ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 квітня 2024 року

м. Київ

справа № 620/779/23

провадження № К/990/36236/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України

на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 08.06.2023 (суддя Соломко І.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.10.2023 (головуючий суддя Ключкович В.Ю., Мельничук В.П., Оксененко В.П.)

у справі №620/779/23

за позовом Державної служби геології та надр України

до Менського санаторію "Остреч"

про анулювання спеціального дозволу на користування надрами.

І. РУХ СПРАВИ

1. У січні 2023 року Державна служба геології та надр України (за текстом також Держгеонадра) звернулася до Чернігівського окружного адміністративного суду із позовом до Менського санаторію "Остреч", у якому просила припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 18.04.2003 №2943, наданий відповідачу.

2. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 08.06.2023, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.10.2023, у задоволенні позову відмовлено.

3. Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, відповідач звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати і прийняти нове судове рішення про задоволення позову.

4. Відзиву на касаційну скаргу не надходило. Копію ухвали Верховного Суду про відкриття касаційного провадження від 20.11.2023 відповідач отримав 25.11.2023, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Менському санаторію "Остреч" виданий спеціальний дозвіл на користування надрами від 18.04.2003 № 2943 з метою видобування мінеральних лікувально- столових вод.

6. 07.02.2013 Державною службою геології та надр України та Менським санаторієм "Остреч" укладено угоду № 2943 про умови користування надрами з метою видобування мінеральних лікувально- столових вод Менського родовища.

7. Північним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України у Менському санаторії "Остреч" проведено перевірки щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, за результатами яких оформлено акти від 24.11.2020 №37/2943 та від 13.10.2021 № 34/2943, якими встановлено порушення вимог законодавства у сфері надрокористування.

8. У зв`язку встановленими порушеннями, Північний міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України видав припис від 24.11.2020 № 28/2943, у якому встановлена відсутність у відповідача документів, що посвідчують право користування (власності) земельною ділянкою під свердловиною № 1 Остреч, висновку з оцінки впливу на довкілля, документів про проведення геологічного (гідрогеологічного) обслуговування та зобов`язано в строк до 24.12.2020 усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування, та подати в письмовій формі матеріали на їх підтвердження.

9. 13.10.2021 видано припис № 31/2943, яким встановлено відсутність внесення змін до спеціального дозволу на користування від 18.04.2003 № 2943 та Угоди про умови користування надрами в зв`язку зі зміною особливих умов і визначених у спеціальному дозволі, а саме: не виключено пункт 6 "Обов`язковий моніторинг та наукове супроводження виконання і особливих умов, передбачених дозволом та угодою про умови користування надрами відповідно до абзацу третього пункту 26 Порядку і надання спеціальних дозволів на користування надрами", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (далі - Порядок №615), який відмінено постановою Кабінету Міністрів України від 28.01.2015 № 42 "Деякі питання дерегуляції господарської діяльності" абзац 3, пункт 26 (підпункт 3.1.1). Звітність за формою 7-гр (підземні води) за попередній рік оформлено по старій формі (підпункт 8.12). Суб`єкт господарювання в тримісячний строк з дати отримання спеціального дозволу на користування надрами не подав заяву до Північного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України про надання доступу до автоматизованої системи обліку (підпункт 8.6.9). Авторський нагляд за реалізацією проекту розробки (технологічної схеми) родовища не проводиться (підпункт 11.5). Підприємством не надано паспорт контрольно-вимірювального приладу (засобу вимірювання (підпункт 8.6.1). Відтак, зобов`язано в строк до 12.11.2021 усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування та подати в письмовій формі матеріали на їх підтвердження.

10. 31.12.2021 позивач видав наказ № 1015, яким зупинив дію спеціального дозволу.

11. Згодом позивач продовжив строк для усунення відповідачем порушень з остаточним строком до 01.09.2022, проте вказані порушення у зазначений строк також не були усунуті.

