ОКРЕМА ДУМКА

суддів Великої Палати Верховного Суду Желєзного І. В., Булейко О. Л., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Погрібного С. О., Ступак О. В., Шевцової Н. В.,

у справі № 990/191/23 (провадження № 11-172заі23) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання протиправними дій і скасування рішення.

Короткий виклад історії справи

У серпні 2023 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), у якому просила визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 03 серпня 2023 року № 798/0/15-23 про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Апеляційного суду міста Києва на підставі пункту 3 частини шостої статті 126 Конституції України.

На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що рішення відповідача від 03 серпня 2023 року № 798/0/15-23 прийняте на підставі пункту 14 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) за відсутності фактичних підстав до застосування цієї норми, а саме за відсутності факту неприйняття рішення Верховною Радою України (далі - ВРУ) за внесеним Вищою радою юстиції (далі - ВРЮ) поданням, тоді як «неприйняття рішення» та «ненастання наслідків» є різними за своїм змістом та природою поняттями, а тому ненастання наслідків не може вважатися тим фактом, який породжує можливість застосування вказаної норми, яка у свою чергу має трактуватися виключно з точки зору «якості закону», а не політичної доцільності.

На переконання позивачки, оскаржуване рішення ВРП на порушення вимог статті 56 Закону № 1798-VIII та статті 115 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) не містить мотивів саме щодо встановлення та наявності факту вчинення істотного дисциплінарного проступку, формальне ж посилання на чинність рішення ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16 не звільняє ВРП від обов`язку винесення саме повноцінного вмотивованого рішення.

ОСОБА_1 вважає, що подання ВРЮ реалізується прийняттям рішення про звільнення та становить єдиний процес притягнення судді до відповідальності, за яким саме рішенням про звільнення застосовується обрана санкція, а тому мало бути вирішено питання про дотримання строків притягнення судді до відповідальності, адже з моменту вчинення дій минуло більше 9 років, відсутність же окремого строку для прийняття рішення про звільнення не виправдовує втручання в права ОСОБА_1 , оскільки свідчить лише про порушення юридичної визначеності та проблеми з якістю закону.

Позивачка також звернула увагу, що на порушення її прав відповідач проігнорував клопотання позивачки про відкладення розгляду питання про її звільнення та без її участі, без участі її представника, без права надати під час розгляду у ВРП свої пояснення прийняв оскаржуване рішення.

Крім того, на думку ОСОБА_1 , відносно неї було порушено заборону подвійного переслідування за одне і те саме діяння, оскільки наслідки від звільнення для неї фактично настали двічі - як після звільнення ВРУ, так і зараз - після звільнення ВРП.

Суд першої інстанції установив, що ОСОБА_1 рішенням ХІІІ сесії ХХІ скликання Київської міської ради народних депутатів від 18 лютого 1993 року № 4 обрана народним суддею Жовтневого районного суду міста Києва.

Указом Президента України від 23 жовтня 2001 року № 1004/2001 ОСОБА_1 переведена на роботу на посаду судді до новоутвореного Солом`янського районного суду міста Києва.

Постановою ВРУ від 07 лютого 2002 року № 3060-ІІІ ОСОБА_1 обрана безстроково на посаду судді Апеляційного суду міста Києва.

13 жовтня та 10 грудня 2014 року до Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів судів загальної юрисдикції (далі - ТСК) звернулись експерт Всеукраїнського благодійного фонду «Українська правнича фундація» Берко С. Т. та заступник Генерального прокурора України ОСОБА_2 із заявами про проведення спеціальної перевірки суддів Апеляційного суду міста Києва, в тому числі ОСОБА_1 , на підставі Закону України від 08 квітня 2014 року № 1188-VII «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» (далі - Закон № 1188-VII). 09 та 11 грудня 2014 року також надійшли заяви ОСОБА_3 та ОСОБА_4 про проведення спеціальної перевірки стосовно суддів Апеляційного суду міста Києва, зокрема стосовно ОСОБА_1 .

За результатами перевірки суддів ТСК прийняла висновок від 10 червня 2015 року № 57/02-15, яким визнано в діях суддів Апеляційного суду міста Києва, зокрема ОСОБА_1 , наявність ознак порушення присяги, та направила його з матеріалами перевірки до ВРЮ для подальшого розгляду і прийняття рішення.

Розглянувши дисциплінарну справу за висновком ТСК від 10 червня 2015 року № 57/02-15, ВРЮ погодилася з висновком про наявність у діях суддів Апеляційного суду міста Києва, зокрема ОСОБА_1 , ознак порушення присяги та 31 березня 2016 року прийняла рішення № 709/0/15-16 про внесення подання до ВРУ про звільнення ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_1 , ОСОБА_8 з посад суддів Апеляційного суду міста Києва за порушення присяги.

06 червня 2016 року за вихідним № 53/0/12-16 до ВРУ надіслано подання ВРЮ про звільнення судді Апеляційного суду міста Києва ОСОБА_1 з посади за порушення присяги судді.

Постановою ВРУ від 29 вересня 2016 року № 1629-VIII ОСОБА_1 звільнено з посади судді Апеляційного суду міста Києва у зв`язку з порушенням присяги судді.

