ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 березня 2024 р. Справа № 520/28360/23Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Макаренко Я.М.,

Суддів: Жигилія С.П. , Любчич Л.В. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 19.12.2023, головуючий суддя І інстанції: Біленський О.О., м. Харків, по справі № 520/28360/23

за позовом ОСОБА_1

до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини , Заступника Керівника Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Івана Вервейки

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Заступника Керівника Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини ОСОБА_2 про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, в якій просив суд:

- визнати бездіяльність Заступника Керівника Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини ОСОБА_2 стосовно розгляду заяви щодо адміністративного правопорушення від 27.07.2023 протиправною, умисною, результатом чого є невиконання обов`язку стосовно захисту права Позивача порушеного начальником ГУПФУ в Харківській області;

- визнати бездіяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в частині ненадання відповіді на прохання висловлені в заяві від 27.07.2023 неправомірною, такою що свідчить про відсутність контролю за діяльністю підлеглих, наслідком чого є невиконання обов`язку стосовно захисту порушеного права Позивача;

- зобов`язати Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини розглянути заяву від 27.07.2023 та надати відповідь.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 19.12.2023 у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Заступника Керівника Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Івана Вервейка про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії відмовлено.

Позивач, не погодившись з вищевказаним рішенням суду, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне досліджування судом першої інстанції обставин справи, просить рішення Харківського окружного адміністративного суду від 19.12.2023 по справі №520/28360/23 скасувати та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що відзив на позовну заяву за підписом керівника Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, який не є відповідачем у справі, не міг братися до ваги судом першої інстанції. Також зазначає, що він звернувся до Уповноваженого з заявою про адміністративне правопорушення, а предметом спору у цій справі є протиправна бездіяльність Заступника Керівника Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Івана Вервейка, а не самого Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, за підписом якого жодних документів матеріали справи не містять.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідач Уповноважений Верховної Ради України з прав людини просить залишити рішення суду першої інстанції без змін, а апеляційну скаргу без задоволення. Вказує, що незгода позивача з позицією, викладеною у відповіді на його звернення, не може свідчити про порушення вимог законодавства. Також наголошує, що складання протоколу про адміністративне правопорушення відноситься до дискреційних прав відповідач, який самостійно визначає наявність підстав для вжиття такого заходу.

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

У відповідності до п.3 ч.1 ст.311 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Згідно з ч.4 ст.229 Кодексу адміністративного судочинства України при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Колегія суддів, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що вимоги апеляційної скарги задоволенню не підлягають, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що до Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини надійшла заява ОСОБА_1 від 27.07.2023, зареєстрована за вхідним №К-22339.3/23 від 28.07.2023, в якій позивач просив визначити особу, уповноважену складати протокол про адміністративне правопорушення за заявою від 27.07.2023; зобов`язати уповноважену особу розглянути заяву, залучивши заявника потерпілим до цієї справи та направити адміністративний протокол до суду для прийняття рішення; повідомити стосовно результату розгляду цієї заяви в порядку і терміни, встановлені чинним законодавством.

За зверненням ОСОБА_1 відкрито провадження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про порушення прав і свобод людини і громадянина, про що свідчить Службова записка Заступника Керівника Секретаріату від 01.08.2023 №53/15209-23.

На адресу Головного управління Пенсійного фонду України в Харківській області направлено лист від 01.03.2023 №41618.4/К- 22339.3/23/53 щодо надання управлінням інформації з приводу розгляду заяви ОСОБА_1 від 04.06.2023.

Про зазначене вище позивача повідомлено листом від 01.08.2023 №41620.4/К-22339.3/23/53.

На лист Секретаріату Уповноваженого від 01.03.2023 №41618.4/К-22339.3/23/53 Головним управлінням Пенсійного фонду України в Харківській області надало відповідь від 14.08.2023 за №22111-25593/К-02/1-2000/23, що зареєстрована в Секретаріаті Уповноваженого від 16.08.2023 №К-22339.3/23/16582.9.

Відповідно до Службової записки від 22.08.2023 №53/16637-23 провадження за зверненням ОСОБА_1 від 28.07.2023 №К-22339.3/23 завершено.

Листом від 23.08.2023 №46284.4/К-22339.3/23/53 позивачу надано остаточну відповідь, в якій ОСОБА_1 повідомлено, що:

"З метою всебічного з`ясування обставин справи, на підставі статті 101 Конституції України, статей 13, 17, 22 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», статті 28 Закону України «Про звернення громадян» (далі - Закон) до Управління був направлений відповідний лист.

