ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 березня 2024 року

м. Київ

справа № 128/2833/17

провадження № К/990/4900/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області

на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 30 серпня 2021 року (суддя Комар П.А.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року (головуючий суддя Біла Л.М., судді Гончарук В.М., Мотохнюк Д.Б.)

у справі №128/2833/17

за позовом Вінницького національного аграрного університету

до Агрономічної сільської ради Вінницького району

про визнання протиправним та скасування рішення

І. РУХ СПРАВИ

1. Вінницький національний аграрний університет звернувся до Вінницького районного суду Вінницької області з позовом до Агрономічної сільської ради Вінницького району, у якому просив: визнати протиправним та скасувати рішення Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області від 21 серпня 2015 року 42 сесії 6 скликання «Про затвердження генерального плану села Агрономічне Вінницького району Вінницької області».

2. Ухвалою Вінницького районного суду Вінницької області від 02 лютого 2018 року справу №128/2833/17 передано на розгляд Вінницького окружного адміністративного суду.

3. Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 10 березня 2021 року зобов`язано Агрономічну сільську раду Вінницького району Вінницької області не пізніше ніж за сім днів до наступного підготовчого засідання опублікувати оголошення про розгляд справи №128/2833/17 за позовом Вінницького національного аграрного університету до Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області про визнання протиправним та скасування рішення 42 сесії 6 скликання від 21 серпня 2015 року "Про затвердження генерального плану с. Агрономічне Вінницького району Вінницької області", у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

4. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 30 серпня 2021 року, яке було залишене без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2021, позов задоволено, внаслідок чого:

- визнано протиправним та нечинним рішення Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області від 21 серпня 2015 року 42 сесії 6 скликання «Про затвердження генерального плану с. Агрономічне Вінницького району Вінницької області»;

- зобов`язано Агрономічну сільську раду Вінницького району Вінницької області невідкладно, після набрання рішенням законної сили, опублікувати резолютивну частину рішення суду у виданні, в якому було або мало бути офіційно оприлюднено рішення Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області від 21 серпня 2015 року 42 сесії 6 скликання «Про затвердження генерального плану с. Агрономічне Вінницького району Вінницької області».

5. Не погодившись з такими судовими рішеннями, Агрономічна сільська рада Вінницького району Вінницької області подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, натомість, ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

6. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Вінницький національний аграрний університет відповідно до його Статуту є багатогалузевим вищим навчальним закладом, що провадить інноваційну освітню, наукову діяльність за різними ступенями вищої освіти. Зокрема, Університет проводить фундаментальні та прикладні наукові дослідження, є провідним науковим і методичним центром, має розвинуту інфраструктуру навчальних, наукових і науково-виробничих підрозділів, сприяє поширенню наукових знань та провадить культурно-просвітницьку діяльність.

8. Одними з основних напрямів діяльності університету є науково-дослідна робота та провадження власної господарської та виробничої діяльності, у тому числі, для проведення навчально-виробничої практики осіб, які навчаються в університеті, для спрямування фундаментальних, прикладних досліджень і розробок на створення і впровадження конкурентноздатних технологій та матеріалів.

9. Використовуючи земельні ділянки для дослідницьких і навчальних цілей, які розташовані на території Агрономічної сільської ради і які належали Державному підприємству «Вінницька державна сільськогосподарська дослідна станція», що неодноразово перейменовувалася, в останній раз як Державне підприємство «Агрономічне», та яке реорганізовано шляхом приєднання до ВНАУ як структурний підрозділ без прав юридичної особи, у 2013 році Вінницький національний аграрний університет звернувся до Головного управління Держземагенства у Вінницькій області з проханням надати дозвіл на виготовлення технічної документації для встановлення меж земельної ділянки та поновлення державних актів на земельні ділянки.

10. Головне управління Держземагенства у Вінницькій області наказами від 17 січня 2014 року надало дозвіл Університету на виготовлення технічної документації щодо встановлення меж земельних ділянок на території Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області загальною площею 519,5 га, а саме:

наказ №ВН/0520680200:01:006/00002218 - 77,2000 га;

наказ №ВН/0520680200:01:006/00002208 - 67,4000 га;

наказ №ВН/0520680200:01:006/00002206 - 24,6000 га;

наказ №ВН/0520680200:01:006/00002215 - 30,0000 га;

наказ №ВН/0520680200:01:006/00002217 - 91,9000 га;

наказ №ВН/0520680200:01:006/00002204 - 77,0000 га;

наказ №1311/0520680200:01:006/00002205 - 35,0000 га;

наказ №ВН/0520680200:01:006/00002216 - 70,0000 га;

наказ №ВН/0520680200:01:006/00002200 - 40,4000 га;

наказ №1311/0520680200:01:006/00002218 - 6,0000 га.