04 травня 2016 року ОСОБА_1 звернулася до Вищого адміністративного суду України з позовом до ВРЮ, в якому просила суд визнати незаконним та скасувати рішення ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16 про внесення до ВРУ подання про звільнення ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_1 , ОСОБА_8 з посад суддів Апеляційного суду міста Києва у зв`язку з порушенням присяги судді в частині звільнення судді ОСОБА_1 .

Постановою Вищого адміністративного суду України від 10 червня 2016 року вказаний позов було задоволено. Визнано незаконним та скасовано рішення ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16 у частині внесення подання про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Апеляційного суду міста Києва у зв`язку з порушенням присяги судді.

За результатами розгляду заяви про перегляд указаної постанови, поданої ВРЮ, Верховний Суд України постановою від 22 листопада 2016 року скасував постанову суду першої інстанції, а справу передав на новий судовий розгляд.

03 жовтня 2016 року ОСОБА_1 звернулася до Вищого адміністративного суду України з адміністративним позовом, у якому просила суд визнати незаконною та скасувати Постанову ВРУ від 29 вересня 2016 року № 1629-VІІІ про звільнення її з посади судді Апеляційного суду міста Києва.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17 березня 2017 року вказані справи об`єднані в одне провадження.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 23 жовтня 2019 року адміністративний позов ОСОБА_1 до ВРП, ВРУ про визнання незаконним та скасування рішення ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16, визнання незаконною та скасування Постанови ВРУ від 29 вересня 2016 року № 1629-VІІІ про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Апеляційного суду міста Києва задовольнив частково. Визнав протиправною та скасував Постанову ВРУ від 29 вересня 2016 року № 1629-VIII про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Апеляційного суду міста Києва у зв`язку з порушенням ВРУ процедури ухвалення відповідного рішення. У задоволенні решти позовних вимог суд відмовив.

Не погодившись із таким рішенням, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу на вказане рішення в частині відмови в задоволенні позовних вимог та зміни мотивувальної частини рішення в частині визнання протиправною та скасування спірної Постанови ВРУ.

Постановою Великої Палати Верховного Суду від 06 лютого 2020 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року - без змін.

Відтак рішення ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16 про внесення до ВРУ подання про звільнення, зокрема, ОСОБА_1 з посади судді Апеляційного суду міста Києва у зв`язку з порушенням присяги судді залишилось чинним, водночас Постанова ВРУ від 29 вересня 2016 року № 1629-VIII, прийнята за результатами розгляду цього подання, визнана в судовому порядку протиправною та скасована.

Листом від 29 жовтня 2021 року № 04-26/17-2021/334383 ВРУ надіслала відповідачу подання ВРЮ від 06 червня 2016 року № 53/0/12-16 про звільнення з посади, зокрема, судді Апеляційного суду міста Києва ОСОБА_1 за порушення присяги.

03 серпня 2023 року ВРП прийняла рішення № 798/0/15-23 про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Апеляційного суду міста Києва на підставі пункту 3 частини шостої статті 126 Конституції України.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 16 жовтня 2023 року відмовив у задоволенні позову.

Свої висновки суд першої інстанції мотивував тим, що рішення ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16 є чинним, його правомірність у зазначеній частині встановлена судом у межах розгляду справи № 800/19/17 (800/572/16, 800/272/16), а відтак обставини, викладені в ньому, які були підставою для висновку про наявність у діях ОСОБА_1 ознак порушення присяги судді як підстави для звільнення її з цієї посади, є встановленими компетентним органом - ВРЮ, а вид відповідальності за неправомірні діяння судді при здійсненні правосуддя (які в сукупності становлять порушення присяги) - обраним / застосованим.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду вказав, що скасування Постанови ВРУ про звільнення судді ОСОБА_1 відновило процедуру звільнення її на підставі рішення ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16, а тому відповідно до пункту 14 розділу III «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798-VIII матеріали щодо звільнення позивачки було передано до ВРП для ухвалення рішення про звільнення судді з посади, яка правомірно розглянула відповідне подання ВРЮ.

Суд першої інстанції також зазначив, що дії, з якими відповідач пов`язував підстави звільнення ОСОБА_1 з посади судді, були вчинені нею як слідчим суддею у грудні 2013 року - лютому 2014 року. ВРЮ прийняла рішення № 709/0/15-16 про внесення до ВРУ подання про звільнення позивачки з посади судді за порушення присяги від 31 березня 2016 року, а відтак це рішення прийнято ВРЮ в межах визначеного строку притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. При цьому Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду наголосив, що законність указаного рішення констатував суд під час розгляду справи № 800/19/17 (800/572/16, 800/272/16).

Крім того, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду зауважив, що законодавство України не містить застереження щодо неможливості проведення засідання ВРП у випадку заявлення стороною клопотання про відкладення пленарного засідання. До того ж абзац другий частини третьої статті 56 Закону № 1798-VIII вказує на те, що неявка судді на засідання незалежно від причин не перешкоджає розгляду питання за його відсутності.

Отже, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про те, що ВРП, ухвалюючи рішення від 03 серпня 2023 року № 798/0/15-23, діяла на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією і законами України. Оскаржуване рішення містить посилання на визначені законом підстави звільнення позивачки з посади судді та мотиви, з яких ВРП дійшла відповідних висновків.

Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначила, що судом неповно з`ясовано обставини справи в частині дослідження та встановлення обставин подвійного притягнення до відповідальності і, крім того, порушено норми матеріального права.

