ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 квітня 2024 року

м. Київ

справа № 520/18822/2020

адміністративне провадження № К/9901/33125/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів - Стародуба О.П., Чиркіна С.М., -

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2021 року у складі колегії суддів: Мінаєвої О.М., суддів: Кононенко З.О., Калиновського В.А. у справі за позовом виконуючого обов`язки керівника Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області до Чкаловської селищної ради Чугуївського району Харківської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій

1. У грудні 2020 року позивач звернувся до суду з позовом, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Чкаловської селищної ради Чугуївського району Харківської області щодо утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей;

- зобов`язати Чкаловську селищну раду Чугуївського району Харківської області вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

2. Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 3 лютого 2021 року позов задовольнив.

Визнав протиправною бездіяльність Чкаловської селищної ради Чугуївського району Харківської області щодо утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

Зобов`язав Чкаловську селищну раду Чугуївського району Харківської області вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

2.1 Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що Чкаловська селищна рада як орган місцевого самоврядування, допустила у спірних правовідносинах протиправну бездіяльність, не утворивши у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

3. Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 18 травня 2021 року скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нове, яким відмовив у задоволенні позову.

3.1 Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове, суд апеляційної інстанції виходив із того, що на органи місцевого самоврядування обов`язку щодо створення служби у справах дітей законодавцем не покладено.

Також суд звернув увагу на те, що звернення прокурора, як зазначено у позові, спрямоване на задоволення інтересів держави у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання щодо захисту прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, або які опинилися у складних життєвих обставинах.

Натомість, позовні вимоги прокурора зводяться до бездіяльності сільської ради при створенні у складі її виконавчих органів служби у справах дітей. При цьому прокурор не наводить випадків порушення прав дітей, які потребують соціальної підтримки.

4. Судами попередніх інстанцій встановлено що:

4.1 Відповідно до інформації Чугуївської районної державної адміністрації Харківської області від 3 грудня 2020 року № 01-40/5278 на цей час у структурі виконавчого органу Чкаловської селищної ради Чугуївського району Харківської області службу у справах дітей не утворено.

4.2 Згідно інформації Чкаловської селищної ради від 2 грудня 2020 року №01-01-27/2117 встановлено, що відповідно до рішення Чкаловської селищної ради від 12 лютого 2020 року «Про створення Служби у справах дітей та сім`ї Виконавчого комітету Чкаловської селищної ради Чугуївського району Харківської області» розпочато відповідні організаційні заходи щодо створення відповідної служби.

4.3 На сесії Чкаловської селищної ради прийнято рішення від 15 квітня 2020 року «Про скасування рішення Чкаловської селищної ради Чугуївського району Харківської області від 12 лютого 2020 року «Про створення Служби у справах дітей та сім`ї Виконавчого комітету Чкаловської селищної ради Чугуївського району Харківської області" (LVІІІ сесія VIII скликання).

4.4 21 грудня 2020 року Чугуївською місцевою прокуратурою відповідно до вимог частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" голові Чкаловської селищної територіальної громади направлено лист за фактом виявлених порушень інтересів держави, пропонує самостійного здійснення захисту цих інтересів.

4.5 Відповідно до листа Чкаловської селищної ради від 23 грудня 2020 року №01-01-43/2286 Виконавчий комітет Чкаловської селищної ради Чугуївського району Харківської області повідомив, що служба у справах дітей на цей час у територіальній громаді не створена. Та враховуючи відсутність фінансової можливості місцевої громади щодо створення та підтримки (подальшого функціонування) служби у справах дітей, а також, що у випадку створення, при наявності Служби у справах дітей Чугуївської районної державної адміністрації Харківської області, відбудеться фактичне повторення (дублювання) функцій державних органів влади у сфері захисту дітей в межах території Чкаловської громади, що в свою чергу призведе до марного (безглуздого) витрачання бюджетних коштів як Чкаловської громади, так і Чугуївської районної державної адміністрації Харківської області.