Виготовлено технічну документацію щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі університету для дослідних і навчальних цілей, які розташовані на території відповідача.

11. Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області наказами від 12 квітня 2017 року внесло зміни до наказів Головного управління Держземагенства у Вінницькій області від 17 січня 2014 року в частині надання дозволу університету на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування університету із земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Агрономічної сільської ради Вінницького району.

12. Вінницький національний аграрний університет неодноразово звертався до Агрономічної сільської ради як суміжного землевласника з проханням погодити технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості).

13. Агрономічною сільською радою на 30 сесії 5-го скликання прийнято рішення «Про надання дозволу на розробку проекту схеми планування та генерального плану території Астрономічної сільської ради», яким вирішено:

1. Надати дозвіл на розробку схеми планування території Агрономічної сільської ради та розробку генерального плану с. Агрономічне.

2. Доручити сільському голові Постовому В.П. укласти договір на розробку даної містобудівної документації з організацією, яка має відповідну ліцензію.

3. Контроль за виконанням даного рішення покласти на комісію з питань соціально-економічного розвитку, планування бюджету, фінансів та цін та регулювання земельних відносин та охорони навколишнього середовища.

14. Рішенням Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області 9 сесії 6 скликання від 14 жовтня 2011 року «Про включення в межі населеного пункту с. Агрономічне земельних ділянок», вирішено: погодити зміну меж населеного пункту села Агрономічне, включивши до нього земельні ділянки площею 694,3 га, та просити Вінницьку районну раду підняти клопотання перед Вінницькою обласною радою про збільшення площі населеного пункту с. Агрономічне на 694,3 га за рахунок включення в межі населеного пункту наступних земельних ділянок: землі водного фонду - 40,5 га; територія під кладовищами - 8,8 га; господарський двір - 47,8 га; землі держлісгоспу - 10,8 га; садівничі масиви - 577,6 га; землі запасу - 8,8 га, визначивши загальну площу населеного пункту с. Агрономічне - 935,1 га.

15. Рішенням Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області 28 сесії 6 скликання від 04 квітня 2014 року вирішено внести зміни в рішення 9 сесії 6 скликання від 14 жовтня 2011 року в частині площі земельних ділянок: землі водного фонду - 40,5 га; територія під кладовищами - 13,8 га; господарський двір - 47,8 га; землі держлісгоспу - 8,4 га; садівничі масиви - 365,0 га; багаторічні насадження - 46,4 га; землі сільськогосподарського призначення - 360,8 га та погодити зміну меж населеного пункту села Агрономічне, включивши до нього земельні ділянки площею 882,7 га та визначивши загальну площу - 1123,5 га.

16. 21 серпня 2015 року Агрономічною сільською радою на 42 сесії 6 скликання прийнято рішення «Про затвердження генерального плану с. Агрономічне Вінницького району Вінницької області», яким вирішено:

1. Затвердити містобудівну документацію «Генеральний план села Агрономічне Вінницького району Вінницької області», існуючою площею 1006,5 га.

2. Виконавчому комітету:

2.1. замовити розробку плану зонування території села Агрономічне.

2.2. замовити розробку проекту землеустрою щодо зміни меж села Агрономічне Вінницького району Вінницької області;

2.3. проект землеустрою щодо зміни меж села Агрономічне подати на затвердження Вінницької районної ради Вінницької області;

2.4. довести зміст даного рішення через місцеві засоби масової інформації до жителів Агрономічної сільської ради;

2.5. забезпечити загальну доступність матеріалів генерального плану населеного пункту шляхом його розміщення на веб-сайті органу місцевого самоврядування та у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, а також на дошці оголошення на території Агрономічної сільської ради.

17. До загальної площі населеного пункту с. Агрономічне включено земельні ділянки загальною площею 866,4414 га., з них 252,1551 га - землі, надані громадянам для індивідуального садівництва, 474,6783 га - землі ДП «Вінницька державна сільськогосподарська дослідна станція», 139,608 га - інші землі.

18. Земельні ділянки площею 474,6783 га відповідно до матеріалів справи належать до земель державної власності сільськогосподарського призначення.