На думку скаржниці, при розгляді справи Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду допустив неправильне застосування норм матеріального права, а саме:

- пункту 14 розділу III «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798-VIII, оскільки «неприйняття рішення» та «ненастання наслідків» є різними за своїм змістом та природою поняттями, а тому ненастання наслідків не може вважатися тим фактом, який породжує можливість застосування вказаної норми, яка у свою чергу має трактуватися виключно з точки зору «якості закону», а не політичної діяльності;

- пункту 5 частини п`ятої статті 126 Конституції України, частини другої статті 115 Закону № 1402-VIII, оскільки норма Конституції України передбачає звільнення за істотний дисциплінарний проступок, норма ж частини другої статті 115 Закону № 1402-VIII передбачає, що виключно ВРП може встановити наявність істотного дисциплінарного проступку, формальне ж посилання на чинність рішення ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16 не звільняє ВРП від обов`язку винесення саме повноцінного вмотивованого рішення, до того ж жодна норма закону не встановлює, що істотний дисциплінарний проступок та порушення присяги є однаковими поняттями;

- у частині визначення та застосування строків притягнення до відповідальності, тому що подання ВРЮ реалізується прийняттям рішення про звільнення, що становить єдиний процес притягнення судді до відповідальності, за яким виключно рішенням про звільнення застосовується обрана санкція, а тому мало бути вирішено питання про дотримання строків притягнення судді до відповідальності, адже з моменту вчинення дій минуло більше 8 років, відсутність же окремого строку для прийняття рішення про звільнення не виправдовує втручання в права позивачки, оскільки свідчить лише про порушення юридичної визначеності та проблем з якістю закону.

ОСОБА_1 також зауважила, що при розгляді справи судом першої інстанції було допущено неповне з`ясування обставин у частині перевірки та встановлення обставин дотримання принципу заборони подвійного притягнення до відповідальності, який відповідно до практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) стосується як права не піддаватися двічі переслідуванню або не притягатися двічі до суду, так і ситуації, коли особа була притягнута до відповідальності, але в результаті судового розгляду її справи не була засуджена.

На підставі викладеного скаржниця просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 жовтня 2023 року і прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

Суть постанови Великої Палати Верховного Суду

Велика Палата Верховного Суду постановою від 23 травня 2024 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16 жовтня 2023 року - без змін.

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що:

- факт порушення позивачкою присяги судді та правомірність рішення ВРЮ № 709/0/15-16 в силу вимог частини четвертої статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не потребують доказування, оскільки вказане рішення ВРЮ було предметом судового контролю;

- вид відповідальності відносно позивачки у спірних правовідносинах був застосованим / обраним ВРЮ шляхом прийняття рішення № 709/0/15-16, ВРП у спірних правовідносинах реалізувала виключно свої повноваження щодо звільнення суддів, якими на момент прийняття вказаного рішення ВРЮ була наділена ВРУ щодо суддів, обраних безстроково;

- запровадження строку давності притягнення судді до відповідальності за дії, що підпадають під порушення присяги, є заходом, який покращує становище судді порівняно із ситуацією, коли такий строк законодавством визначений не був, а тому застосування трирічного строку давності притягнення судді до дисциплінарної відповідальності не суперечить положенням статті 58 Конституції України;

- ВРП, ухвалюючи рішення від 03 серпня 2023 року № 798/0/15-23, діяла на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією і законами України. Оскаржуване рішення містить посилання на визначені законом підстави звільнення позивачки з посади судді та мотиви, з яких ВРП дійшла відповідних висновків.

Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16 жовтня 2023 року про відмову у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 є правильним.

Підстави і мотиви для висловлення окремої думки

Не погоджуємося з висновками Великої Палати Верховного Суду про відповідність вимогам закону оспорюваного у цій справі рішення ВРП з таких мотивів.

За правилами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Оцінюючи спірне рішення на відповідність критеріям, визначеним частиною другої статті 2 КАС України, автори окремої думки вважають доцільним навести такі аргументи та міркування.

Щодо невмотивованості спірного рішення ВРП

Стаття 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» та частина друга статті 6 КАС України зобов`язують суд застосовувати при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та практику ЄСПЛ як джерело права.

Відповідно до частини першої статті 129 Конституції України суди зобов`язані вирішувати спори, керуючись верховенством права, що, у свою чергу, означає і врахування тлумачення Конвенції, яке надається ЄСПЛ як мінімальні стандарти демократичного суспільства.

У цій справі підставою для звільнення ОСОБА_1 з посади судді відповідач у спірному рішенні визначив пункт 3 частини шостої статті 126 Конституції України (вчинення істотного дисциплінарного проступку, грубе чи систематичне нехтування обов`язками, що є несумісним зі статусом судді або виявило його невідповідність займаній посаді).

37. Звільнення особи з посади безсумнівно є втручанням у гарантоване статтею 8 Конвенції право на повагу до приватного життя в аспекті обмеження доступу до обраної професії з огляду на негативні фінансові та репутаційні наслідки, спричинені таким звільненням, тому при оцінці правомірності звільнення на предмет дотримання норм національного законодавства, необхідним є врахування критеріїв, сформованих ЄСПЛ, згідно з якими втручання у право на повагу до приватного життя є таким, що порушує статтю 8 Конвенції, якщо воно не є виправданим за пунктом 2 статті 8 Конвенції як таке, тобто було здійснене не «згідно із законом», або не переслідує одну або декілька законних цілей, перелічених у ньому, і не відповідає критерію «необхідності у демократичному суспільстві» для досягнення цих цілі чи цілей.