З огляду на зазначене та оскільки порушене питання потребувало здійснення подальшої перевірки, було прийняте рішення щодо відкриття провадження за Вашою заявою.

Згідно отриманої інформації від Управління, Ваша заява від 04.06.2023, яка надійшла електронною поштою, зареєстрована 14.07.2023 №23722/К-2000-23. Листами від 16.07.2023 №19136-23722/К-02/8-2000/23, який направлено на Вашу електронну адресу, та №19141-23722/К-02/8-2000/23, який направлено на Вашу поштову адресу, Управління надало відповідь на Вашу заяву.

Листом від 08.08.2023 Управління повторно направило відповідь на Вашу заяву від 04.06.2023 на поштову адресу зазначену в заяві.

Щодо притягнення до адміністративної відповідальності винних осіб Управління, зазначено, що парламентський контроль за дотриманням конституційного права на звернення має на меті його поновлення у разі порушення та забезпечення належної практики їх реалізації в державі загалом. При цьому необхідно враховувати практику судів стосовно закриття справ, у тому числі на підставі статті 22 Кодексу України про адміністративні правопорушення, у зв`язку з малозначністю вчиненого правопорушення та зважаючи на те, що право заявників поновлено.

Окрім того, сам факт притягнення судом певних осіб до адміністративної відповідальності за порушення вимог Закону України «Про звернення громадян» не призводить до поновлення прав громадян.

Зазначаємо, що вирішення питання щодо порушення процедури притягнення особи до адміністративної відповідальності, зокрема складання відповідного протоколу, належить до дискреційних повноважень Уповноваженого, що підтверджується правовою позицією, висловленою Шостим апеляційним адміністративним судом у рішенні від 17.03.2020 по справі №620/3056/19, Окружним адміністративним судом міста Києва у рішеннях від 27.06.2019 по справі №826/12387/18, від 23.08.2019 по справі №640/5681/19. Зокрема, Окружний адміністративний суд міста Києва у рішенні від 27.06.2019 зазначив, що питання в частині вимог про зобов`язання відповідача вжити заходів щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення, збору інших матеріалів та направлення їх до суду для притягнення до адміністративної відповідальності відноситься до складу дискреційних повноважень Уповноваженого, та щодо яких суд не вправі приймати жодних рішень зобов`язального характеру.

Вказане також підтверджується правовою позицією, висловленою Верховним Судом в постанові від 09.11.2020 у справі №640/5681/19.

Так, у постанові від 09.11.2020 у справі №640/5681/19 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов таких висновків: «Зобов`язання Омбудсмена в межах повноважень вирішити питання щодо реалізації повноважень, передбачених пунктами 11, 12, 14 частини першої статті 13 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», а також притягнення винних працівників НАБУ та секретаріату Омбудсмена до відповідальності буде втручанням у дискреційні повноваження Омбудсмена».

Додатково інформуємо що відповідно до статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов`язковими для всіх суб`єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Враховуючи вищенаведене, Ваше право на звернення поновлено, провадження за Вашою заявою завершено.".

Відмовляючи у задоволенні позивних вимог ОСОБА_1 , суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідь по суті звернення позивача була надана у межах повноважень та у відповідності до чинного законодавства, тому протиправна бездіяльність відповідачів відсутня.

Колегія суддів погоджується з вищевикладеним висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Статтею 101 Конституції України передбачено, що парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (далі - Уповноважений).

Уповноважений є посадовою особою, статус якої визначається Конституцією України, Законом України від 23.12.1997 №776/97-ВР «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» (далі Закон №776/97-ВР) та іншими законами України.

Відповідно до ст.16 Закону №776/97-ВР Уповноважений здійснює свою діяльність на підставі відомостей про порушення прав і свобод людини і громадянина, які отримує: 1) за зверненнями громадян України, іноземців, осіб без громадянства чи їх представників; 2) за зверненнями народних депутатів України; 3) за власною ініціативою.

Уповноважений приймає та розглядає звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства або осіб, які діють в їхніх інтересах, відповідно до Закону України "Про звернення громадян" (ч.1 ст.17 Закону №776/97-ВР).