19. Вважаючи, що рішення Агрономічної сільської ради від 21 серпня 2015 року «Про затвердження генерального плану с. Агрономічне Вінницького району Вінницької області» порушує його права як правонаступника і постійного користувача земельними ділянками та яке прийнято всупереч Земельному кодексу України, Закону України «Про регулювання містобудівної документації», Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», Закону України «Про екологічну експертизу», постанові Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року №555 «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні», за захистом своїх прав та інтересів позивач звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

20. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що генеральний план села Агрономічне порушує право університету на мирне володіння своїм майном та на цільове використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які знаходяться на території Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області. Також оскаржуване рішення відповідача порушує не лише право позивача на постійне користування земельними ділянками, а й порушує право на освіту необмеженого кола осіб - студентів університету, оскільки, освітній процес та навчальна практика здобувачів вищої освіти Вінницького національного аграрного університету здійснюється на базі земельних ділянок сільськогосподарського призначення, з метою отримання практичних навичок і засвоєння отриманих теоретичних знань.

21. Суди погодилися з позицією позивача, що фактично змінивши першочергове призначення земельних ділянок державної власності, які в 2012 році були передані позивачу, відповідач оскаржуваним рішенням передбачав, що такі земельні ділянки можуть надаватись у користування лише для житлової забудови, а не для сільськогосподарського призначення.

22. Судами було враховано, що проект рішення Агрономічної сільської ради «Про затвердження генерального плану с. Агрономічне Вінницького району Вінницької області» від 21 серпня 2015 року, у встановленому законодавством порядку оприлюднений не був. Не дотримавши встановлену процедуру узгодження містобудівної документації, відповідач, тим самим, не забезпечив право громадськості на участь у розроблені генерального плану та порушив вимоги земельного законодавства. Також доказів отримання Агрономічною сільською радою позитивного висновку державної екологічної експертизи надано не було.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

23. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає, що суди попередніх інстанцій під час вирішення спору не врахували висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 28 лютого 2019 року у справі №522/3665/17, від 04 вересня 2019 року у справі №0940/1392/18, від 06 серпня 2021 року у справі №805/1692/17-а, та не врахували, що оскаржуване рішення жодним чином не може впливати на освітній процес, оскільки немає безпосереднього порушення прав університету, а також студентів.

24. На думку скаржника, судами невірно оцінено той факт, що земельна ділянка, з кадастровим номером 0520680200:01:006:0033, площею 62,9473 га та земельна ділянка з кадастровим номером 0520680200:01:005:0002, площею 90,9169 га, які увійшли в межі населеного пункту с. Агрономічне, відведенні у постійне користування в порядку статті 92 Земельного кодексу України на підставі проектів землеустрою, а не у порядку правонаступництва права постійного користування.

25. Відповідач стверджує, що зміна цільового призначення не здійснюється на підставі генерального плану населеного пункту, а визначає лише перспективу розвитку населеного пункту.

26. Агрономічна сільська рада заперечує відносно твердження судів про те, що оскаржуване рішення прийняте з порушенням встановленого законодавства, зокрема щодо його оприлюднення та процедури проведення громадських слухань, наполягає на завчасному розміщенні повідомлення про початок розробки генплану на сайті Агрономічної сільської ради.

27. Також відповідач вказує, що під час проведення загальних зборів села Агрономічне від 26 квітня 2013 року, 28 березня 2014 року, 21 квітня 2015 року було розглянуто та враховано пропозиції громадськості, які відповідають законодавчим та нормативно-правовим актам, державним будівельним нормам, стандартам і правилам щодо врахування пропозицій громадськості.

28. У відзиві на касаційну скаргу позивач вважає необґрунтованими доводи касаційної скарги про відсутність у позивача порушеного права, мотивуючи це, крім іншого, тим, що у порядку господарського судочинства розглядається справа №802/854/17-а за позовом Агрономічної сільської ради до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, третя особа Вінницький національний аграрний університет про визнання незаконними і скасування наказів. Позовні вимоги, зокрема, обґрунтовані тим, що відповідно генерального плану села Агрономічне Вінницького району Вінницької області земельні ділянки, на які відповідачем видано дозволи третій особі на виготовлення проектів землеустрою, віднесено до земель житлової та громадської забудови.

29. Також позивач у відзиві наголошує на недотриманні відповідачем вимог законодавства щодо оприлюднення оскаржуваного рішення, недотримання процедури громадських слухань і відсутності позитивного висновку державної екологічної експертизи проекту генерального плану.

30. На вимогу Верховного Суду, учасниками справи надано письмові пояснення.

31. Позивач звернув увагу Суду на те, що порушення, які допущені сільською радою при прийнятті генерального плану села Агрономічне є суттєвими, такими, що порушують не тільки права університету, а й інших учасників цих правовідносин. Генеральний план передбачає знищення земель, на яких вирощуються продовольчі ресурси, що формують продовольчу безпеку регіону, а також передаються для потреб ЗСУ. Натомість зміна цільового призначення сільськогосподарських земель на землі приватної забудови позбавляє жителів територіальної громади права займатись особистим селянським господарством, фермерством, а науково-дослідне господарство університету - вирощувати елітні сорти кукурудзи, пшениці, соняшнику, сої, ячменю та інших культур, удосконалювати інноваційні технології аграрного виробництва на площі 500 гектарів.