38. Тому цілком справедливо констатувати, що для кваліфікації рішення про звільнення судді з посади за пунктом 3 частини шостої статті 126 Конституції України як такого, що прийняте «згідно із законом», воно повинно містити належне мотивування, зокрема, в частині встановлення в діяннях судді ознак істотного дисциплінарного проступку або порушення нею присяги.

39. За змістом оспорюваного рішення ВРП керувалася тим, що факти порушення суддею ОСОБА_1 присяги вже встановлені ВРЮ в рішенні від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16, а ВРП не має повноваження з переоцінки висновків ВРЮ. При цьому, саме спірне рішення відповідач уважає «кадровим».

У цьому контексті автори окремої думки вимушені констатувати, що Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах формулювала висновки у правовідносинах щодо розгляду ВПР подання ВРЮ про звільнення з посади судді за порушення присяги на підставі пункту 14 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798- VIII (наприклад, постанови від 12 березня 2020 року у справі № 9901/777/18, від 01 липня 2021 року у справі № 9901/400/19, від 06 квітня 2023 року у справі № 990/86/22 та ін.).

13 липня 2023 року ЄСПЛ ухвалив рішення у справі «Головін проти України» (заява № 47052/18), яке 13 жовтня 2023 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі «Головін проти України»), та стосувалося звільнення Постановою ВРУ від 24 лютого 2014 року судді Конституційного Суду України за порушення присяги судді у зв`язку з його участю в ухваленні Конституційним Судом України рішення від 30 вересня 2010 року. Висновки ЄСПЛ у цьому рішенні є застосовними до спірних правовідносин у справі, яка переглядається.

У цьому рішенні ЄСПЛ із застосуванням своїх висновків з питань, розглянутих в іншому його рішенні від 12 січня 2023 року у справі «Овчаренко та Колос проти України» (Ovcharenko and Kolos v. Ukraine), заяви № 27276/15 та № 33692/15, констатував порушення статті 8 Конвенції.

У пунктах 26, 27 рішення у справі «Головін проти України» ЄСПЛ зазначив, що у справі «Овчаренко та Колос проти України» він визнав, що існувала певна різниця між нормативно-правовою базою, застосовною до суддів Конституційного Суду України, та застосовною до суддів інших судів. Проте, він дійшов висновку, що на момент подій нормативно-правова база стосовно суддів Конституційного Суду України не забезпечувала значно кращої передбачуваності у порівнянні із застосовною до інших суддів щодо питання, яка поведінка судді могла вважатися «порушенням присяги» згідно з українським законодавством. Відповідній нормативно-правовій базі бракувало необхідної чіткості та передбачуваності, відтак рішення на національному рівні, в яких вона застосовувалася у справі заявника, не були достатньо обґрунтованими.

Така підстава звільнення судді, як «порушення присяги», також була предметом оцінки ЄСПЛ у справі «Олександр Волков проти України» (рішення від 09 січня 2013 року (заява № 21722/11)), у якій ЄСПЛ зазначив, що немає свідчень того, що під час розгляду справи заявника існували будь-які керівні принципи та практика, які б встановлювали послідовне та обмежувальне тлумачення поняття «порушення присяги».

Аналіз рішення у справі «Головін проти України» та встановленого у ньому порушення статті 8 Конвенції щодо заявника дозволяє дійти висновку, що в розумінні ЄСПЛ звільнення судді як міра відповідальності за порушення присяги з огляду на невизначеність у національному законодавстві України питання, яка саме поведінка судді могла вважатися «порушенням присяги», можливе за умови, коли орган, який ухвалює остаточне рішення про звільнення судді, в такому своєму рішенні детально та чітко вмотивує, в чому саме полягав проступок судді.

Тобто саме орган, який приймає рішення про звільнення судді, має у своєму рішенні переконливо пояснити, за якими критеріями застосовувався такий обмежувальний захід, що б дало змогу, як самому судді, на якого накладається ця сувора міра відповідальності, так і пересічному спостерігачу, пересвідчитися, що застосований до судді захід ґрунтувався на національному законодавстві, переслідував законну мету, був пропорційним переслідуваній законній меті, а отже, був необхідним у демократичному суспільстві.

Отже, відповідно до підходу ЄСПЛ до вирішення питання виправданості за пунктом 2 статті 8 Конвенції звільнення суддів в України з підстави «порушення присяги», висловленого у рішенні у справі «Головін проти України», рішення органу, який реалізує повноваження щодо звільнення судді з посади за порушення присяги, не є кадровим (рішенням організаційно-розпорядчого характеру), а має бути достатньо обґрунтованим щодо питання, яка саме поведінка судді могла вважатися «порушенням присяги» згідно із законодавством України.