4.6 Інформація про відсутність на території Чкаловської селищної ради служби у справах дітей стала приводом для звернення прокурора до суду.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, заступник керівника Харківської обласної прокуратури, звернувся із касаційною скаргою, у якій просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

5.1 На обґрунтування касаційної скарги вказує на неврахування судом апеляційної інстанції правової позиції щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеної у постанові Верховного Суду від 28 січня 2021 року у справі №380/3398/20.

6. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу. Уважає, що рішення суду апеляційної інстанції відповідає вимогам норм матеріального і процесуального права, тому просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, а постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

7. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

8. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. У Преамбулі Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21 грудня 1995 року), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

10. Крім того, у частині другій статті 24 Хартії основних прав Європейського Союзу (ЄС) від 7 грудня 2000 року зазначено, що при здійсненні будь-яких дій по відношенню до дітей, як з боку органів державної влади, так і з боку приватних установ, вищі інтереси дитини повинні розглядатися як пріоритетні.

11. У Керівних принципах Комітету міністрів Ради Європи щодо правосуддя, дружнього до дітей, прийнятих Комітетом міністрів Ради Європи 17 листопада 2010 року, закріплено, що держави-члени повинні гарантувати ефективне здійснення прав дітей, щоб їх найкращі інтереси мали першочергову увагу у всьому, що стосується або зачіпає їх інтереси.

Найкращі інтереси всіх дітей, які беруть участь в тій же процедурі або справі, мають бути окремо оцінені та збалансовані з метою узгодження можливого конфлікту інтересів дітей. 4. У той час як судові органи мають кінцеву компетентність і відповідальність за прийняття остаточного рішення, держави-члени повинні, при необхідності, направити спільні зусилля на створення міждисциплінарних підходів з метою оцінки найкращих інтересів дітей під час процедури, пов`язаної з ними.

Також зазначається, що всі фахівці, які працюють з дітьми і для дітей, повинні отримувати необхідну міждисциплінарну підготовку з питань прав і потреб дітей різних вікових груп, а також щодо процедур, які адаптовані до них.

12. Отже, відповідно до міжнародних стандартів соціальне забезпечення включає також право на державну підтримку сім`ї, материнства й дитинства, утримання і виховання за державні кошти дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування.

13. Згідно з частиною третьою статті 51 Конституції України сім`я, дитинство, материнство і батьківство охороняються державою.

14. Стаття 52 Конституції України визначає, що діти рівні у своїх правах незалежно від походження, а також від того, народжені вони у шлюбі чи поза ним.

Будь-яке насильство над дитиною та її експлуатація переслідуються за законом.

Утримання та виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, покладається на державу. Держава заохочує і підтримує благодійницьку діяльність щодо дітей.

15. Пунктом 6 частини першої статті 92 Основного Закону України виключно законами України визначаються, зокрема основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім`ї, охорони дитинства.

16. Крім того, відповідно до статті 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

17. Статтею 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

18. Згідно з частиною другою статті 142 Конституції України територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об`єднувати на договірних засадах об`єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.

19. Статтею 34 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) передбачено питання, вирішення яких віднесено до компетенції виконавчих органів місцевого самоврядування, зокрема, належать повноваження щодо вирішення відповідно до законодавства питань про надання пільг і допомоги, пов`язаних з охороною материнства і дитинства; вирішення у встановленому законодавством порядку питань опіки і піклування, забезпечення утримання та виховання дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах.

20. Відповідно до статті 40 Закону №280/97-ВР виконавчі органи сільських, селищних, міських рад крім повноважень, передбачених цим Законом, здійснюють й інші надані їм законом повноваження.

21. Статтею 1 Закону України від 26 квітня 2001 року № 2402-ІІІ «Про охорону дитинства» (далі - Закон № 2402-ІІІ) передбачено, що забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.