32. Вінницький національний аграрний університет наполягає на тому, що відповідачем допущено порушення законодавчо визначеної процедури оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, що призвело до необізнаності громадськості про наявність відповідної інформації та позбавило можливості реалізації законних прав та інтересів територіальної громади с. Агрономічне, у тому числі й позивача.

33. На думку позивача, не дотримавши встановлену процедуру узгодження містобудівної документації, відповідач, тим самим не забезпечив право громадськості на участь у розроблені генерального плану та порушив вимоги земельного законодавства.

34. Позивач, з посиланням на висновки Верховного Суду, висловлені у постановах від 30 серпня 2022 року у справі № 810/1044/18 та від 24 січня 2023 року у справі № 160/7600/20, стверджує, що прийняття рішення про затвердження генерального плану населеного пункту без проведення державної екологічної експертизи свідчить про порушення відповідачем Закону України «Про екологічну експертизу» та статей 3, 6, 8 Орхуської конвенції.

35. Агрономічна сільська рада у своїх поясненнях посилається на практику Верховного Суду, висловлену у постановах від 16 березня 2023 року у справі № 400/4409/21 (щодо розмежування формалізму від надмірного формалізму), від 18 січня 2023 року у справі №826/10888/18, від 22 травня 2020 року у справі № 825/2328/16 (щодо наслідків процедурних порушень при прийнятті акта), від 28 липня 2022 року у справі №120/8017/20-а (саме по собі порушення порядку оприлюднення проекту рішення ради не може бути підставою для скасування такого рішення), від 15 червня 2023 року у справі №806/2591/17 (щодо співвідношення положень Закону України «Про екологічну експертизу» та Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»), від 13 травня 2020 року у справі №826/5172/17 (екологічній експертизі можуть підлягати екологічні ситуації, що склалися в окремих населених пунктах і регіонах, а також діючі об`єкти та комплекси, що мають значний негативний вплив на стан навколишнього природного середовища).

36. Відповідачем також повідомлено Суду про те, що примирення сторін у цій справі є неможливим, так як у Агрономічної сільської ради відсутні бюджетні асигнування на такі потреби як внесення змін до генерального плану села.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

37. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, керується таким.

38. Статтею 39 Земельного кодексу України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.

39. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності врегульовано Законом України від 17 лютого 2011 року №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №3038-VI).

40. Згідно із статтею 8 Закону №3038-VI планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.

41. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

42. Частиною 1 статті 16 Закону №3038-VI передбачено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

43. Згідно з частинами 1, 2 статті 17 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

44. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації населеного пункту на місцевому рівні. На його основі розробляються інші види містобудівної документації на місцевому рівні.

45. Частиною 6 статті 17 Закону №3038-VI визначено, що рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

46. Затверджуючи своїм рішенням генеральний план населеного пункту, відповідна рада здійснює нормативне регулювання містобудівних відносин.

47. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).

48. Затверджуючи своїм рішенням генеральний план населеного пункту, орган місцевого самоврядування визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

49. У зв`язку із наведеним, колегія суддів зазначає, що рішення Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області від 21 серпня 2015 року 42 сесії 6 скликання «Про затвердження генерального плану села Агрономічне Вінницького району Вінницької області» є нормативно-правовим актом.

50. Відповідно до частини другої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

51. Отже, у порядку адміністративного судочинства можуть бути оскаржені, зокрема, генеральний план, План зонування та інша містобудівна документація особою, щодо якої її застосовано або яка є суб`єктом правовідносин, в яких цей акт буде застосований. Під час розгляду таких справ адміністративні суди здійснюють оцінку законності оскаржуваного нормативно-правового акта та його відповідності актам вищої юридичної сили.

52. Цей висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постановах від 16 березня 2021 року у справі № 640/9677/20 та від 24 червня 2021 року у справі № 560/3160/20, від 14 лютого 2022 року у справі № 210/3729/17(2-а/210/204/17) та іншими.

53. У справі, що розглядається, матеріалами справи та судовими рішеннями в інших справах підтверджується, що Вінницький національний аграрний університет вживав можливих заходів для реалізації свого інтересу на земельні ділянки на території Агрономічної сільської ради, на частину з яких поширюється дія затвердженого генерального плану села Агрономічне Вінницького району Вінницької області.