Щодо процедури прийняття рішення про звільнення судді

У рішенні від 20 жовтня 2011 року у справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) ЄСПЛ зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. На них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов`язків. Дії або рішення суб`єкта владних повноважень вважаються такими, що суперечать принципу верховенства права, не тільки у тих випадках, коли такими діями порушуються суб`єктивні права і процесуальні гарантії, прямо передбачені чинним законодавством, але й у тих випадках, коли такі дії не задовольняють правомірних очікувань осіб, стосовно яких вони вчиняються (ухвалюються). Правомірне очікування виникає в особи в тому випадку, коли внаслідок правового регулювання зі сторони суб`єкта владних повноважень в особи наявне розумне сподівання, що стосовно неї суб`єкт владних повноважень буде діяти саме так, а не інакше.

Водночас, ураховуючи зміст статті 8 Конституції України, можна зробити висновок, що верховенство права передбачає механізм забезпечення контролю за використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій державної влади.

Правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципів законності та верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.

До проведення в Україні судової реформи у 2016 році статтею 116 Закону України від 07 липня 2010 року № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 2453-VI у редакції, чинній на дату внесення ВРЮ до ВРУ подання про звільнення ОСОБА_1 з посади судді) було передбачено, що звільнення судді з посади на підставі порушення ним присяги судді відбувається за поданням ВРЮ після розгляду цього питання на її засіданні відповідно до Закону України «Про Вищу раду юстиції». Факти, що свідчать про порушення суддею присяги, мали бути встановлені Вищою кваліфікаційною комісією України або ВРЮ. На підставі подання ВРЮ Рада приймала постанову про звільнення судді з посади.

Порядок розгляду питань про звільнення суддів, обраних ВРУ безстроково, на той час визначався статтею 216-1 Регламенту ВРУ, якою було передбачено, що подання про звільнення судді, обраного ВРУ безстроково, вноситься до парламенту ВРЮ. До подання додаються документи, що підтверджують підстави звільнення, передбачені частиною п`ятою статті 126 Конституції України. Обговорення питання про звільнення судді, обраного ВРУ безстроково, на пленарному засіданні Ради починається з оголошення головуючим на пленарному засіданні подання ВРЮ. Після доповіді суддя, питання стосовно якого розглядається, має право на виступ. Кожний народний депутат має право ставити запитання доповідачу та безпосередньо судді чи його представнику, висловлювати свою думку, надавати письмові матеріали. За наявності зауважень до подання про звільнення судді, що потребують додаткової перевірки органом, що вніс таке подання, голосування щодо звільнення судді не проводиться. Повторний розгляд такого подання здійснюється за умов перевірки органом, що вніс подання, обставин, щодо яких висловлено зауваження, і повідомлення цим органом про результати такої перевірки та невідкликання внесеного подання. Рішення про звільнення судді приймається відкритим поіменним голосуванням і оформлюється постановою ВРУ.

Аналіз наведених норм дозволяє констатувати, що у парламенту в питанні розгляду подання ВРЮ про звільнення судді була наявна дискреція. Реалізуючи такі дискреційні повноваження, народні депутати могли або повернути подання ВРЮ для здійснення додаткової перевірки, наслідком якої могло бути відкликання ВРЮ цього подання, або прийняти рішення про звільнення судді шляхом голосування.

Тому на дату внесення ВРЮ до ВРУ подання про звільнення позивачки з посади судді саме постанова ВРУ була тим актом, яким на суддю накладалося дисциплінарне стягнення у виді звільнення за порушення присяги та реалізовувалося подання ВРЮ про застосування до судді такого виду дисциплінарного стягнення. Подання ВРЮ містило лише виклад фактів, що, на її думку, свідчать про порушення суддею присяги, які враховувалися народними депутатами при вирішенні цього питання та які народні депутати могли визнати недостатніми для прийняття рішення про звільнення судді, повернувши подання для додаткової перевірки ВРЮ.

Аналогічно за змістом частин першої, третьої та шостої статті 56 Закону № 1798-VIII (у редакції, чинній на дату ухвалення оспорюваного у цій справі рішення) питання про звільнення судді з підстав, визначених пунктами 2, 3, 5 та 6 частини шостої статті 126 Конституції України, розглядається на засіданні ВРП. Суддя, стосовно якого розглядається питання про звільнення, повідомляється про засідання ВРП у порядку, визначеному цим Законом. За результатами розгляду питання про звільнення судді з підстав, визначених пунктами 2, 3, 5 та 6 частини шостої статті 126 Конституції України, ВРП ухвалює вмотивоване рішення.

Цим правилам Закону № 1798-VIII кореспондують приписи Регламенту ВРП, пунктом 12.39 якого (тут і далі - у редакції, чинній на дату ухвалення спірного рішення) передбачено, що рішення про застосування до судді дисциплінарного стягнення у виді подання про звільнення судді з посади, про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя, про переведення судді до суду нижчого рівня Секретарем Дисциплінарної палати передається для розгляду до ВРП.

Згідно з пунктами 17.5, 17.6 глави 17 Регламенту ВРП розгляд питання про звільнення судді починається із доповіді члена ВРП, визначеного автоматизованою системою розподілу справ, який викладає підстави прийняття матеріалів до розгляду, встановлені обставини, висновок щодо суті питання. Після доповіді члена ВРП суддя та/або його представник мають право бути заслуханими на засіданні ВРП та надати відповідні пояснення. Члени ВРП можуть поставити запитання до них.