22. Згідно зі статтями 5, 8 Закону № 2402-ІІІ місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують: проведення державної політики у сфері охорони дитинства, розроблення і здійснення галузевих та регіональних програм поліпшення становища дітей, підтримки сімей з дітьми, вирішення інших питань у цій сфері; розвиток мережі навчальних закладів, закладів охорони здоров`я, соціального захисту, а також позашкільних навчальних закладів, діяльність яких спрямована на організацію дозвілля, відпочинку і оздоровлення дітей, зміцнення їх матеріально-технічної бази; вирішення питань щодо забезпечення прав дітей, встановлення опіки і піклування, створення інших, передбачених законодавством, умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих і майнових прав та інтересів дітей; організацію безкоштовного харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються у спеціальних і інклюзивних класах, та учнів 1-4 класів загальноосвітніх навчальних закладів із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям»; можуть забезпечувати пільговий проїзд учнів, вихованців, студентів до місця навчання і додому у порядку та розмірах, визначених органами місцевого самоврядування, та передбачати на це відповідні видатки з місцевих бюджетів; вирішення питань про надання пільг та державної допомоги дітям та сім`ям з дітьми відповідно до законодавства; контроль за дотриманням в ігрових залах, комп`ютерних клубах, відеотеках, дискотеках, інших розважальних закладах та громадських місцях правопорядку та етичних норм стосовно дітей; вжиття інших заходів щодо охорони дитинства, віднесених до їх компетенції законодавством України.

Кожна дитина має право на рівень життя, достатній для її фізичного, інтелектуального, морального, культурного, духовного і соціального розвитку.

23. Зі змісту вищенаведених правових норм убачається, що обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні в межах визначених законом повноважень умов для комфортного та безпечного життя дитини, отримання освіти, соціального захисту, всебічного розвитку тощо, у тому числі шляхом створення у своїй структурі відповідних органів, які безпосередньо здійснюють вказані повноваження. При цьому особливий захист гарантується дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування.

24. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року, 15 жовтня, 5 листопада 2019 року, 11 серпня 2020 року, 28 січня 2021 року (справи №№ 822/3692/17, 810/3894/17, 804/4585/18, 810/2903/18, 380/3398/20, відповідно).

25. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про відмову у задоволенні позову суд апеляційної інстанції виходив із того, що на органи місцевого самоврядування обов`язку щодо створення служби у справах дітей законодавцем не покладено.

Крім того, суд зазначив, що наказом Міністерства соціальної політики України від 14 червня 2018 року № 890 затверджено Методичні рекомендації щодо організації та забезпечення діяльності об`єднаної територіальної громади у сфері соціального захисту населення та захисту прав дітей, згідно з пунктом 1.1. яких передбачено, що з метою забезпечення виконання повноважень у сфері соціального захисту населення та захисту прав дітей у виконавчому органі сільської, селищної, міської ради об`єднаної територіальної громади рекомендовано за рішенням сесії відповідної громади, зокрема, утворити (ввести до штатного розпису) службу у справах дітей як юридичну особу, підпорядковану голові сільської, селищної, міської ради.

Вказані методичні рекомендації носять виключно рекомендаційний характер щодо утворення служби у справах дітей як юридичної особи.

Відтак, твердження про наявність у відповідача обов`язку утворити службу з метою забезпечення соціальних гарантій прав дітей є помилковими.

Крім того, суд встановив, що на підтвердження фактів належного дотримання Чкаловською селищною радою повноважень у сфері захисту прав дітей та на виконання постанови Кабінету Міністрів України №866 від 24 вересня 2008 року «Питання діяльності органів опіки та піклування, пов`язаної із захистом прав дітей» 13 жовтня 2016 року виконавчим комітетом Чкаловської селищної ради прийнято рішення №07 «Про утворення громадської ради у справах дітей при виконавчому комітеті Чкаловської селищної ради».

Відповідно до Положення про громадську раду у справах дітей при виконавчому комітеті Чкаловської селищної ради, громадська рада здійснює роботу з профілактики та попередження правопорушень серед підлітків на підставі законодавства в тісній взаємодії з адміністрацією навчального закладу, районним відділом кримінальної поліції у справах неповнолітніх.