54. У постанові Північно-західного апеляційного господарського суду від 22 червня 2022 року у справі № 802/854/17-а за позовом Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Вінницький національний аграрний університет про визнання протиправними та скасування наказів, зроблено такі висновки:

«Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України №94 від 28 лютого 2012 року Державне підприємство "Дослідне господарство Вінницької державної сільськогосподарської дослідної станції Інституту кормів Національної академії аграрних наук України" перейменовано на Державне підприємство "Агрономічне" (том 1, а.с. 77). Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 8 серпня 2012 року №492 "Про реорганізацію Державного підприємства "Агрономічне" державне підприємство "Агрономічне" було реорганізовано шляхом приєднання до Третьої особи в якості відокремленого структурного підрозділу без права юридичної особи. Визначено, що Третя особа є правонаступником майнових прав та обов`язків Державного підприємства "Агрономічне" (том 1, а.с. 78).

Згідно з наказом Третьої особи від 1 листопада 2012 року №295 створено Науково-дослідне господарство "Агрономічне" Третьої особи (том 1, а.с. 79). Згідно акта приймання-передачі Державного підприємства "Агрономічне" до Третьої особи, затвердженого Міністерством аграрної політики та продовольства України від 13 листопада 2012 року, здійснено приймання передачу цілісного майнового комплексу та земельних ділянок, що закріплені за Державним підприємством "Агрономічне" згідно документів, які додаються до акта та є його невід`ємною частиною, станом на 12 листопада 2012 року. Третій особі передано земельні ділянки на території Агрономічної та Ведмежо-Вушківської сільських рад Вінницького району. Водночас, Вінницька державна сільськогосподарська станція Інституту кормів Національної академії аграрних наук України була реорганізована в Державне підприємство «Науковий інноваційно-технологічний центр Інституту кормів та сільського господарства Поділля Національної академії аграрних наук України» з 20 жовтня 2011 року, тобто після проведення виділення з її складу Державного підприємства «Дослідне господарство Вінницької державної сільськогосподарської дослідної станції Інституту кормів Національної академії аграрних наук України». Крім того, саме Державне підприємство «Дослідне господарство Вінницької державної сільськогосподарської дослідної станції Інституту кормів Національної академії аграрних наук України» спільно із спірними земельними ділянками було передано Національною академією аграрних наук України по акту-прийому передачі до сфери управління Міністерства аграрної політики та продовольства України (том 1, а.с. 91-95). Після отримання Третьою особою вказаних земельних ділянок, останній звернувся до розпорядника земельних ділянок державної власності для оформлення права постійного користування на земельні ділянки у відповідності до вимог чинного Земельного кодексу України.

…

Таким чином, виділення Державного підприємства "Дослідне господарство Вінницької державної сільськогосподарської дослідної станції" з Вінницької обласної державної сільськогосподарської дослідної станції не призвело до припинення права постійного користування земельною ділянкою, яке в порядку правонаступництва в деякій частині перейшло до Третьої особи.

При цьому, колегія суддів констатує, що припинення права користування земельною ділянкою з підстави припинення установи допускається лише у випадку, коли припинення останньої виключає правонаступництво.

Таким чином, право постійного землекористування є безстроковим, на відміну від права оренди, і може бути припинене лише з підстав, зазначених у статті 141 Земельного кодексу України, перелік яких є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає. Дії, спрямовані на позбавлення суб`єкта права користування земельною ділянкою після державної реєстрації такого права поза межами підстав, визначених у статті 141 Земельного кодексу України, є такими, що порушують право користування земельною ділянкою.

…

Отже, державний акт на право постійного користування землею І-ВН № 001263, виданий відповідно до рішення 10 сесії 22 скликання Агрономічної сільської ради народних депутатів Вінницького району Вінницької області від 5 квітня 1996 року, зареєстрований в книзі записів державних актів на праві постійного користування землею за №2 є дійсним, оскільки реєстрація права постійного користування була проведена відповідно до законодавства, що діяло на момент його виникнення і підтверджує право університету на законне використання землі площею 474,6783 га на території Позивача».

55. Тобто, процитованим судовим рішенням встановлено, що Вінницький національний аграрний університет у період переоформлення права постійного користування земельними ділянками, які перейшли до нього як правонаступника Державного підприємства "Дослідне господарство Вінницької державної сільськогосподарської дослідної станції Інституту кормів Національної академії аграрних наук України", правомірно користувався земельними ділянками на території Агрономічної сільської ради, що свідчить про наявність у позивача законного інтересу на оскарження генерального плану села Агрономічне, яким заплановано іншу стратегію планування цільового використання земельних ділянок, якими він користується.

