ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 580/10077/23 Суддя (судді) першої інстанції: Сергій КУЛЬЧИЦЬКИЙ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 травня 2024 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Заїки М.М.,

суддів - Голяшкіна О.В., Шведа Е.Ю.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ІНФОРМАЦІЯ_1 (Військова частина НОМЕР_1 ) на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2024 року у справі за адміністративним позовом ІНФОРМАЦІЯ_1 (Військова частина НОМЕР_1 ) до Північного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області про визнання протиправним та скасування листа - вимоги в частині, -

ВСТАНОВИЛА:

До Черкаського окружного адміністративного суду звернувся ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_1 ) (далі - позивач) з позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області (далі - відповідач), в якому просить визнати протиправним та скасувати пункт 2 вимоги Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області від 27.09.2023 № 262308-14/3396-2023 щодо зобов`язання Головного центру до вжиття заходів для усунення фінансових порушень на суму 18001791,10 грн, шляхом приведення умов діючих державних контрактів (контрактів, договорів) у відповідність до вимог законодавства, проведення претензійно-позовної роботи із стягнення коштів за державними контрактами чи договорами (за необхідності та з урахуванням діючого законодавства) чи обравши інший спосіб реалізації права на відшкодування збитків.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 26.02.2024 відмовлено у задоволенні позову.

При цьому суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана вимога не породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата - підконтрольної установи, і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи.

Пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Відтак, звернення із вказаним позовом про визнання протиправною та скасування вимоги є неналежним способом захисту порушеного права, а доводи щодо суті порушень не можуть бути перевірені в межах предмету доказування у цій справі, що вказує на безпідставність позовних вимог.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 26.02.2024 скасувати, прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм права, невідповідність висновків суду обставинам справи, що призвело до неповного з`ясування обставин справи і, як наслідок, невірного вирішення справи та прийняття необґрунтованого рішення.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що статті 55 Конституції України гарантує право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, а тому позивач як підконтрольна організація має право на оскарження вимоги органу державного фінансового контролю.

Щодо порушення, з огляду на допущення якого складено оскаржуваний пункт 2 вимоги відповідача, позивач зауважив, що висновок про допущення такого порушення безпідставний, адже прямих обмежень чи заборони щодо застосування прибутку виконавцями оборонних контрактів в умовах воєнного стану не встановлено.

Зазначивши у вимозі про необхідність усунути виявлені порушення законодавства в установленому законом порядку, відповідач не вказав, які саме дії і на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення виявлених наслідків використання коштів з порушенням законодавства. Тому, спонукання апелянта самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до можливого порушення позивачем чинного законодавства.

Шостим апеляційним адміністративним судом ухвалою від 20.03.2024 відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу.

Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу позивача, в якому вказав на законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення, а також на безпідставність доводів апеляційної скарги.

Відповідач зазначає, що оскаржуваний пункт 2 вимоги не породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, як підконтрольної установи, і не може бути предметом судового розгляду в порядку адміністративного судочинства за вказаним позовом.

Виходячи зі змісту пункту 2 оскаржуваної вимоги, її єдиною метою є спонукання до добровільного відшкодування фінансових втрат (збитків), допущених внаслідок оплати позивачем товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб сектору безпеки і оборони, до ціни на постачання яких з порушенням законодавства враховано прибуток на загальну суму 18001791,1 грн, що спричинило завищення договірної вартості товарів, зайве перерахування коштів постачальникам товарів, виконавцям робіт, надавачам послуг на відповідну суму.

При цьому, позивач не обґрунтував зміст і характер порушеного права із врахуванням того, що суд покликаний захистити не право, що виникне у майбутньому, а порушене право до моменту подання позовної заяви до суду, також не окреслив, в яке саме право допустив протиправне втручання відповідач.