За результатами розгляду питання про звільнення судді з підстав, визначених пунктами 2, 3, 5 та 6 частини шостої статті 126, підпунктом 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, ВРП ухвалює вмотивоване рішення, яке викладається у письмовій формі, підписується усіма членами ВРП, що брали участь у його ухваленні.

Отже, ВРП у процедурі вирішення питання про звільнення судді з посади на підставі подань ВРЮ про звільнення судді за порушення присяги також наділена повноваженнями надавати оцінку достатності підстав, зазначених у поданні ВРЮ про звільнення судді, за яким до набрання чинності Законом № 1401-VIII не прийнято рішення Президентом України чи ВРУ, для ухвалення рішення про звільнення з посади судді на підставі пункту 3 частини шостої статті 126 Конституції України.

Тобто функції ВРП у цій процедурі не є формальними (процедурними або кадровими), оскільки при прийнятті рішення про звільнення судді за особливих обставин ВРП виконує конституційні повноваження та своїм рішенням реалізує рішення Дисциплінарної палати ВРП (за обставин цієї справи подання ВРЮ) про застосування до судді дисциплінарного стягнення у виді подання про звільнення судді з посади з підстави, визначеної пунктом 3 частини шостої статті 126 Конституції України. Саме це рішення ВРП є завершальним рішенням, яким застосовується стягнення до судді у виді звільнення, тому рішення повинно бути обґрунтованим та містити переконливі мотиви щодо підстав його прийняття з урахуванням усіх обставин, що мають значення для його прийняття.

Маємо також відзначити, що закон не поділяє рішення про звільнення суддів на кадрові чи некадрові, а Регламент ВРП окремо визначає порядок розгляду ВРП питань про звільнення судді за загальними обставинами (глава 15) та за особливими обставинами (глава 17), до яких, з-поміж інших, віднесено питання про звільнення судді за вчинення істотного дисциплінарного проступку, грубе чи систематичне нехтування обов`язками, що є несумісним зі статусом судді або виявило його невідповідність займаній посаді (пункт 3 частини шостої статті 126 Конституції України). Регламент ВРП також не кваліфікує будь-які рішення ВРП про звільнення судді як кадрові.

Отже, чинне законодавство не визначає таких категорій рішень ВРП, як кадрові рішення про звільнення судді і некадрові рішення ВРП про звільнення судді, відповідно, не визначає різних процедур для прийняття цих рішень та вимог до їхнього змісту.

Згідно з пунктом 14 розділу III «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798-VIII Регламентом ВРП може бути передбачена спрощена процедура розгляду питання про звільнення з посади судді за поданням ВРЮ, однак у своєму Регламенті ВРП не передбачила особливої (спрощеної) процедури для ухвалення рішення про звільнення судді з посади на підставі пункту 3 частини шостої статті 126 Конституції України в залежності від того, хто ініціював таке питання: Дисциплінарна палата ВРП за чинним законодавством чи ВРЮ за законодавством, що регулювало спірні правовідносини до 30 вересня 2016 року, і подання якої ВРУ розглянуто не було, тому обов`язок ВРП ухвалити вмотивоване рішення про звільнення судді за результатами розгляду подань ВРЮ залишався незмінним.

Висловлюючи окрему думку, вважаємо, що закріплення у законодавстві можливості звільнення судді лише за вмотивованим рішенням уповноваженого органу є втіленням дотримання гарантій незалежності та недоторканності судді (стаття 126 Конституції України). Тому вмотивованість рішення ВРП про звільнення судді за результатами розгляду подань ВРЮ, переданих на підставі пункту 14 розділу III «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798-VIII, є не лише формальним дотриманням вимог закону, а вимогою, яка повинна забезпечити дотримання принципу правової визначеності у питанні встановлення підстав звільнення судді.

З огляду на викладене, відсутні підстави вважати, що за наявності рішення та подання ВРЮ, у яких викладено обставини щодо порушення суддею присяги, ВРП не повинна надавати оцінку таким обставинам на предмет їх достатності для прийняття рішення про звільнення судді з посади.

У межах спірних правовідносин спірне рішення ВРП не є кадровим (рішенням організаційно-розпорядчого характеру), оскільки саме цим рішенням реалізовано накладене на позивачку дисциплінарне стягнення за порушення присяги, що призвело до її звільнення з посади, а тому з урахуванням висновків ЄСПЛ у рішенні у справі «Головін проти України» спірне рішення має містити достатнє обґрунтування про те, які саме дії позивачки на момент їх вчинення згідно із законодавством України кваліфікувалися як «порушення присяги», а за чинним законом відповідають ознакам діяння, визначеного пунктом 3 частини шостої статті 126 Конституції України (вчинення істотного дисциплінарного проступку).

Однак, спірне рішення ВРП, на переконання авторів окремої думки, не містить мотивів, на підставі яких ВРП, розглянувши подання ВРЮ про звільнення позивачки з посади за порушення присяги, дійшла висновків про наявність підстав для її звільнення відповідно до пункту 3 частини шостої статті 126 Конституції України (вчинення істотного дисциплінарного проступку), натомість ВРП лише обмежилася посиланням на те, що факти, які свідчать про порушення суддею присяги вже встановила ВРЮ в рішенні від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16.