За приписами ч.1, ч.3 ст.15 Закону України від 02.10.1996 №393/96-ВР «Про звернення громадян» Органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань). Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов`язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов`язки.

Згідно ч.1 ст.10 Закону №776/97-ВР для забезпечення діяльності Уповноваженого утворюється секретаріат, який є юридичною особою, має свій рахунок у банку та печатку встановленого зразка.

Структура секретаріату, розподіл обов`язків та інші питання щодо організації його роботи регулюються Положенням про секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (ч.2 ст.10 Закону №776/97-ВР).

Відповідно до п.2.2 Розділу 2 Положення про Секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, затвердженого Наказом Уповноваженого від 14.10.2022 №79.15/22 (надалі Положення №79.15/22), на Секретаріат покладено завдання з організаційного, правового (юридичного), науково-консультативного, інформаційно-аналітичного, науково-експертного, контрольно-ревізійного, матеріально-технічного, фінансового, а також іншого забезпечення діяльності Уповноваженого в межах чинного законодавства України.

Згідно п.3.1.5 Розділу 3 Положення №79.15/22 Секретаріат відповідно до покладених на нього завдань та розподілу обов`язків між працівниками організовує та здійснює прийом та розгляд звернень громадян України, іноземців, осіб без громадянства або осіб, які діють в їхніх інтересах, відповідно до чинного законодавства України та роз`яснює заходи, що їх має вжити особа, яка подала звернення до Уповноваженого.

За приписами п.4.1.5 Розділу 4 Положення №79.15/22 Секретаріат відповідно до покладених на нього завдань має право брати участь у судовому розгляді справ, в яких Уповноважений та/або Секретаріат є стороною, відповідно до вимог чинного законодавства України.

Уповноважені особи Секретаріату мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення, що передбачені статтями 188-39, 188-40 та 212-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення (п.4.2 Розділу 4 Положення №79.15/22).

За дорученням Уповноваженого або Керівника Секретаріату працівники Секретаріату мають право діяти від імені Уповноваженого або Секретаріату та представляти їх інтереси з усіма правами, що надані чинним законодавством України (п.4.3 Розділу 4 Положення №79.15/22).

Відповідно до п.5.1 Положення №79.15/22 Секретаріат очолює Керівник, який призначається на посаду і звільняється з посади Уповноваженим.

Системний аналіз наведених норм права дозволяє дійти висновку, що Уповноважений при реалізації громадянами України свого права на захист конституційних прав і свобод діє як через свій допоміжний орган - Секретаріат, так і безпосередньо через Керівника Секретаріату. Водночас ані Конституція України, ані Закон №776/97-ВР не встановлюють обов`язок Уповноваженого особисто розглядати всі індивідуальні звернення громадянина України та повідомляти його про результати розгляду такого звернення.

При цьому Положення, яке узгоджується з нормами Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", надано право Керівнику Секретаріату та окремо визначеним працівникам Секретаріату за дорученням Уповноваженого здійснювати прийом та розгляд звернень громадян.

Отже, Секретаріат є тим органом, до компетенції та повноважень якого входить розгляд та надання відповіді на звернення позивача.

З огляду на викладене колегія суддів відхиляє доводи апеляційної скарги, що відповідь на звернення позивача має бути надана саме Уповноваженим особисто.

Так, відповідно до Порядку роботи зі зверненнями у Секретаріаті Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, затвердженого наказом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 17.05.2019 №46.15/19 (далі Порядок №46.15/19), звернення, що надходять до Секретаріату, передаються на розгляд Уповноваженому. Уповноважений, Керівник Секретаріату чи представник Уповноваженого в регіоні здійснюють попередній розгляд звернень та вносять резолюцію до системи електронного документообігу.

Згідно з п.37 Порядку №46.15/19 під час вивчення матеріалів звернення виконавець (головний виконавець) у справі готує пропозиції, проекти листів, які погоджує та підписує в межах своїх функціональних обов`язків представник Уповноваженого, Керівник Секретаріату Уповноваженого, керівник структурного підрозділу чи інша посадова особа, якщо інше не зазначено в дорученні.

Відтак, Заступник Керівника Секретаріату у випадку відсутності керівника або за окремим дорученням може розглядати та підписувати відповіді на звернення, які адресовані Уповноваженому, і надання таких відповідей за його підписом не суперечить нормам законодавства, як помилково стверджує заявник в апеляційній скарзі.

