режимів використання території історичних ареалів м. Києва», пунктом 1 якого затверджено межі та режими використання території історичних ареалів міста Києва, визначені науково-проектною документацією «Збереження та охорона історико-культурної спадщини. Історико-архітектурний опорний план м. Києва» (том 8 Генерального плану м. Києва) розробленою КО «Інститут генерального плану м. Києва» на замовлення Департаменту містобудування та архітектури Київської міської державної адміністрації.

Пунктом 2 наказу № 599 від 02.08.2021 визнано такими, що втратили чинність абзац 5 пункту першого наказу Мінкультури від 21 жовтня 2011 року № 912/0/16-11 та наказ Мінкультури від 29 жовтня 2014 року № 911.

Частиною 3 статті 117 Конституції України встановлено, що нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 № 731 затверджено Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади (далі також - Положення № 731).

У відповідності до пункту 1 Положення № 731 державна реєстрація нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, які є суб`єктами нормотворення, здійснюється відповідно до Указу Президента України від 3 жовтня 1992 р. № 493 «Про державну реєстрацію нормативно- правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади», цього Положення та інших актів законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів.

Відповідно до пункту 2 Положення № 731 державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, які містять одну або більше норм, що зачіпають права, свободи, законні інтереси і стосуються обов`язків громадян та юридичних осіб, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації, або мають міжвідомчий характер, тобто є обов`язковими для інших органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також юридичних осіб, що не належать до сфери управління суб`єкта нормотворення.

Абзацами 1 та 2 пункту 6 Положення № 731 визначено, що державну реєстрацію здійснюють: нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади - Мін`юст.

Пунктом 12 Положення № 731 передбачено, що у разі коли нормативно- правовий акт відповідає вимогам, зазначеним у цьому Положенні, орган державної реєстрації приймає рішення про його державну реєстрацію та заносить його до державного реєстру (додаток 1).

Відповідно до п. 15 Положення № 731 міністерства, інші центральні органи виконавчої влади направляють для виконання нормативно-правові акти лише після їх державної реєстрації та офіційного опублікування.

У разі порушення зазначених вимог нормативно-правові акти вважаються такими, що не набрали чинності, і не можуть бути застосовані.

При направленні на виконання та опублікуванні нормативно-правового акта посилання на дату і номер державної реєстрації акта є обов`язковим.

Отже, виключно Міністерство юстиції України, за наслідками правової експертизи нормативно-правового акта, робить висновок щодо наявності підстав для його державної реєстрації.

Затверджуючи своїм рішенням, у формі наказу, межі та режими використання території історичних ареалів м. Києва, Міністерство культури та інформаційної політики України визначає стратегію планування та забудови території цієї частини м. Києва, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу є їхнє коло, адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установлюються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати юридичне значення).

Наказ Міністерства культури та інформаційної політики України № 599 від 02.08.2021 стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акту поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності. Крім того, вказаний наказ має необмежений термін дії, зумовлює настання правових наслідків для необмеженого кола осіб.

Наказ Міністерства культури та інформаційної політики України № 599 від 02.08.2021 «Про затвердження меж та режимів використання території історичних ареалів м. Києва» є нормативно-правовим актом, у зв`язку з чим, такий у відповідності до вищенаведених норм права в обов`язковому порядку підлягав державній реєстрації в Міністерстві юстиції України з одночасним його занесенням до Державного реєстру нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади.

Наказ Міністерства культури та інформаційної політики України № 599 від 02.08.2021, всупереч нормам діючого законодавства, не пройшов державну реєстрацію в Міністерстві юстиції України, а тому, у відповідності до п. 15 Положення № 731, даний наказ вважається таким, що не набрав чинності і не підлягає застосуванню.

Враховуючи положення ДБН В.2.2-41:2019 «Висотні будівлі. Основні положення», що застосовуються для проектування та будівництва висотних житлових будинків і громадських будівель з умовною висотою понад 73,5 м відповідно до ДБН В. 1.1-7, в тому числі житлових будинків висотою до 100 м включно та громадських будівель висотою до 150 м включно, в тому числі положення: - п. 10.1 зазначеного ДБН щодо вимог до висотних будівель з умовною висотою до 100 м; - п. 10.2 зазначеного ДБН щодо вимог до висотних громадських будівель з умовною висотою від 100 м до 150 м, а також наміри забудови позивача - Нове будівництво багатофункціонального комплексу з паркінгом на вул. Казимира Малевича (колишня Боженка), 28 , 32, вул. Ямській, 17 у Голосіївському районі міста Києва обмежується на позначці рівня підлоги верхнього поверху до 150,0 метрів (h

Як було зазначено вище, Генеральний план міста Києва не містить обмежень щодо верхньої межі граничнодопустимої висоти забудови на території міста Києва, в тому числі в залежності від функціонального призначення земельної ділянки (території) за містобудівною документацією (територія громадських будівель та споруд).

Отже, приведення у відповідність до чинного законодавства України видані Містобудівні умови та обмеження можливо лише шляхом визначення граничнодопустимої висоти Об`єкта - «Нове будівництво багатофункціонального комплексу з паркінгом на вул. Казимира Малевича (колишня Боженка), 28, 32, вул. Ямській, 17 у Голосіївському районі міста Києва» з умовною висотою понад 73,5 м, в тому числі житлових будинків висотою до 100 м включно та громадських будівель висотою до 150 м включно.