56. Стосовно процедури прийняття оскарженого рішення, Верховний Суд враховує таке.

57. Законом України від 06 липня 1999 року №832-XIV ратифікована Конвенція про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхуська Конвенція).

58. Згідно із статтею 3 Орхуської конвенції кожна зі Сторін здійснює необхідні законодавчі, регулятивні та інші заходи, включаючи заходи щодо досягнення відповідності положень, які регламентують порядок виконання положень цієї Конвенції, стосовно інформації, участі громадськості та її доступу до правосуддя, а також відповідних заходів для забезпечення умов їх застосування, для створення і підтримки чіткої, прозорої та злагодженої структури для виконання положень цієї Конвенції.

59. Статтею 6 Орхуської конвенції визначено, що зацікавлена громадськість адекватно, своєчасно та ефективно одержує інформацію залежно від обставин шляхом публічного повідомлення або в індивідуальному порядку на початковому етапі процедури прийняття рішень з питань, що стосуються навколишнього середовища, серед іншого, про:

а) запропонований вид діяльності та заявку, за якою буде прийматися рішення;

б) характер можливих рішень або проект рішення;

в) державний орган, відповідальний за прийняття рішення;

г) передбачувану процедуру, включаючи те, яким чином і коли така інформація може бути надана.

60. Згідно із частиною третьою статті 6 Орхуської конвенції, процедури участі громадськості передбачають помірковані терміни для різних етапів, що забезпечують достатній час для інформування громадськості відповідно до пункту 2 і підготовки та ефективної участі громадськості у процесі прийняття рішень з питань, що стосуються навколишнього середовища.

Кожна зі Сторін забезпечує участь громадськості вже на ранньому етапі, коли є всі можливості для розгляду різних варіантів і коли участь громадськості може бути найефективнішою.

61. Статтею 8 Орхуської конвенції визначено, що кожна зі Сторін докладає зусиль для сприяння ефективній участі громадськості на відповідному етапі, доки залишаються відкритими можливості вибору, в підготовці державними органами нормативних положень, які мають безпосередню виконавчу силу, та інших загальноприйнятих юридичних правил, обов`язкових для виконання, які можуть істотно впливати на навколишнє середовище. З цією метою вживаються такі заходи:

а) визначаються терміни, достатні для забезпечення ефективної участі;

б) проекти правил публікуються або доводяться до відома громадськості іншим чином;

в) громадськості надається можливість висловлювати свої зауваження безпосередньо або через представницькі консультативні органи. Результати участі громадськості враховуються максимальним чином.

62. У пункті 2 частини 1 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

63. Частинами 2 та 3 статті 15 вказаного Закону інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов`язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п`яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації.

Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

64. В абзаці 2 пункту 4 Порядку передбачено, що проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555 (далі - Порядок № 555) визначено, що оприлюднення розроблених в установленому законодавством порядку проектів містобудівної документації здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх подання розробником до виконавчого органу сільської, селищної, міської ради шляхом розміщення матеріалів (планшетів, макетів) у визначеному органом місцевого самоврядування місці та інформування громадян через розповсюдження брошур і повідомлень, засоби масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення інформації на офіційному веб-сайті замовника містобудівної документації.

65. Судами попередніх інстанцій встановлено, що проект рішення Агрономічної сільської ради "Про затвердження генерального плану с. Агрономічне Вінницького району Вінницької області" від 21 серпня 2015 року, у встановленому законодавством порядку оприлюднений не був.

66. Суд відхиляє посилання скаржника на те, що на сайті сільської ради 20 грудня 2012 року було оприлюднено оголошення про початок розробки генерального плану с.Агрономічне, оскільки графічна частина генерального плану не була опублікована, а також у вказаному оголошенні не було роз`яснено яким чином усі зацікавлені особи можуть ознайомитися з графічною частиною відповідного генерального плану.

67. Також Суд відхиляє посилання відповідача на правовий висновок Верховного Суду, зроблений у постанові від 28 липня 2022 року у справі №120/8017/20-а про те, що неоприлюднення на офіційному веб-сайті органу місцевого самоврядування проекту рішення, як акта індивідуальної дії згідно вимог статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", не є підставою для безумовного скасування оскаржуваного рішення, оскільки у вказаній постанові Верховного Суду предметом спору був акт індивідуальної дії, а не нормативно-правовий акт, що не дає можливості аналогічно застосувати положення законодавства та, відповідно, вказану правову до вибору і застосування норм права у справі, що розглядається.

68. У пункті 6 Порядку №555 зазначено, що оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні, проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості замовнику у строк, визначений замовником містобудівної документації.