Поряд із незазначенням у законодавстві України визначення «порушення присяги судді» ВРП у спірному рішенні про звільнення позивачки з посади судді не навела докладного та чіткого обґрунтування встановлених елементів складу «порушення присяги» у діях позивачки з наданням оцінки всім обставинам, які мають значення для прийняття рішення про звільнення судді, без чого неможливо пересвідчитися, що такий захід був застосований до позивачки в межах закону, переслідував легітимну мету, а отже, неможливо і дійти висновку, що було досягнуто справедливого балансу між захистом інтересів демократичного суспільства, з одного боку, та повагою до прав позивачки - з іншого.

Підсумовуючи викладене, не можемо погодитися з висновком Великої Палати Верховного Суду, висловленим у цій справі, про те, що спірне рішення не потребувало додаткового мотивування, крім того, яке вже було наведене в рішенні ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16.

Переконані, що оскаржуване рішення ВРП, яким реалізовано застосоване до позивачки дисциплінарне стягнення у виді подання про її звільнення з посади судді, є необґрунтованим, що є самостійною та достатньою підставою для визнання його протиправним і скасування та, відповідно, захисту порушених прав позивачки.

Щодо пропуску строку на притягнення судді до дисциплінарної відповідальності

Як уже зазначалося, підставою для звільнення позивачки з посади судді стали дії, вчинені нею у лютому 2014 року. Натомість звільнення позивачки з посади відбулося на підставі спірного рішення ВРП від 03 серпня 2023 року, тобто з часу вчинення позивачкою дій, які стали підставою для її притягнення до дисциплінарної відповідальності, до дати її звільнення минуло понад дев`ять років.

Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові у цій справі від 23 травня 2024 року правильно констатувала, що хоча приписи Закону № 2453-VI у редакції, чинній на час вчинення позивачкою дій, кваліфікованих ВРЮ як «порушення присяги», не передбачали жодних обмежувальних строків притягнення судді до відповідальності за порушення присяги, проте подальше запровадження строку давності притягнення судді до відповідальності за дії, що підпадають під порушення присяги, є заходом, який покращує становище судді порівняно із ситуацією, коли такий строк законодавством визначений не був, тому застосування трирічного строку давності притягнення судді до дисциплінарної відповідальності відповідає узгоджується з приписами статті 58 Конституції України.

Здійснюючи аналіз приписів національного законодавства, Велика Палата Верховного Суду дійшла правильного висновку про те, що звільнення суді як наслідок притягнення судді до дисциплінарної може відбутися не пізніше трьох років із дня вчинення проступку з урахуванням приписів частини одинадцятої статті 109 Закону № 1401-VIII, які відповідають змісту приписів статті 96 Закону № 2453-VI (у редакції Закону № 192-VIII).

Водночас не можемо погодитися із застосованим Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 23 травня 2024 року підходом до обрахування наведеного трирічного строку, згідно з яким суддя вважається притягнутим до дисциплінарної відповідальності з прийняттям рішення ВРЮ, а не органом, наділеним конституційними повноваженнями на звільнення суддів, зокрема ВРП чи ВРУ.

Конституційний Суд України у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що одним з елементів конституційного принципу верховенства права є принцип правової визначеності. Юридична визначеність є ключовою у питанні розуміння верховенства права; держава зобов`язана дотримуватися та застосовувати у прогнозований і послідовний спосіб ті закони, які вона ввела в дію; юридична визначеність передбачає, що норми права повинні бути зрозумілими і точними, а також спрямованими на забезпечення постійної прогнозованості ситуацій і правових відносин. Принцип юридичної визначеності вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності. У контексті статті 8 Конституції України юридична визначеність забезпечує адаптацію суб`єкта правозастосування до нормативних умов правової дійсності та його впевненість у своєму правовому становищі, а також захист від свавільного втручання з боку держави (рішення Конституційного Суду України від 20 грудня 2017 року № 2- р/2017, від 27 лютого 2018 року № 1-р/2018, від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).

Конституційний Суд України у Рішенні від 11 жовтня 2018 року № 7-р/2018 (справа № 1-123/2018 (4892/17) зазначив, що принцип юридичної визначеності як один із елементів верховенства права не виключає визнання за органом публічної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними.

Згідно з позицією Конституційного Суду України «цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів» (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 08 червня 2016 року № 3-рп/2016).

У рішенні від 09 січня 2013 року у справі «Олександр Волков проти України» (заява № 21722/11) ЄСПЛ зазначив, що строки давності слугують кільком важливим цілям, а саме: забезпеченню юридичної визначеності та остаточності, захисту потенційних відповідачів від не заявлених вчасно вимог, яким може бути важко протистояти, та запобіганню будь-якій несправедливості, яка могла б виникнути, якби від судів вимагалося виносити рішення щодо подій, що мали місце у віддаленому минулому, на підставі доказів, які через сплив часу стали ненадійними та неповними (див. рішення від 22 жовтня 1996 року у справі «Стаббінгз та інші проти Сполученого Королівства» (Stubbings and Others v. the United Kingdom), пункт 51, Reports 1996-IV). Строки давності є загальною рисою національних правових систем договірних держав щодо кримінальних, дисциплінарних та інших порушень.

Правова процедура розгляду питання про звільнення судді з посади з підстави, визначеної пунктом 3 частини шостої статті 126 Конституції України, у тому числі й відповідно до пункту 14 розділу III «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798 VIII, це єдиний процес, який завершується прийняттям ВРП у межах її виключних конституційних повноважень рішення про звільнення судді з посади, яким реалізується застосоване до судді дисциплінарне стягнення у виді подання про його звільнення з посади.