Щодо порушення, з огляду на допущення якого складено оскаржуваний пункт 2 вимоги, відповідач зауважив, що позивач при укладанні державних контрактів (контрактів) (питання стосується розрахунку ціни) не за процедурами, які визначені статтею 18 Закону України «Про оборонні закупівлі» від 17.07.2020 № 808-ІХ (далі - Закон № 808-ІХ) мав керуватися виключно положеннями постанов Кабінету Міністрів «Деякі питання здійснення оплати товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб сектору безпеки і оборони в умовах воєнного стану» від 20.03.2022 №335 (далі - Постанова №335) та від 03.03.2021 № 363 «Питання оборонних закупівель», якою затверджено Порядок планування, формування, особливості розміщення, коригування оборонних закупівель, здійснення контролю та звітування про їх виконання, а також оприлюднення інформації про оборонні закупівлі (далі - Порядок № 363), та не включати до ціни товарів прибутку продавців.

Однак, через включення суб`єктами господарювання до калькуляції визначення цін прибутку та його погодження позивачем, здійснено закупівлю товарів за державними контрактами (контрактами, договорами) за завищеною ціною, що призвело до завищення вартості поставленої продукції на загальну суму 18001791,1 грн, оплату якої позивач здійснив коштами державного бюджету, що призвело до втрат фінансових (матеріальних) ресурсів (збитків) на зазначену суму.

Водночас, внаслідок зміни правового регулювання, яке відбулось під час розгляду даної справи, скасовано раніше діючу правову заборону, якою включення прибутку до ціни товару (роботи, послуги) при укладенні чи виконанні державного контракту (договору) на постачання товарів, виконання робіт та надання послуг для забезпечення потреб сектору безпеки і оборони, а також інших товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб безпеки і оборони визнавалось протиправним, та переведено такі дії із категорії протиправних у категорію законних.

З огляду на зазначене, відповідач листом від 20.03.2024 №262325-14/1271-2024 проінформував позивача, що пункт 2 вимоги про усунення виявлених порушень оформленої листом від 27.09.2023 № 262308-14/3396-2023, не підлягає виконанню.

Тобто, оскільки внаслідок зміни законодавства пункт 2 вимоги не підлягає виконанню, то і відповідно на момент розгляду справи № 580/10077/23 судом апеляційної інстанції є відсутній предмет спору.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.05.2024 справу призначено до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Встановлено, що відповідно до п. 8.6 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІІ квартал 2023 року, п. 5.1.6.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Держаудитслужби на IІ квартал 2023 працівниками відділу контролю в галузі оборони, в правоохоронних органах та органах влади Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області проведено планову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності ІНФОРМАЦІЯ_1 (Військова частина НОМЕР_1 ) за період з 01 січня 2022 року по 31 грудня 2022 року.

За результатами ревізії складено акт від 17.08.2023 № 08-31/04 (далі - акт ревізії), який підписаний уповноваженими особами позивача із запереченнями.

Не погодившись з актом ревізії, позивач листом від 29.08.2023 №11/5899/23-Вих направив заперечення, які були розглянуті відповідачем, але не прийняті. Висновок на заперечення до акту ревізії надіслано позивачу листом від 18.09.2023 № 262308-14/332.

Згідно листа Департаменту військової контррозвідки Служби безпеки України № 17/11-19578нш від 06.10.2023, вказаний акт ревізії долучено до матеріалів кримінального провадження №42023113330000036 внесеного до ЄРДР 24.07.2023.

У зв`язку із виявленими порушеннями відповідач склав та направив позивачу лист «Про усунення виявлених порушень» № 262308-14/3396-2023 від 27.09.2023.

В пункті 1 констатуючої частини вказаного листа зазначено, що ревізією дотримання чинного законодавства при здійсненні оборонних закупівель та укладанні позивачем договорів встановлено факти оплати товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб сектору безпеки і оборони, до ціни на постачання яких враховано прибуток на загальну суму 18001791,1 грн, чим не дотримано пп. 1 п. 1 Постанови № 335, п. 8 Особливостей здійснення оборонних закупівель на період дії правового режиму воєнного стану, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11.11.2022 № 1275 (далі - Особливості № 1275), Національного положення (стандарт) бухгалтерського обліку 16 «Витрати», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 31.12.1999 № 318 (далі - НП(С)БО 16 «Витрати»), що спричинило завищення договірної вартості товарів, зайве перерахування коштів постачальникам товарів, виконавцям робіт, надавачам послуг на суму 18001791,1 грн.