Також, суд апеляційної інстанції зауважив, що до внесення змін Постановою Кабінету Міністрів України №783 від 26 серпня 2020 року у пункт 3 Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини затвердженого постановою КМУ №866 від 27 вересня 2008 року законодавство не встановлювало обов`язку для органу місцевого самоврядування щодо утворення служби у справах дітей та строків для її утворення.

26. Водночас колегія суддів вважає такий висновок суду апеляційної інстанції необґрунтованим, виходячи з наступного.

27. Згідно з положеннями частини першої статті 1 Закону України від 24 січня 1995 року №20/95-ВР «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» (далі - Закон №20/95-ВР) здійснення соціального захисту дітей і профілактики серед них правопорушень покладається в межах визначеної компетенції, зокрема, на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері сім`ї та дітей, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері сім`ї та дітей, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері сім`ї та дітей, відповідні структурні підрозділи обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих органів міських і районних у містах рад.

28. Відповідно до частини сьомої статті 4 Закону №20/95-ВР штатна чисельність працівників районних, міських, районних у містах служб у справах дітей установлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, які проживають у районі, та не більше ніж на дві тисячі дітей, які проживають у місті, районі у місті. Штатна чисельність працівників служб у справах дітей виконавчих органів сільських, селищних рад відповідних територіальних громад встановлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, але не менше одного працівника на об`єднану територіальну громаду.

29. Статтями 11 та 12 Закону України від 13 січня 2005 року № 2342-IV «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» (далі - Закон № 2342-IV) розмежовано повноваження між органами опіки та піклування та службою у справах дітей.

30. Відповідно до статті 11 цього Закону органами опіки та піклування є районні, районні у містах Києві та Севастополі місцеві державні адміністрації, виконавчі органи міських чи районних у містах, сільських, селищних рад.

Органи опіки та піклування забезпечують вирішення питань щодо:

-встановлення статусу дитини-сироти та дитини, позбавленої батьківського піклування;

-надання опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, та застосування інших форм влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

-соціального захисту і захисту особистих, майнових, житлових прав та інтересів дітей;

-забезпечення пріоритетних форм влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

-притягнення до відповідальності осіб, які порушують права дитини;

-надання письмової згоди або заперечення на відчуження нерухомого майна (у тому числі житла) та іншого майна, власником якого є дитина;

-подання заяв, клопотань, позовів про захист прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

31. Водночас згідно з частинами першою та другою статті 12 Закону № 2342-IV визначено, що безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, покладаються на служби у справах дітей.

Служба у справах дітей:

бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів; оформляє документи на усиновлення і застосування інших форм влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, визначених цим Законом;

-оформляє клопотання щодо переведення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на інші форми влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

-здійснює контроль за умовами влаштування і утримання дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

-здійснює моніторинг діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

-здійснює інші заходи стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

32. Аналогічні за змістом положення містяться у постанові Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 року № 866 «Питання діяльності органів опіки та піклування, пов`язаної із захистом прав дитини», якою затверджено Порядок провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини (далі - Порядок № 866, у редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин).

33. Згідно з пунктом 3 Порядку № 866 органами опіки та піклування є районні, районні у мм. Києві та Севастополі держадміністрації, виконавчі органи міських, районних у містах, сільських, селищних рад, у тому числі об`єднаних територіальних громад, які провадять діяльність із соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі забезпечення їх права на виховання у сім`ї, надання статусу дитини-сироти та дитини, позбавленої батьківського піклування, дитини, яка постраждала внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, влаштування дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, встановлення опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, із захисту особистих, майнових і житлових прав дітей.

Органи опіки та піклування провадять свою діяльність, пов`язану із захистом прав дитини, з дотриманням таких принципів:

забезпечення найкращих інтересів дитини;

недопущення дискримінації дітей;

конфіденційності інформації про дитину.

Безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, покладаються на служби у справах дітей районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад (далі - служби у справах дітей).