12. 31.08.2022 Північний міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України скерував подання на адресу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України про анулювання дії спеціального дозволу від 18.04.2003 № 2943. У вказаному поданні було зазначено, що залишилися невиконаними такі порушення: на підприємстві відсутній Висновок з оцінки впливу на довкілля (1.8). Частково усунуто порушення щодо внесення змін до спеціального дозволу на користування від 18.04.2003 № 2943 та Угоди про умови користування надрами, а саме: подана заява на внесення змін до спеціального дозволу.

13. 30.09.2022 позивач направив на адресу відповідача лист № 1311/02-1/2-22 про надання згоди/незгоди на припинення права користування надрами, який отримано 14.10.2022, що підтверджено рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення. Згоди відповідачем на припинення права користування надрами не надано.

14. З метою недопущення протиправного використання надр, та у зв`язку з невчиненням відповідачем дій щодо поновлення дії спеціального дозволу на користування надрами, Держгеонадра звернулася до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що відповідачем, як надрокористувачем, вживаються всі необхідні заходи для усунення порушень вимог законодавства та вже усунуто значну частину цих порушень. Як підтверджено Поданням від 23.05.2022 №05 на анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами від 18.04.2003 № 2943 єдиним неусунутим порушення з боку відповідача є відсутність Висновку з оцінки впливу на довкілля. Водночас, судами встановлено, що такий висновок 15.08.2023 опублікований в Єдиному реєстрі з оцінки впливу на довкілля за № 86-202111118912/1.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

16. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає, що судами попередніх інстанцій не було враховано висновки Верховного Суду, сформульовані у постановах від 10.07.2018 у справі №815/3305/17, від 18.10.2018 у справі №812/1735/17, від 22.01.2019 у справі №810/3865/17, від 15.04.2020 у справі №806/1285/16, від 26.05.2020 у справі №460/1033/19, від 12.08.2020 у справі №813/2441/16, від 20.10.2020 у справі №540/1296/19, від 25.05.2021 у справі №822/2402/17, від 11.11.2021 у справі №400/3035/19, від 08.12.2021 у справі №240/5395/18 та від 01.05.2023 у справі №260/2928/21.

17. На думку позивача, відповідачем не було доведено що ним було вжито усіх залежних від нього заходів для недопущення правопорушення. Станом на дату подання позовної заяви до суду, порушення законодавства про надрокористування так і залишились частково не усунутими.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

19. Згідно зі статтею 2 Кодексу України про надра його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.

20. Статтею 4 Кодексу України про надра встановлено, що надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади.

21. Згідно з частиною першою статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр (далі - надрокористувачі) можуть бути: підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.

22. Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.

Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.

23. Відповідно до частини першої статті 19 вказаного Кодексу надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.

24. Частиною другою статті 24 Кодексу України про надра встановлено, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

25. За приписами частин першої та другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

26. Відповідно до статті 56 Кодексу України про надра основними вимогами в галузі охорони надр є:

забезпечення повного і комплексного геологічного вивчення надр;

додержання встановленого законодавством порядку надання надр у користування і недопущення самовільного користування надрами;

раціональне вилучення і використання запасів корисних копалин і наявних у них компонентів;

недопущення шкідливого впливу робіт, пов`язаних з користуванням надрами, на збереження запасів корисних копалин, гірничих виробок і свердловин, що експлуатуються чи законсервовані, а також підземних споруд;

охорона родовищ корисних копалин від затоплення, обводнення, пожеж та інших факторів, що впливають на якість корисних копалин і промислову цінність родовищ або ускладнюють їх розробку;

запобігання необґрунтованій та самовільній забудові площ залягання корисних копалин і додержання встановленого законодавством порядку використання цих площ для інших цілей;

запобігання забрудненню надр при підземному зберіганні нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захороненні шкідливих речовин і відходів виробництва, скиданні стічних вод;

додержання інших вимог, передбачених законодавством про охорону навколишнього природного середовища.