69. У постанові Верховного Суду від 30 серпня 2022 року у справі № 810/1044/18 зроблено висновок про те, що оприлюднення проекту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, що здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, є обов`язкової складовою процедури, яка передує прийняттю регуляторного акта уповноваженим на це суб`єктом владних повноважень для доведення текстів відповідних актів до відома населення, а також державних органів, підприємств, установ і організацій та для забезпечення публічного обговорення відповідного проекту регуляторного акта.

70. Відповідно до статті 21 Закону №3038-VI громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.

71. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється (частина 2 названої статті).

72. Оприлюднення проектів генеральних планів, планів зонування територій, детальних планів територій здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх надходження до відповідного органу місцевого самоврядування (частина 4).

73. Оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування (частина 5 статті 21 Закону №3038-VI).

74. Громадські слухання щодо проєктів містобудівної документації на місцевому рівні проводяться шляхом оприлюднення таких проєктів, надання особам, які мають право на подання пропозицій до проєктів містобудівної документації на місцевому рівні, строку для подання таких пропозицій, а також шляхом безпосереднього подання пропозицій громадськістю до відповідного органу місцевого самоврядування; утворення погоджувальної комісії у разі необхідності та, відповідно, оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проєктів містобудівної документації.

75. Цей висновок узгоджується з позицією Верховного Суду, висловленою зокрема, у постановах від 21 червня 2018 року у справі № 826/4504/17, від 14 серпня 2018 року у справі №695/725/15-а, від 19 вересня 2018 року у справі № 463/1230/16-а, від 19 червня 2019 року у справі № 815/1884/18, від 13 березня 2020 року у справі № 320/6466/18, від 11 травня 2023 року у справі №380/23542/21 та інших.

76. При розгляді цієї справи Суд також враховує Рекомендацію № R(87)16 Комітету міністрів Ради Європи щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб (прийнято Комітетом міністрів 17 вересня 1987 року) (Recommendation №. R (87) 16 on administrative procedures affecting a large number of persons)), що визначає такі принципи прийняття адміністративних актів, що мають вплив на велику кількість осіб, зокрема:

- пропозиція прийняття відповідного акта повинна бути донесена до зацікавлених осіб у доступній та відкритій формі і таким чином, щоб це забезпечувало поінформованість зацікавлених осіб про можливий вплив від прийняття акта на їх права, свободи та інтереси;

- беручи до уваги об`єкт та наслідки пропонованого адміністративного акта, статус або кількість зацікавлених осіб, компетентний орган може прийняти рішення про те, що процедура участі триватиме за однією або кількома з таких форм: a) письмові спостереження; b) приватні чи публічні слухання; c) представництво в дорадчому органі компетентного органу;

- адміністративний акт повинен бути доведений до відома громадськості та відповідне повідомлення повинно містити інформацію про основні висновки, що випливають із процедури прийняття акта; мотиви прийняття адміністративного акта; інформацію про способи заперечення проти прийняття адміністративного акта та строк, протягом якого вони повинні бути використаним.

77. Слід підсумувати, що наведений аналіз зазначених вище норм свідчить про встановлення чітко визначеної послідовності дій органів місцевого самоврядування, у тому числі й сільських рад, стосовно реалізації закріпленої статтею 21 Закону №3038-VI процедури проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів, а також закріплено обов`язок такого органу щодо оприлюднення: прийнятих рішень з розроблення проектів містобудівної документації; розроблених проектів містобудівної документації; повідомлень про подання пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації; результатів розгляду пропозицій тощо.

78. Агрономічна сільська рада не дотрималася вищенаведених норм щодо опублікування графічних матеріалів розробленого генерального плану села, а також не забезпечила проведення громадських слухань.

79. Відповідно до правового висновку, що викладений у постановах Верховного Суду від 10 липня 2019 року у справі № 804/639/18, від 13 жовтня 2021 року у справі №640/21854/18, від 27 вересня 2022 року у справі № 320/1510/20, від 16 березня 2023 року у справі № 400/4409/21, від 11 травня 2023 року у справі №380/23542/21, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення»; одним з критеріїв, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

80. У справі, що розглядається, варті уваги доводи позивача про те, що не тільки університет, а й вся територіальна громада була позбавлена можливості подання пропозицій при розробці генерального плану села, оскільки відповідачем не дотримано імперативні норми законодавства щодо проведення громадських слухань, що не можна віднести до формальних, тобто не суттєвих помилок.

81. Зважаючи на викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що порушення відповідачем законодавчо визначеної процедури опублікування оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні призвело до неналежного ознайомлення громадськості з відповідною інформацією та позбавило можливості реалізації законних прав та інтересів територіальної громади села Агрономічне, у тому числі й позивача.