34. Пунктом 3-1 Порядку № 866 передбачено, що з метою створення належних умов для забезпечення реалізації права кожної дитини на виховання в сім`ї, підтримки сімей, які перебувають у складних життєвих обставинах, і захисту прав дітей у таких сім`ях органи державної влади та органи місцевого самоврядування утворюють, зокрема служби у справах дітей, що забезпечують виявлення дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, за місцем їх проживання (перебування), надання їм послуг у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, інформують інших уповноважених суб`єктів у разі потреби здійснення комплексних заходів щодо захисту прав та інтересів таких дітей і надання підтримки їх сім`ям (у разі наявності) відповідно до Порядку взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати життю та здоров`ю дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 жовтня 2018 року №800 (далі - Порядок № 800).

35. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що держава здійснює захист прав дітей, у тому числі через діяльність служб у справах дітей, які безпосередньо забезпечують реалізацію на території відповідних рад державної політики з питань захисту прав дітей. При цьому передбачено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, покладається на служби у справах дітей, зокрема, виконавчих органів міських, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад.

Отже, питання створення виконавчих органів, до складу яких входять служби у справах дітей, належить до повноважень органу місцевого самоврядування.

36. Суд першої інстанції встановив, що незважаючи на вимоги законодавства у Чкаловській об`єднаній територіальній громаді служба у справах дітей до цього часу відсутня.

37. За вищезазначених обставин, на підставі наявних у матеріалах справи доказів, системного аналізу положень законодавства України, колегія суддів доходить висновку про недотримання селищною радою законодавства у сфері захисту прав дітей, соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, в результаті допущення бездіяльності щодо утворення у складі її виконавчого органу служби у справах дітей.

38. При цьому посилання суду апеляційної інстанції на те, що на підтвердження фактів належного дотримання Чкаловською селищною радою повноважень у сфері захисту прав дітей та на виконання постанови Кабінету Міністрів України №866 від 24 вересня 2008 року «Питання діяльності органів опіки та піклування, пов`язаної із захистом прав дітей» 13 жовтня 2016 року виконавчим комітетом Чкаловської селищної ради прийнято рішення №07 «Про утворення громадської ради у справах дітей при виконавчому комітеті Чкаловської селищної ради» є необґрунтованим з огляду на наступне.

39. Наказом Міністерства соціальної політики України від 14 червня 2018 року № 890 затверджено Методичні рекомендації щодо організації та забезпечення діяльності об`єднаної територіальної громади у сфері соціального захисту населення та захисту прав дітей (далі - Методичні рекомендації).

40. Згідно з пунктом 1.1 Методичних рекомендацій (у редакції наказу Міністерства соціальної політики України від 18 липня 2018 року № 1029а) з метою забезпечення виконання повноважень у сфері соціального захисту населення та захисту прав дітей у виконавчому органі сільської, селищної, міської ради об`єднаної територіальної громади рекомендовано за рішенням сесії відповідної громади утворити (ввести до штатного розпису), зокрема:

-структурний підрозділ (посадову особу), який (яка) забезпечує реалізацію державної політики у сфері соціального захисту населення, формування місцевих програм соціальної підтримки (далі - уповноважений соціальний підрозділ (посадова особа);

-службу у справах дітей як юридичну особу, підпорядковану голові сільської, селищної, міської ради.

41. Отже, Методичними рекомендаціями утворення у виконавчому органі сільської об`єднаної територіальної громади (введення до штатного розпису) структурного підрозділу (посадової особи) передбачено саме для реалізації державної політики у сфері соціального захисту населення, а для захисту прав дітей передбачено утворення служби у справах дітей.

42. Крім того, колегія суддів враховує, що низка повноважень відповідно до законодавства України може бути реалізована виключно службою у справах дітей, а тому неутворення такого органу позбавляє деякі категорії дітей можливості отримувати від органів місцевого самоврядування належного рівня захисту та забезпечення дотримання їх прав та законних інтересів.