На підтвердження обґрунтованості такого висновку вказує те, що безпосередні негативні правові наслідки у виді звільнення з посади для судді настають саме на підставі рішення ВРП про його звільнення, натомість подання відповідного органу (як-то ВРЮ чи дисциплінарна палата ВРП) про звільнення судді з посади саме по собі таких наслідків не має.

Отже, тлумачення частини одинадцятій статті 109 Закону № 1402-VIII у взаємозв`язку з приписами статті 58 Конституції України свідчить, що для застосування до судді дисциплінарного стягнення встановлено строк, який обчислюються з дня вчинення проступку до дати прийняття ВРП рішення про звільнення судді з посади, яким реалізується застосоване до судді дисциплінарне стягнення у виді подання про його звільнення з посади. Водночас до цього строку не враховуються час тимчасової непрацездатності або перебування судді у відпустці чи здійснення відповідного дисциплінарного провадження.

За такого правового регулювання та встановлених обставин справи ВРП під час вирішення питання про звільнення позивачки з посади судді на підставі статті 58 Конституції України повинен був застосувати визначений частиною одинадцятою статті 109 Закону № 1402-VIII строк застосування дисциплінарного стягнення до судді, що обчислюється з дня вчинення проступку.

Нагадуємо, що дії, які стали підставою для притягнення позивачки до дисциплінарної відповідальності, вона вчинила у лютому 2014 року, процедура розгляду питання про звільнення позивачки з посади з підстави порушення присяги тривала до 29 вересня 2016 року - дати прийняття ВРУ Постанови № 1629-VIII про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Апеляційного суду міста Києва у зв`язку з порушенням присяги судді.

Після скасування судовим рішенням Постанови ВРУ від 29 вересня 2016 року № 1629-VIII про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Апеляційного суду міста Києва у зв`язку з порушенням присяги судді ВРУ листом від 29 жовтня 2021 року № 04-26/17-2021/334383 надіслала ВРП подання ВРЮ про звільнення позивачки з посади за порушення присяги.

Таким чином, лише з дати закінчення процедури розгляду питання про звільнення позивачки з посади з підстави порушення присяги до відновлення ВРП цієї процедури минуло понад 5 років.

Отже, цілком очевидно, що після скасування судовим рішенням Постанови ВРУ від 29 вересня 2016 року № 1629-VIII про звільнення позивачки з посади судді, враховуючи зміст положень частини одинадцятої статті 109 Закону № 1402-VIII, вона мала правову певність, що у ВРП відсутні підстави для реалізації подання ВРЮ та звільнення її з посади у зв`язку зі спливом строку застосування дисциплінарного стягнення.

Ураховуючи викладене, наявні підстави для висновку, що оспорюваним рішенням ВРП позивачку звільнено з посади судді зі значним пропуском визначеного частиною одинадцятою статті 109 Закону № 1402-VIII присічного трирічного строку застосування до судді дисциплінарного стягнення.

Крім того, сама процедура розгляду ВРП питання про звільнення позивачки з посади тривала ще понад 1 рік 9 місяців. Відсутність станом на час вчинення дисциплінарного порушення (лютий 2014 року) у законодавстві темпоральних обмежень прийняття рішень суб`єктами владних повноважень не може розглядатися як надання цим органам неосяжного (нерозумного) строку на вирішення питань, віднесених до їхніх повноважень, що несумісне з поняттям верховенства права.

В оскаржуваному рішенні ВРП не навела обґрунтованих мотивів його прийняття більш ніж через дев`ять років після вчинення позивачкою дій, які стали підставою для притягнення її до дисциплінарної відповідальності, обмежившись вказівкою про незастосування строку давності притягнення судді до дисциплінарної відповідальності, вважаючи, що у цій ситуації вона вирішує кадрове питання, що є очевидним порушенням принципів правової визначеності та належного урядування як складових загального принципу верховенства права та наведених приписів національного законодавства, а саме частини одинадцятої статті 109 Закону № 1402-VIII, частини другої статті 57 Закону № 1798-VIII та глави 1 розділу І Регламенту ВРП.

З огляду на викладене та ураховуючи наведені вище висновки про те, що оспорюване рішення не є кадровим (рішенням організаційно-розпорядчого характеру), не можемо погодитися з висновками Великої Палати Верховного Суду про те, що строки притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності в цій справі були дотримані.

Щодо вирішення спору по суті

Підсумовуючи викладене, вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду не мала б погоджуватися з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову в цій справі, оскільки переконані, що оспорюване у ній рішення ВРП є невмотивованим та прийнятим поза межами строку притягнення судді до дисциплінарної відповідальності, тому констатуємо наявність у Великої Палати Верховного Суду підстав за результатами розгляду апеляційної скарги ОСОБА_1 прийняти постанову, якою апеляційну скаргу задовольнити, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 жовтня 2023 року скасувати й ухвалити власне рішення про задоволення позову.

Судді Великої Палати Верховного Суду: І. В. Желєзний

О. Л. Булейко

О. В. Кривенда

М. В. Мазур

С. Ю. Мартєв

С. О. Погрібний

О. В. Ступак

Н. В. Шевцова