82. Відповідач у касаційній скарзі посилається на проведення загальних зборів села Агрономічне від 26 квітня 2013 року, 28 березня 2014 року, 21 квітня 2015 року, де обговорювався генеральний план, і вважає, що таким чином враховано пропозиції громадськості, які відповідають законодавчим та нормативно-правовим актам, державним будівельним нормам, стандартам і правилам щодо врахування пропозицій громадськості.

83. Колегія суддів враховує те, що рішення загальних зборів є формою безпосередньої демократії (народовладдя), є проявом правомірного впливу на сільську раду як представницький орган щодо ухвалення рішень місцевого значення, оскільки у частині 2 статті 8 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності.

84. При цьому у контексті обставин цієї справи проведення загальних зборів села не може підмінити собою громадських слухань. Також важливим є те, що проект оскаржуваного рішення не було опубліковано у встановленому законом порядку, що мало наслідком необізнаність про його існування у всіх зацікавлених осіб, зокрема, позивача.

85. Посилання скаржника на постанову Верховного Суду від 04 вересня 2019 року у справі №0940/1392/18 не спростовує вищенаведеного. Зокрема, у справі №0940/1392/18 суди скасували рішення Драгомирчанської сільської ради "Про затвердження внесення локальних змін до графічної частини генерального плану (Зміна № 2) с. Драгомирчани" через порушення процедури його прийняття.

86. При цьому, Верховний Суд додатково врахував, що на загальних зборах жителі села Драгомирчани реалізували волевиявлення щодо скасування рішень сесії сільської ради про виділення земельних ділянок під житлове будівництво по вул. Шкільній у с.Драгомирчани і повернення житлової забудови у комунальну власність громади села Драгомирчани для громадської забудови (будівництва школи).

87. Вказане спростовує посилання скаржника на те, що висновок судів у цій справі зроблено без врахування висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 04 вересня 2019 року у справі №0940/1392/18.

88. Згідно зі статтею 14 Закону України «Про екологічну експертизу» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державній екологічній експертизі підлягають, зокрема, проекти генеральних планів населених пунктів.

89. Зі статті 27 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» (у редакції, чинній на момент спірних правовідносин) також вбачається, що екологічній експертизі підлягають, зокрема, проекти схем розвитку і розміщення продуктивних сил, розвитку галузей економіки, генеральних планів населених пунктів, схем районної планіровки.

90. Судами попередніх інстанцій також було зазначено, що з матеріалів генерального плану села Агрономічне не вбачається, що затверджений проект містобудівної документації піддавався державній екологічній експертизі, відтак, щодо нього відсутній позитивний висновок такої.

91. У касаційній скарзі вказаний висновок судів не спростовано.

92. Зважаючи на те, що статтею 27 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" та статтею 14 Закону України "Про екологічну експертизу" у редакції, чинній станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин, імперативно передбачалось, що проекти генеральних планів населених пунктів належать до об`єктів державної екологічної експертизи і їй підлягають, колегія суддів відхиляє наведені скаржником доводи про те, що приписи статті 14 Закону України "Про екологічну експертизу" містять диспозитивні приписи і визначають об`єкти державної екологічної експертизи, стосовно яких така експертиза лише може бути проведена, і про те, що вказана норма була неправильно застосована судами попередніх інстанцій.

93. Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 24 січня 2023 року у справі № 160/7600/20.

94. Посилання Агрономічної сільської ради на висновки Верховного Суду, викладені у постановах 15 червня 2023 року у справі №806/2591/17 та від 13 травня 2020 року у справі №826/5172/17, відхиляються Верховним Судом, оскільки у справі №806/2591/17 спір стосувався дозволу Управління екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами ТОВ "Українська холдингова лісопильна компанія"; у справі №826/5172/17 предметом спору був припис Державної екологічної інспекції у місті Києві щодо зобов`язання ДП "Національна енергетична компанія "Укренерго" отримати та представити до Держекоінспекції дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

95. Тобто, у вказаних справах, на які посилається відповідач, не вирішувалося питання про відповідність генерального плану населеного пункту вимогам чинного законодавства за умови відсутності державної екологічної експертизи.

96. Вказане не дозволяє аналогічно застосувати положення законодавства та, відповідно, правові позиції у справах №806/2591/17 і №826/5172/17 до вибору і застосування норм права у справі №128/2833/17.

97. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

98. З огляду на викладене, касаційна скарга не підлягає задоволенню, а судові рішення слід залишити без змін.

Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 30 серпня 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року у справі №128/2833/17 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя О.П. Стародуб