У зв`язку із допущенням вказаного порушення, в оскаржуваному пункті 2 вказаного листа, відповідач вимагає від позивача вжити заходів для усунення фінансових порушень на суму 18001791,10 грн, шляхом приведення умов діючих державних контрактів (контрактів, договорів) у відповідність до вимог законодавства, проведення претензійно-позовної роботи із стягнення коштів за державними контрактами чи договорами (за необхідності та з урахуванням діючого законодавства) чи обравши інший спосіб реалізації права на відшкодування збитків.

Позивач не погодився із вказаним пунктом 2 вимоги відповідача від 27.09.2023 № 262308-14/3396-2023, а тому звернувся до суду.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана вимога не породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата - підконтрольної установи, і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи.

Пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Відтак, звернення із вказаним позовом про визнання протиправною та скасування вимоги є неналежним способом захисту порушеного права, а доводи щодо суті порушень не можуть бути перевірені в межах предмету доказування у цій справі, що вказує на безпідставність позовних вимог.

Апеляційний суд погоджується із загальним висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, однак вважає помилковими мотиви, з яких суд першої інстанції дійшов такого висновку, з огляду на наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII, (далі - Закон № 2939-XII), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

За приписами частини 1 статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Згідно із пунктом 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550), визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

За приписами частини 1 статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

В силу пункту 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Згідно із пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 8 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.

За приписами статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що «конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

У постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

Отже, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суди наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, об`єктивно мають право перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того, чи породжує спірна вимога права і обов`язки позивача.

Верховний Суд у постановах від 20 лютого 2018 року та від 08 травня 2018 року у справах № 822/2087/17 та № 826/3350/17 відповідно зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини 1 статті 10 Закону № 2939-XII, з чим кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Зміст спірної вимоги, яка є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб забезпечити відшкодування збитків, встановлених контролюючим органом.

Аналогічна правова позиція наведена у постановах Верховного Суду від 12.05.2022 у справі №620/4169/20, від 22.12.2022 у справі №826/13003/17, від 09.03.2023 у справі №500/2489/21, від 21.03.2022 у справі №560/4370/22, від 29.03.2023 у справі №160/17775/21, від 24.01.2024 у справі № 420/6625/21 і спростовує доводи відповідача та висновки суду першої інстанції про відсутність у підконтрольної установи права на оскарження у судовому порядку вимоги органу державного фінансового контролю про усунення порушень.

Враховуючи наведене, апеляційний суд вважає помилковими вказані мотиви суду першої інстанції, якими обґрунтований його висновок про відмову в задоволенні позову.

Крім того, апеляційний суд вважає за необхідне надати оцінку правомірності підстав направлення спірної вимоги, тобто висновкам відповідача про допущення позивачем вказаного порушення.

Встановлено, що ревізією дотримання чинного законодавства при здійсненні оборонних закупівель та укладанні позивачем договорів виявлено факти оплати товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб сектору безпеки і оборони, до ціни на постачання яких враховано прибуток на загальну суму 18 001 791,1 грн, чим не дотримано пп. 1 п. 1 Постанови № 335, п. 8 Особливостей № 1275, НП(С)БО 16 «Витрати», що спричинило завищення договірної вартості товарів, зайве перерахування коштів постачальникам товарів, виконавцям робіт, надавачам послуг на суму 18 001 791,1 грн. Через включення суб`єктами господарювання до калькуляції визначення цін прибутку та його погодження позивачем, здійснено закупівлю товарів за державними контрактами (контрактами, договорами) за завищеною ціною, що призвело до завищення вартості поставленої продукції на загальну суму 18 001 791,1 грн, оплату якої позивач здійснив коштами державного бюджету, що призвело до втрат фінансових (матеріальних) ресурсів (збитків) на зазначену суму.