Частиною 6 ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» проектна документація на будівництво об`єктів та зміни до неї не потребують погодження державних органів, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, підприємств, установ та організацій, отримання будь-яких інших погоджень, узгоджень, висновків (у тому числі рішень архітектурно-містобудівної ради) тощо, не передбачених цим Законом. Відмова в отриманні визначених цим Законом адміністративних послуг з підстав відсутності таких погоджень, узгоджень, висновків (у тому числі рішень архітектурно-містобудівної ради) тощо не допускається.

Вимога, визначена відповідачем в пункті 5 розділу «Містобудівні умови та обмеження» (в ЄДЕССБ - розділ «Планувальні обмеження») Містобудівних умов та обмежень № MU01:8182-8394-1455-5826 від 19.02.2020 - Погодити в органах охорони культурної спадщини проект архітектурних перетворень згідно з пунктом 9 частини 1 статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» (за необхідності) є протиправною та не відповідає положенням частини 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Як зазначалося вище, відповідачем до Містобудівних умов та обмежень № MU01:8182-8394-1455-5826, що затверджені наказом відповідача 19 лютого 2020 року № 181, відповідно до частини 8 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», внесені зміни, які затверджені наказом від 25 квітня 2023 року № 234.

В редакції пункту 2 розділу «Містобудівні умови та обмеження» (в Єдиній державній електронній системі у сфері будівництва - розділ «Основна інформація» - Максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки) Містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва № MU01:8182-8394-1455-5826 реєстраційний номер 181 від 19.02.2020 (в редакції наказу № 234 від 25.04.2023) не зазначено на відміну від редакції наказу № 181 від 19.02.2020, що «Функціональний склад елементів комплексу уточнити за завданням на проектування складених з урахуванням містобудівних умов та обмежень. Відсоток забудови земельної ділянки, розміщення об`єкта проектування та елементів прибудинкової території, проїздів визначити з урахуванням положень ДБН В.2.2-15:2019 «Будинки і споруди. Житлові будинки. Основні положення.». Дане посилання на вказаний ДБН відсутнє.

Згідно з пунктом 3 розділу «Містобудівні умови та обмеження» (в Єдиній державній електронній системі у сфері будівництва - розділ «Основна інформація» - Максимально допустима щільність населення в межах житлової забудови) Містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва № MU01:8182-8394-1455-5826 реєстраційний номер 181 від 19.02.2020 (в редакції наказу № 234 від 25.04.2023) - не розраховано. Натомість в Містобудівних умовах та обмеженнях в редакції наказу № 181 від 19.02.2020 було зазначено - «У разі розміщення житлового фонду розрахункову щільність населення для земельної ділянки прийняти відповідно до додатку В.1 ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій.».

Як вірно було встановлено вище, позивач на підставі частини 8 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» просив внести зміни до Містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва № MU01:8182-8394-1455- 5826 лише щодо території забудови та складу замовників, зміни у вихідні дані щодо: - максимально допустимого відсотку забудови земельної ділянки; - максимально допустимої щільності населення в межах житлової забудови, позивач вносити не просив.

Так, були внесені зміни у вихідні дані щодо території забудови, але ж забудова земельної ділянки із кадастровим номером 8000000000:72:219:0033 не змінилася, що свідчить про відсутність внесення зміни забудови зазначеної земельної ділянки в частині: - максимально допустимого відсотку забудови земельної ділянки; - максимально допустимої щільності населення в межах житлової забудови.

Отже, відповідачем без заяви позивача були неправомірно внесені зміни до пункту 2 розділу «Містобудівні умови та обмеження» (в Єдиній державній електронній системі у сфері будівництва - розділ «Основна інформація» - Максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки) Містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва № MU01:8182-8394-1455-5826 реєстраційний номер 181 від 19.02.2020 та пункту 3 розділу «Містобудівні умови та обмеження» (в Єдиній державній електронній системі у сфері будівництва - розділ «Основна інформація» - Максимально допустима щільність населення в межах житлової забудови) Містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва № MU01:8182-8394-1455-5826 реєстраційний номер 181 від 19.02.2020.

За вказаних обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про протиправність обмеження максимально допустимого відсотку забудови земельної ділянки та максимально допустимої щільності населення в межах житлової забудови, у зв`язку із чим позовні вимоги в цій частині підлягають задоволенню.

Щодо позовних вимог зобов`язального характеру, то колегія суддів також погоджується з висновком суду першої інстанції про їх задоволення, оскільки це є дотриманням судом гарантій того, що спір між сторонами буде остаточно вирішений. При цьому, застосування судом зазначеного способу захисту права в контексті спірних правовідносин не можна вважати втручанням у дискреційні повноваження Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу.

Доводи та аргументи апеляційної скарги не спростовують правильності висновків суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для задоволення позову та вважає, що судом першої інстанції повно встановлено фактичні обставини справи, правильно визначено норми матеріального і процесуального права, які підлягають застосуванню.

При цьому, як зазначено у постанові Верховного Суду від 26.06.2018 у справі № 127/3429/16-ц, Європейський суд з прав людини вказав, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (справа «Серявін проти України», §58, рішення від 10.02.2010).

Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Апелянт не надав до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції.

Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 316 КАС України залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 244, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 21.03.2024 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328-331 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий: Василенко Я.М.

Судді: Мельничук В.П.

Швед Е.Ю.

Повний текст постанови виготовлений 10.06.2024.