43. Зокрема, відповідно до статті 496 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України) про час і місце судового розгляду за участю неповнолітнього обвинуваченого суд повідомляє відповідну службу у справах дітей та уповноважений підрозділ органів Національної поліції. Суд має право також викликати в судове засідання представників цих установ.

44. Статтею 500 КПК України також передбачено, що судовий розгляд здійснюється в судовому засіданні за участю прокурора, законного представника, захисника та представників служби у справах дітей і уповноваженого підрозділу органів Національної поліції, якщо вони з`явилися або були викликані в судове засідання, згідно із загальними правилами цього Кодексу.

45. До виключних повноважень служби у справах дітей також належить ведення банку даних про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

46. Зокрема згідно з положеннями статті 13 Закону № 2342-IV служба у справах дітей забезпечує створення і ведення банку даних про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

47. Порядок ведення банку даних про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики з питань сім`ї та дітей.

48. Основна мета створення і ведення банку даних про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, - удосконалення соціального захисту таких дітей, перш за все щодо процесу вилучення та влаштування таких дітей та осіб з їх числа, реалізації їх права на здоровий розвиток та сімейне виховання, підвищення ефективності діяльності органів виконавчої влади, удосконалення статистичного обліку таких дітей в інтересах самих дітей.

Банк даних про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, формується на підставі даних обліково-статистичних карток, порядок ведення та використання яких визначається відповідно до законодавства.

49. Крім того, відповідно до пункту 7 Порядку № 585 координацію діяльності щодо виявлення та захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, а також безпосереднє ведення їх справ здійснюють служби у справах дітей районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі утворення) рад, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад (далі - служби у справах дітей).

Сільські, селищні, міські голови, а також старости сіл і селищ, визначених за рішенням місцевої ради об`єднаної територіальної громади, несуть персональну відповідальність за забезпечення виявлення дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, випадків жорстокого поводження з ними, виникнення безпосередньої загрози життю або здоров`ю дитини, надання таким дітям допомоги в межах повноважень і своєчасне інформування про них відповідних суб`єктів.

50. Також необхідно врахувати, що підпунктом 4 пункту 4 Постанови КМУ № 783 передбачено, що служба з питань захисту прав дітей:

забезпечує збір, узагальнення статистичної звітності щодо дотримання прав дітей, у тому числі дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, та осіб з їх числа, дітей з інвалідністю;

проводить аналіз стану дотримання прав дітей, у тому числі дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, та осіб з їх числа;

узагальнює відомості щодо проблемних питань в системі охорони дитинства з подальшою передачею інформаційно-аналітичних матеріалів до Мінсоцполітики;

забезпечує координацію реалізації положень Конвенції ООН про права дитини, інших міжнародних документів, ратифікованих Україною;

проводить інформаційно-роз`яснювальну роботу та консультації з питань застосування законодавства у сфері захисту прав дітей;

забезпечує здійснення контролю за дотриманням прав дітей у закладах, які здійснюють інституційний догляд і виховання дітей, у спеціальних установах для дітей відповідно до Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей», інших закладах соціального захисту дітей; у сім`ях опікунів, піклувальників, прийомних сім`ях, дитячих будинках сімейного типу, сім`ях патронатних вихователів;

надає в установленому порядку громадянам України, іноземцям та громадянам України, які проживають за межами України, - кандидатам в усиновлювачі інформацію про дітей, які можуть бути усиновлені, а також направлення для знайомства з дитиною за місцем її проживання;

вносить до системи централізованого обліку дані про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які можуть бути усиновлені, а також про іноземців та громадян України, які проживають за межами України, - кандидатів в усиновлювачі та про дітей, усиновлених ними;

видає іноземцям та громадянам України, які проживають за межами України, - кандидатам в усиновлювачі згоду на усиновлення дитини для подання до суду або відмову в усиновленні дитини;

веде облік дітей, які опинились у складних життєвих обставинах, дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, усиновлених дітей, а також дітей, влаштованих до прийомних сімей, дитячих будинків сімейного типу, сімей патронатних вихователів, закладів, які здійснюють інституційний догляд і виховання дітей та ін.