Отже, колегія суддів вважає, що звернення позивача від 16.02.2023 правомірно розглянуто та надано відповідь за підписом уповноваженої на те особи.

Варто зауважити, що Уповноважений ВРУ при розгляді звернення наділений окресленим устатті 17 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини"переліком повноважень, а саме:

1) відкриває провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина;

2) роз`яснює заходи, що їх має вжити особа, яка подала звернення Уповноваженому;

3) направляє звернення за належністю в орган, до компетенції якого належить розгляд справи, та контролює розгляд цього звернення;

4) відмовляє в розгляді звернення.

Отже, прийняття відповідачем одного із визначеногостаттею 17 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини"рішення при розгляді звернення є таким, що розглянуте відповідачем у межах строку, передбаченогоЗаконом України «Про звернення громадян».

В свою чергу, як було правильно зауважено судом першої інстанції, факт відкриття провадження за зверненням позивача, з`ясування обставин, викладених у ньому, завершення провадження та повідомлення позивача про результати розгляду звернення, що підтверджується матеріалами справи, нівелює факт вчинення Уповноваженим бездіяльності в частині ненадання відповіді на прохання висловлені в заяві від 27.07.2023, як про це стверджує позивач.

Вказане узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 12 травня 2022 року у справі №160/11446/21.

Колегія суддів враховує, що як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Колегія суддів зазначає, що той факт, що позивач вважає, що змістом роз`яснень не забезпечено поновлення порушених, на думку позивача, прав, не свідчить про протиправну бездіяльність відповідача, допущену ним під час розгляду заяви, за відсутності доказів реального порушення прав та інтересів позивача.

У зв`язку з зазначеним відсутні також підстави для зобов`язання Уповноваженого розглянути заяву від 27.07.2023 та надати відповідь, оскільки така заява була розглянути з дотриманням вимог чинного законодавства з наданням позивачу відповіді у межах повноважень відповідача.

Фактична незгода позивача зі змістом відповіді на звернення від 27.07.2023, викладеної у листі від 23.08.2023 за №46284.4/К-22339.3/23/53, однак, незгода з позицією, викладеною у вказаній відповіді не може свідчити про порушення вимог Закону України «Про звернення громадян». Доказів реального порушення прав та законних інтересів позивача, суду не надано.

Аналогічні висновки викладені у постанові Верховного Суду від 25 вересня 2019 року по справі №814/2467/17.

Також необхідно зважати на те, що з огляду на положення ст.2 КАС України щодо компетенції адміністративного суду останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які віднесені до компетенції цього органу державної влади.

Отже, адміністративний суд, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, виконуючи завдання адміністративного судочинства щодо перевірки відповідності їх прийняття (вчинення), передбаченим частиною другою КАС України, критеріям, не втручається та не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Аналіз норм КАС України свідчить про те, що завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, оскільки ключовим його завданням є здійснення правосуддя.

Відтак, колегія суддів зауважує, що визнання протиправною бездіяльності заступника Керівника Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, яка, на думку позивача, полягає в порушенні Кодексу України про адміністративні правопорушення, наказу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 16.02.2015 №3/02-15, яким затверджено Порядок оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення, буде втручанням у дискреційні повноваження Уповноваженого, з огляду на що вимоги в цій частині також не можуть бути задоволені.

Стосовно доводів апеляційної скарги про те, що відзив на позовну заяву було підписано неуповноваженою особою, то, як було проаналізовано вище, згідно п.4.1.5 Розділу 4 Положення №79.15/22 Секретаріат відповідно до покладених на нього завдань має право брати участь у судовому розгляді справ, в яких Уповноважений та/або Секретаріат є стороною, відповідно до вимог чинного законодавства України.

У зв`язку з зазначеним колегія суддів відхиляє доводи апеляційної скарги в цій частині.

Таким чином, колегія суддів, переглянувши рішення суду першої інстанції, дійшла висновку, що при прийнятті рішення, суд першої інстанції дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального та процесуального права.

Наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують.

Згідно з п.1 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст. ст. 311, 315, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 19.12.2023 по справі № 520/28360/23 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя (підпис)Я.М. Макаренко Судді(підпис) (підпис) С.П. Жигилій Л.В. Любчич