При цьому, позивач не заперечує, що за відповідними договорами здійснено оплату за ціною, яка включала в себе прибуток продавця. Водночас, позивач стверджує, що прямої заборони включати до ціни товару прибутку продавця не встановлено.

Щодо вказаних доводів сторін колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до п.1 Постанови №335, яка набрала чинності з 22.03.2022, на період воєнного стану ціна на постачання товарів, виконання робіт та надання послуг для забезпечення потреб сектору безпеки і оборони, а також інших товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб безпеки і оборони України визначається на підставі калькуляції витрат, сформованої виконавцем державного контракту (договору). При цьому під час розрахунку ціни враховуються всі податки та збори, загальновиробничі, адміністративні, операційні та інші витрати виконавця, пов`язані з виготовленням товарів, виконанням робіт та наданням послуг.

Під час розрахунку та встановлення цін положення щодо визначення ціни на основі розрахунково-калькуляційних матеріалів, встановлені Порядком формування та коригування очікуваної вартості товарів, робіт і послуг оборонного призначення, закупівля яких здійснюється за неконкурентною процедурою, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 17.03.2021 № 309 (далі - Порядок № 309), та умови договорів, укладених відповідно до цього Порядку, не застосовуються.

Відповідальність за неправильність розрахунку, необґрунтованість витрат за статтями калькуляції витрат несе виконавець державного контракту (договору).

Зі змісту зазначених положень Постанови №335 слідує, що такі норми не мають ознак розширеного тлумачення, а тому з 22.03.2022 Постановою №335 визначено, що під час розрахунку договірної ціни на постачання товарів, виконання робіт та надання послуг для забезпечення потреб сектору безпеки і оборони, а також інших товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб безпеки і оборони України прибуток не враховується.

У зв`язку з військовою агресією рф проти України, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України, Закону України "Про правовий режим воєнного стану" Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/202 в Україні введено воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб. В подальшому Указами Президента України воєнний стан продовжувався та на момент розгляду адміністративної справи строк дії воєнного стану в Україні триває.

10.09.2022 набув чинності Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про публічні закупівлі" та інших законодавчих актів України щодо здійснення оборонних та публічних закупівель на період дії правового режиму воєнного стану", яким розділ IV Закону №808-IX викладено в такій редакції:

"Стаття 30. Особливості здійснення оборонних закупівель на період дії правового режиму воєнного стану

1. Особливості здійснення оборонних закупівель на період дії правового режиму воєнного стану визначаються Кабінетом Міністрів України із забезпеченням захищеності державних замовників від воєнних загроз".

3. Договори про закупівлю, державні контракти (договори), укладені до набрання чинності цим Законом, діють до їх повного виконання відповідно до умов, на яких вони були укладені, або до їх припинення (розірвання) відповідно до закону.".

Згідно із п. 8 Особливостей № 1275, державні замовники здійснюють закупівлі товарів (крім товарів, визначених у додатку до цих особливостей), робіт і послуг без застосування видів (процедур) закупівель/спрощених закупівель, визначених Законами України "Про оборонні закупівлі" та «Про публічні закупівлі».

Державні контракти (договори) укладаються державними замовниками з урахуванням положень Постанови № 335.

Тобто на період воєнного стану ціна на постачання товарів для забезпечення потреб сектору безпеки і оборони, а також інших товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб безпеки і оборони України визначається на підставі калькуляції витрат, сформованої виконавцем державного контракту (договору). Установлено вичерпний перелік того, що враховується під час розрахунку ціни, а саме: враховуються всі податки та збори, загальновиробничі, адміністративні, операційні та інші витрати виконавця, пов`язані з виготовленням товарів, виконанням робіт та наданням послуг.