51. Суд також зважає на те, що розпорядження виділеними з бюджету коштами на придбання соціального житла, житла для дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб з їх числа, зокрема дітей з інвалідністю, що перебувають на обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов відповідно до пункту 3 Порядку № 877 покладається на структурні підрозділи з питань соціального захисту населення районних, районних у м. Києві держадміністрацій, виконавчі органи міських, районних у містах (крім м. Києва) рад.

52. З вищезазначених правових норм убачається, що кожний структурний підрозділ (відділ, служба та ін.), який утворюється у складі виконкому місцевої ради, має визначену мету та завдання діяльності, для виконання яких наділяється відповідними повноваженнями. При цьому встановлений законодавством обов`язок відповідного органу місцевого самоврядування утворити у складі виконавчого органу службу у справах дітей переслідує мету забезпечення найбільш ефективного захисту прав дітей, які проживають на території громади, своєчасне виявлення та надання соціальної допомоги дітям, які перебувають у складних життєвих обставинах, своєчасне виявлення та попередження випадків жорстокого поводження з дітьми, виникнення безпосередньої загрози життю або здоров`ю дитини.

Зокрема служба у справах дітей при виконкомах місцевих рад утворюється з метою реалізації державної політики у сфері соціального захисту дітей, включаючи дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Для цього служба у справах дітей наділяється виключними повноваженнями, до яких, зокрема, належать: участь у кримінальному провадженні щодо неповнолітніх, у тому числі при застосуванні до дітей примусових заходів виховного характеру; безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; створення та ведення банку даних про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, з метою їх влаштування та ін.

53. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що оскільки на території Чкаловської територіальної громади Чугуївського району Харківської області проживає 2448 дітей, то відповідно до вимог частини сьомої статті 4 Закону №20/95-ВР у складі виконкому Чкаловської міськради має бути утворено службу у справах дітей у складі щонайменше однієї особи.

54. Колегія суддів також зазначає, що реалізація державної політики у сфері забезпечення прав дитини є безпосереднім обов`язком об`єднаної територіальної громади.

Зокрема в Указі Президента України від 24 березня 2021 року № 119/2021 «Про Національну стратегію у сфері прав людини» однією зі стратегічних цілей визначено забезпечення прав дітей. У § 18 зазначається, що права дітей в Україні забезпечуються та захищаються відповідно до загальновизнаних міжнародних, у тому числі європейських, стандартів; враховуються найкращі інтереси та думки дитини під час прийняття рішень, які її стосуються.

При цьому в Указі наголошується, що проблемами, на вирішення яких спрямований стратегічний напрям, визначено, зокрема:

недостатня ефективність системи запобігання та протидії порушенням прав дітей, зокрема насильству щодо дітей;

неналежне врахування найкращих інтересів та думки дитини (відповідно до її віку та рівня розвитку) під час прийняття рішень, які її стосуються;

недостатня доступність публічних, соціальних, медичних, освітніх послуг для дітей та сімей з дітьми.

Завданнями, спрямованими на досягнення цілей стратегії, є, зокрема, посилення спроможності органів місцевого самоврядування щодо забезпечення та захисту прав дитини, підтримки сімей з дітьми.

У пункті 57 Указу Президента України від 14 вересня 2020 року № 392/2020 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 вересня 2020 року «Про Стратегію національної безпеки України» зазначено, що людський капітал - запорука майбутнього України. Для його розвитку необхідно, зокрема, створити економічні та соціальні умови для підвищення рівня народжуваності та зниження рівня смертності шляхом впровадження ефективних соціальних механізмів підтримки дитини і сім`ї, розвитку сімейних форм виховання дітей, позбавлених батьківського піклування, підтримки послуг раннього розвитку дитини, материнства.

Також Указом Президента України від 30 вересня 2019 року № 721/2019 «Про деякі питання забезпечення прав та законних інтересів дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, розвитку та підтримки сімейних форм виховання дітей» зобов`язано вжити в установленому порядку вичерпних заходів щодо приведення штатної чисельності служб у справах дітей відповідно до нормативів, установлених законодавством, у тому числі в об`єднаних територіальних громадах.