27. Згідно із частиною першою статті 57 Кодексу України про надра у разі порушення вимог статті 56 та інших статей цього Кодексу користування надрами може бути обмежено, тимчасово заборонено (зупинено) або припинено центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або іншим державним органом, уповноваженим на застосування таких заходів реагування, в порядку, встановленому законодавством.

28. Статтею 60 Кодексу України про надра передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

29. Згідно із частиною першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

30. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначення процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовані Порядком №615 (тут і далі у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

31. Пунктом 22 Порядку №615 встановлено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів державної фіскальної служби, зокрема, у разі порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.

32. Відповідно до пункту 23 Порядку №615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

33. Судами попередніх інстанцій встановлено, що усуваючи вимоги приписів позивача, відповідач надав позивачу та суду першої інстанції відповідно наступні документи: договір на спільне безоплатне користування нерухомим майном від 19.09.2022 № 120; договір про безоплатне користування нерухомим майном від 24.01.2023 № 13-23; договір оренди землі від 09.09.2021; дозвіл на спеціальне користування, виданим Державним агентством водних ресурсів від 25.01.2019 № 221/ЧГ/49д-19; звітний баланс використання підземних вод за формою 7-гр за 2021 рік; звітний баланс використання підземних вод за формою 7-гр за 2022 рік; договір з Дочірнім підприємством Водземпроект ПАТ "Чернігівський проектно-вишукувальний інститут Чернігівводпроект"; договір від 01.10.2021 № 29-21 (щодо надання послуг з документаційного забезпечення і екологічного супроводу в процесі проходження процедури оцінки впливу на довкілля); договір № 439 про надання послуг з поводження з побутовими відходами (перевезення та захоронення твердих побутових відходів) від 19.05.2021; Гідрогеологічний супровід експлуатації Менського родовища мінеральних вод у 2020 році на ділянці, де розташована свердловина № 1 "Остреч", м. Мена, Чернігівської області від 2021 року; звіт про використання води за 2020 рік; звіт про викиди забруднюючих речовин і парникових газів в атмосферне повітря від стаціонарних джерел викидів за 2020 рік; звіт про утворення та поводження з відходами за 2020 рік; заяву на внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами та Угоди про умови користування надрами від 26.10.2021 № 306; заяву до Держгеонадра про надання доступу до автоматизованої системи обліку від 20.10.2021; Авторський нагляд за розробкою Менського родовища мінеральних вод на ділянці, де розташована свердловина № 1 "Остреч" в м. Мена Чернігівської області; технічний паспорт лічильника води 7МЖ480-ККОР та свідоцтву про повірку законодавчо регульованого засобу вимірювальної техніки.

34. 15.08.2023 опубліковано висновок з оцінки впливу на довкілля в Єдиному реєстрі з оцінки впливу на довкілля за № 86-202111118912/1.

35. Зі встановлених судами обставин вбачається, що Менський санаторій «Остреч» не виконав у повному обсязі виявлених Держгеонадрами порушень у строк, визначений у приписі, проте на момент прийняття постанови суду апеляційної інстанції всі виявлені порушення відповідачем були виконані, що не заперечується позивачем.

36. У постанові Верховного Суду від 29.03.2023 у справі №813/2671/16 (яку врахував суд першої інстанції при розгляді справи №620/779/23) зроблено такі висновки щодо порушення строків виконання вимог припису Держгеонадр:

"підставою звернення Держгеонадра до суду з цим позовом стало неусунення відповідачем порушень, які стали підставою для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами.

Водночас, як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідач у ході судового розгляду справи усунув порушення умов, передбачених спеціальним дозволом на користування надрами №4597 від 10.11.2014 та угодою про умови користування надрами №4597 від 10.11.2014. Зокрема, відповідачем було надано копії договору від 24.05.2016 №14 РК-16 з додатками, програми робіт (титульний аркуш), акту здачі виконаних геологорозвідувальних робіт, звіту про виконання договору від 24.05.2016 №14 РК-16 (титульний аркуш), проекту геологічного вивчення (титульний аркуш), листа Держгеонадра України від 18.01.2017 №945/13/10-17, листа Управління гірничого нагляду Державної служби України з питань праці від 27.01.2017 №976/101/10.3-ДП-17, акту здачі виконаних геологорозвідувальних робіт за травень 2017, звіту про виконання програми робіт за 2015 рік, звіту про виконання програми робіт за 2016 рік, програми робіт з проведення моніторингу та наукового супроводження надрокористування (титульний аркуш).