Положенням НП(С)БО 16 «Витрати» визначено витрати, до яких віднесено виробничу собівартість продукції (товарів, послуг), адміністративні витрати, витрати на збут та інші операційні витрати. Відповідно, прибуток продавця не відноситься (не включається) до жодного виду витрат та не є витратами.

З урахуванням наведеного, на період дії правового режиму воєнного стану позивачу як державному замовнику при укладанні державних контрактів (договорів) без застосування видів (процедур) закупівель, визначених Законом №808-IX, та виконавцям таких контрактів (договорів) при формуванні калькуляції витрат слід було враховувати у ціну товарів (робіт, послуг) лише витрати, податки і збори виконавця, пов`язані з виготовленням товарів, виконанням робіт та наданням послуг, як це визначено вимогами пп.1 п.1 Постанови №335, серед яких прибуток відсутній.

Тому, колегія суддів вважає обґрунтованими висновки відповідача про те, що через включення суб`єктами господарювання до калькуляції визначення цін прибутку та його погодження позивачем, позивачем здійснено закупівлю товарів за державними контрактами за завищеною ціною, що призвело до завищення вартості поставленої продукції на загальну суму 18001791,1 грн, оплату якої позивач здійснив коштами державного бюджету, що призвело до втрат фінансових (матеріальних) ресурсів (збитків) на зазначену суму.

Отже, висновки акту ревізії про допущення позивачем вказаного порушення є обґрунтованими станом на момент проведення ревізії.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08.05.2018 у справі № 757/45133/15-й вказала, що закріпивши принцип свободи договору, ЦК України разом з тим визначив, що свобода договору не є безмежною, оскільки відповідно до абзацу другого частини третьої статті 6 та статті 627 цього Кодексу при укладенні договору, виборі контрагентів, визначенні умов договору сторони не можуть діяти всупереч положенням цього Кодексу та цих актів цивільного законодавства. Зазначені положення узгоджуються з нормами частини першої статті 203, частини першої статті 215 ЦК України, відповідно до яких підставою недійсності правочинів є суперечність їх актам цивільного законодавства.

Необхідно зауважити, що на закупівлю товару позивачем використано бюджетні кошти у значній сумі, тому контроль за їх правильним, цільовим використанням має бути належним. Органу державного фінансового контролю надано повноваження здійснювати контроль за використанням державних фінансових ресурсів шляхом проведення ревізії та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Таким чином, позивача зобов`язано вжити заходів для усунення фінансових порушень, шляхом приведення умов діючих державних контрактів (контрактів, договорів) у відповідність до вимог законодавства, проведення претензійно-позовної роботи із стягнення коштів за державними контрактами чи договорами (за необхідності та з урахуванням діючого законодавства) чи обравши інший спосіб реалізації права на відшкодування збитків.

При цьому, колегія суддів критично розцінює доводи апеляційної скарги про те, що відповідач не вказав, які саме дії на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення виявлених наслідків використання коштів з порушенням законодавства, спонукання апелянта самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до можливого порушення позивачем чинного законодавства.

Так, вказана вимога відповідача не надає позивачу право та не зумовлює можливість для порушення вимог законодавства.

При цьому, вимога містить чіткі шляхи усунення порушень, а саме: 1) приведення умов діючих державних контрактів (контрактів, договорів) у відповідність до вимог законодавства; 2) проведення претензійно-позовної роботи із стягнення коштів за державними контрактами чи договорами (за необхідності та з урахуванням діючого законодавства).

Водночас, нечіткість формулювання щодо можливості обрання позивачем іншого способу реалізації права на відшкодування збитків жодним чином не порушує права позивача.

Враховуючи, що проведеною ревізією встановлено порушення, які носять суттєвий характер, що призвело до значної матеріальної шкоди (втрат) державному бюджету, тому зобов`язання позивача, які вказані у оспорюваній вимозі, є пропорційними, а також ґрунтуються на вимогах закону.