55. Крім того, колегія суддів враховує, що відповідно до статті 18 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» Уповноваженим з прав людини подається до Верховної Ради України щорічна доповідь про стан додержання та захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні органами державної влади, органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності та їх посадовими і службовими особами, які порушували своїми діями (бездіяльністю) права і свободи людини і громадянина, та про виявлені недоліки в законодавстві щодо захисту прав і свобод людини і громадянина.

Зокрема діяльність Уповноваженого охоплює також і сферу захисту прав дитини. У щорічній доповіді Уповноваженого з прав людини за 2020 рік повідомляється про надходження повідомлень про порушення прав дітей, які залишились без піклування. Також у доповіді зазначено, що станом на 31 грудня 2020 року в Україні налічується 68 597 дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, що становить 0,9% від загальної чисельності дітей в Україні (7 533 930 осіб). Із них 64 019 дітей виховуються в сімейних формах виховання (опіка, піклування - 49 011, дитячий будинок сімейного типу, прийомна сім`я - 14 510).

З метою забезпечення захисту прав дітей Уповноваженим з прав людини було рекомендовано Міністерству соціальної політики України здійснити методичне забезпечення та навчання працівників виконавчих органів об`єднаних територіальних громад щодо компетенції у сфері захисту прав дітей; органам місцевого самоврядування на рівні об`єднаних територіальних громад забезпечити створення служб у справах дітей.

До того ж Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) неодноразово у своїх рішеннях (зокрема, у справах «Rahimi v. Greece, заява № 8687/08 та Khan v. France, заява № 12267/16) вказував на недоліки національних органів влади щодо забезпечення піклуватися про неповнолітніх, у тому числі, дітей, позбавлених батьківського піклування.

56. Отже, система адміністративної юстиції повинна забезпечити, щоб конкретні права і потреби дітей розуміли і поважали. При цьому якнайкраще забезпечення інтересів дитини має бути першочерговим завданням адміністративного органу у всіх процесах, пов`язаних із прийняттям рішень з питань, що відіграють головну роль в добробуті дитини.

57. З огляду на вищезазначене, колегія суддів доходить висновку про те, що суд апеляційної інстанцій неправильно застосував норми матеріального права, зокрема неправильно застосував положення статті 19 Конституції України, статті 4 Закону №20/95-ВР, статей 11, 12 Закону № 2342-IV, абзацу 3 пункту 3 Порядку № 877 та незастосовані положення статті 13 Закону № 2342-IV, статті 5 Закону № 2402-ІІІ, статей 496, 500 КПК України, Порядку № 585 та Постанови КМУ № 783, що призвело до ухвалення судового рішення, яке не відповідає закону.

Зокрема, суд апеляційної інстанції дійшов необґрунтованого висновку про те, що Чкаловською селищною радою не допущено протиправної бездіяльності у зв`язку з неутворенням у складі виконавчого комітету служби у справах дітей з метою виконання повноважень щодо забезпечення, дотримання та захисту прав дітей.

58. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 28 січня, 20 липня 2021 року (справи №№ 380/3398/20, 480/3093/20, відповідно).

59. Таким чином, суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції про задоволення позовних вимог та ухвалюючи нове рішення про відмову у задоволенні позову, скасував судове рішення, яке відповідало закону.

60. Натомість, суд першої інстанції при прийнятті рішення правильно застосував норми матеріального права та не порушив норм процесуального права і доводи касаційної скарги цього не спростовують.

62. У силу приписів частини першої статті 352 КАС України, суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

63. З огляду на наведене, касаційна скарга заступника керівника Харківської обласної прокуратури підлягає задоволенню.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури задовольнити.

Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2021 року, скасувати.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 3 лютого 2021 року залишити в силі.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач В.М. Шарапа

Судді: О.П. Стародуб

С.М. Чиркін