Усунення відповідачем порушень, які стали підставою для зупинення дії спеціального дозволу, позивачем не заперечується; про наявність будь-яких порушень законодавства щодо користування надрами з боку відповідача, які не були усунуті станом на час розгляду справи, позивачем не зазначається і судами попередніх інстанцій не встановлено.

Тобто, на час розгляду та вирішення справи по суті ПрАТ "Галичина" усунуло порушення, що стали підставою для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами і не усунення яких стало підставою для звернення Держгеонадра до суду з цим позовом, а тому суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про відсутність, на час розгляду справи судом першої інстанції, правових підстав для припинення права користування надрами шляхом анулювання ПрАТ "Галичина" спеціального дозволу на користування надрами від 10.11.2014 №4597.

Подібних висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 17.10.2018 у справі №812/1761/17, від 14.05.2020 у справі №805/1765/18-а, від 16.07.2020 у справі №0940/1973/18, від 23.12.2020 у справі №812/972/18.

Покликання позивача в обґрунтування касаційної скарги на те, що виявлені порушення усунуті відповідачем зі значним пропуском встановленого строку є безпідставним і висновки судів попередніх інстанцій не спростовує, оскільки пункт 5 частини другої статті 26 Кодексу України про надра пов?язує підставу припинення спеціального дозволу саме з наявністю порушень його вимог, а не з несвоєчасним виконанням надрокористувачем вимог про усунення таких порушень".

37. Застосовуючи вказаний правовий висновок до обставин цієї справи, слід врахувати, що Менський санаторій «Остреч» вчиняв активні дії задля виконання всіх вимог припису Держгеонадр, у зв`язку з чим слід погодитися з висновками судів про те, що відповідач, після отримання припису про усунення порушень та наказу про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, здійснював всі залежні від нього заходи з метою усунення виявлених порушень.

38. Несвоєчасне усунення деяких порушень, які не залежали від відповідача, не може бути підставою для анулювання дозволу на користування надрами у контексті встановлених судами обставин.

39. Враховуючи викладене, Верховний Суд не встановив порушень норм матеріального і процесуального законодавства під час розгляду цієї справи судом апеляційної інстанції.

40. Колегія суддів відхиляє посилання скаржника на неврахування судом апеляційної інстанції постанов Верховного Суду від 11.07.2018 у справі №815/3305/17 від 18.10.2018 у справі №812/1735/17, від 15.04.2020 у справі №806/1285/16, від 26.10.2020 у справі №540/1296/19, від 11.11.2021 у справі №400/3035/19 (надрокористувачем взагалі не вживались заходи щодо усунення виявлених порушень), від 22.01.2019 у справі №810/3865/17 (справу надіслано на новий розгляд і кінцевого правового висновку не сформульовано), від 26.05.2020 у справі № 460/1033/19 від 12.08.2020 у справі №813/2441/16, від 08.12.2021 у справі №240/5395/18, від 02.08.2022 у справі № 824/467/20-а, (спірні правовідносини виникли внаслідок недопуску посадових осіб для проведення перевірки), від 25.05.2021 у справі №822/2402/17 (у цій справі предметом позову було скасування наказу про зупинення дії спеціального дозволу та відновлення дії такого), та від 01.05.2023 у справі №260/2928/21 (надрокористувачем не були усунуті порушення, зазначені у приписі).

41. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

42. З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

43. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

На підставі викладеного, керуючись статтями 139, 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 08.06.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.10.2023 у справі №620/779/23 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя О.П. Стародуб