Таким чином, апеляційний суд дійшов висновку про правомірність оскаржуваного пункту 2 вимоги відповідача, станом на момент направлення такої вимоги позивачу, та не знаходить підстав для скасування вказаного пункту.

Додатково колегія суддів зазначає, що 22 лютого 2024 року Верховна Рада України прийняла Закон України №3589-IX «Про внесення змін до Закону України «Про оборонні закупівлі» щодо удосконалення правового регулювання ціноутворення в оборонних закупівлях під час дії правового режиму воєнного стану».

Відповідно до частини третьої статті 30 Закону України «Про оборонні закупівлі», в редакції вказаного Закону №3589-IX, у разі невстановлення Кабінетом Міністрів України рівня прибутку (граничного рівня прибутку), визначеного цією частиною, ціна товарів, робіт і послуг визначається державним контрактом (договором), що укладається за неконкурентною процедурою закупівель або без проведення видів (процедур) закупівель, визначених законодавством, відповідно до пропозиції виконавця з урахуванням прибутку такого виконавця

Згідно із пунктом 8-1 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» положення частини третьої статті 30 цього Закону застосовуються до державних контрактів (договорів) на постачання товарів, виконання робіт та надання послуг для забезпечення потреб сектору безпеки і оборони, а також інших товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб безпеки і оборони України, які укладені за неконкурентною процедурою закупівель або без проведення видів (процедур) закупівель, визначених законодавством, та/або виконувалися (виконуються) під час дії правового режиму воєнного стану в Україні, введеного Указом Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» від 24 лютого 2022 року № 64/2022, затвердженим Законом України «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» від 24 лютого 2024 року № 2102-IX».

Встановлено, що відповідач листом від 20.03.2024 №262325-14/1271-2024 проінформував позивача, що пункт 2 вимоги про усунення виявлених порушень оформленої листом від 27.09.2023 № 262308-14/3396-2023, не підлягає виконанню.

Тобто внаслідок зміни законодавства, яке відбулось під час розгляду даної справи, скасовано раніше діючу правову заборону, якою включення прибутку до ціни товару (роботи, послуги) при укладенні чи виконанні відповідного державного контракту (договору). Станом на момент апеляційного розгляду даної справи, відсутній предмет спору.

Відповідно, навіть у разі прийняття за результатом розгляду даної справи рішення про задоволення позовних вимог, таке рішення не вплинуло б на права та обов`язки позивача, адже спірний пункт 2 вимоги вже не підлягає виконанню.

Згідно із ст. 6 КАС України та ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.

Згідно із пунктом 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (справа «Серявін проти України», рішення від 10 лютого 2010 року).

Згідно пункту 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

З огляду на наведене апеляційний суд надав правову оцінку визначальним доводам апеляційної скарги. Суд зауважує, що не надання оцінки іншим доводам сторін жодним чином не відобразилось на повноті та об`єктивності дослідження судом обставин справи та не вплинуло на результат апеляційного розгляду.

У відповідності до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно частини першої статті 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Зважаючи на те, що рішення суду першої інстанції є правильним по суті, однак ухвалене із помилкових мотивів, рішення суду першої інстанції належить змінити в частині мотивів його ухвалення з урахуванням висновків даної постанови.

Відповідно до ч. 6 ст. 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Вирішуючи питання про розподіл між сторонами судових витрат, суд виходить з того, що за результатом апеляційного розгляду даної справи рішення суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову змінено виключно у частині мотивів його ухвалення, а тому не підлягають розподілу судові витрати у зв`язку із частковим задоволення апеляційної скарги позивача.

Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України колегія суддів,

ПОСТАНОВИЛА :

Апеляційну скаргу ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_1 ) задовольнити частково.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2024 року змінити в частині мотивів його ухвалення з урахуванням висновків даної постанови.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та підлягає касаційному оскарженню, відповідно до статті 328 КАС України.

Головуючий суддя М.М. Заїка

Судді О.В. Голяшкін

Е.Ю. Швед

Повний текст постанови складено та підписано 28 травня 2024 року.