ОКРЕМА ДУМКА

12 березня 2024 року

м. Київ

справа №440/14216/23

адміністративне провадження №Пз/990/7/23

Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Берназюка Я.О. на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 05 березня 2024 року у зразковій справі № 440/14216/23 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії.

Відповідно до ст. 34 Кодексу адміністративного судочинства України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку; про наявність окремої думки повідомляються особи, які беруть участь у справі, без оголошення її змісту в судовому засіданні; окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.

Ця Окрема думка є продовженням позиції, висловленій у постанові Верховного Суду від 01 грудня 2022 року у справі № 580/2869 та Окремій думці від 19 червня 2023 року у справі №560/8064/22.

Повністю погоджуюся із тим, що Україна як соціальна держава, в якій людина визнається найвищою соціальною цінністю, повинна належним чином гарантувати громадянам право на соціальний захист та, у перш чергу, тим, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членам їхніх сімей (ст.ст. 1, 3, 17 та 46 Конституції України).

У справі, що розглядається, Суд не повною мірою врахував низку положень Конституції України (рішень Конституційного Суду України) та Кодексу адміністративного судочинства України, обмежив компетенцію Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України та Конституційного Суду України.

Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо разової грошової виплати ветеранам війни та жертвам нацистських переслідувань» від 20.03.2023 № 2983-IX, який підписаний Президентом України та набрав чинності з 15.04.2023, передбачена, зокрема, норма, згідно з якою:

«Щороку до Дня Незалежності України особам з інвалідністю внаслідок війни виплачується разова грошова виплата у порядку та розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України в межах відповідних бюджетних призначень, встановлених законом про Державний бюджет України»

На підставі цього спеціального Закону Кабінетом Міністрів України згідно з постановою від 21.07.2023 №754 було затверджено Порядок здійснення у 2023 році разової грошової виплати до Дня Незалежності України, передбаченої Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань».

Неврахування Судом положень Закону України № 2983-IX та прийнятої на виконання його імперативних норм зазначеної постанови Уряду, особливо, у період триваючої війни (повномасштабної збройної агресії), перешкоджає досягненню мети, з якою був прийнятий цей Закон та Постанова, а також безпосередньо не узгоджується з низкою положень Конституції України.

1. Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (ст. 6 Конституції України).

Постанова у справі № 440/14216/23 безпосередньо обмежує повноваження законодавчої та виконавчої гілок влади, які реалізовані ними шляхом прийняття Закону України № 2983-IX та Постанови Кабінету Міністрів України № 754, що мають легітимну мету та відповідають критерію «якості закону».

2. Захист суверенітету і територіальної цілісності України є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу; оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності покладаються на Збройні Сили України (ч. 1-2 ст. 17 Конституції України).

Постанова у справі № 440/14216/23, фактично, передбачає спрямування Судом в умовах війни (повномасштабної збройної агресії) обмежених фінансових ресурсів держави не на фінансування Збройних Сил України та, відповідно, захист суверенітету і територіальної цілісності України, а на інші цілі (Конституційний Суд України у Рішенні від 22 травня 2018 року № 5-р/2018 зробив висновок, що фінансування соціальних та інших зобов`язань держави має бути реальним та здійснюватися відповідно до її фінансово-економічних можливостей; у разі значного погіршення фінансово-економічної ситуації, виникнення умов воєнного або надзвичайного стану, необхідності забезпечення національної безпеки України, модернізації системи соціального захисту тощо держава може здійснити відповідний перерозподіл своїх видатків з метою збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства).

3. Держава забезпечує соціальний захист громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей (ч. 5 ст. 17 Конституції України).

Постанова у справі № 440/14216/23 передбачає спрямування Судом в умовах війни (повномасштабної збройної агресії) обмежених фінансових ресурсів держави не на захист громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях (членів їхніх сімей), а на соціальний захист інших осіб, які у «мирний час» мали та матимуть всі визначені законами «додаткові» гарантії соціального захисту.

4. У разі оголошення указу Президента України про введення воєнного стану в Україні Верховна Рада України збирається на засідання у дводенний строк без скликання; виключно законами України визначаються правовий режим воєнного і надзвичайного стану (ч. 3 ст. 83 Конституції України).

Постанова у справі № 440/14216/23 не враховує запровадження в Україні 24 лютого 2022 року воєнного стану, який триває і досі, та відповідно до статті 1 Закону України «Про воєнний стан» визначається як особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб.

5. До повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів; виключно законами України визначаються основи соціального захисту (ст.ст. 85 та 92 Конституції України)

Постанова у справі № 440/14216/23, фактично, передбачає незастосування Судом Закону № 2983-IX, який є спеціальним та обов?язковим для виконання.

6. Бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства; виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків; держава прагне до збалансованості бюджету України (ст. 95 Конституції України)

Водночас, згідно з офіційною інформацією у 2023 році державний бюджет виконано з дефіцитом у сумі 1,33 трлн грн (https://www.mof.gov.ua/uk/news/vikonannia_derzhavnogo_biudzhetu__2023-4381?fbclid=IwAR1Hu6Gm0jYEB-ZqfZdVcCnKYewhunLadlZaFVdwfnqo0qEtcQ3R37Gu-5U).

При цьому, станом на 31 грудня 2023 року державний та гарантований державою борг України становив 5519,5 млрд грн, або 145,3 млрд дол. США (https://www.mof.gov.ua/uk/news/the_largest_part_of_ukraines_state_debt_is_concessional_financing_from_international_partners-4451).

Слід також звернути увагу, що право на «разову грошову виплату» в Україні мають, приблизно 500 тис. осіб, а загальна сума таких виплат може становити біля 10 млрд. грн.

Постанова у справі № 440/14216/23 не передбачає джерел покриття незапланованих «багатомільярдних видатків», які зумовлені новою позицією Суду, а також не містить мотивів Суду щодо впливу такої позиції на збалансованість бюджету України (Конституційний Суд України під час офіційного тлумачення ст. 95 Конституції України у Рішенні від 25 січня 2012 року № 3-рп/2012 зробив висновок, що суди під час вирішення справ щодо соціального захисту прав громадян повинні застосовувати нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, прийняті на підставі і на виконання Бюджетного кодексу України, інших законів України).

7. Президент України є главою держави і виступає від її імені; Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина; Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України (ст.ст. 102 та 106 Конституції України).

Постанова у справі № 440/14216/23 передбачає незастосування Судом Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» (затверджений Законом України від 24 лютого 2022 року № 2102-IX), яким безпосередньо зобов?язано Кабінет Міністрів України невідкладно забезпечити фінансування та вжити в межах повноважень інших заходів, пов`язаних із запровадженням правового режиму воєнного стану на території України.

8. Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади; Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України; Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України; Кабінет Міністрів України забезпечує державний суверенітет, виконання Конституції і законів України, актів Президента України, а також забезпечує проведення політики у сферах соціального захисту, виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України; Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання (ст.ст. 113, 116 та 117 Конституції України).

Постанова у справі № 440/14216/23 передбачає незастосування Судом Постанови Кабінету Міністрів України № 754, яка прийнята на виконання зазначених імперативних вимог Конституції України, Закону України № 2983-IX та Указу Президента України № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні».

9. Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України; закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України; закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення (ст.ст. 147 та 152 Конституції України).

Постанова у справі № 440/14216/23 передбачає незастосування Судом, зокрема, висновку Конституційного Суду України, який, зокрема, у рішенні від 23 грудня 2022 року № 3-р/2022 сформував таку позицію щодо неконституційності положень законів у сфері соціального захисту у період воєнного стану: такі положення Закону втрачають чинність через три місяці з дня припинення чи скасування в Україні воєнного стану, введеного Указом Президента України «Про введення воєнного стану в Україні», що має на меті дотримання балансу приватних та публічних інтересів у збереженні збалансованості Державного бюджету України під час дії в Україні воєнного стану).

10. Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України; основними засадами судочинства є, зокрема, обов`язковість судового рішення (ст.ст. 125 та 129 Конституції України).

Постанова у справі № 440/14216/23 передбачає незастосування Судом власної багаторічної та сталої судової практики щодо зазначених вище положень Конституції України під час вирішення соціальних спорів, зокрема, пов?язаних з виплатою разової грошової допомоги «до 5 травня» у 2017 році; обов?язковістю застосування положень законів до моменту винесення рішення Конституційного Суду України про їх неконституційність; обов?язковістю дотримання прийнятих на виконання чинних законів України постанов Кабінету Міністрів України. Винесення рішення у цій зразковій справі після завершення бюджетного року, а також вже більше аніж через 6 місяців з моменту виникнення спірних правовідносин, не сприяє реалізації зазначеної конституційної засади судочинства та ефективного захисту прав особи.

11. Усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах; громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом (ст.ст. 21 та 24 Конституції України).

Постанова у справі № 440/14216/23 не створює механізмів, які би передбачали рівність для всіх громадян (не залежно від їх звернення або не звернення до суду з позовом), які мають право на отримання разової грошової виплати «до 5 травня» (відповідно до статті 246 Кодексу адміністративного судочинства України якщо судом визнано нормативно-правовий акт протиправним і нечинним повністю або в окремій частині і при цьому виявлено недостатню правову врегульованість відповідних публічно-правових відносин, яка може потягнути за собою порушення прав, свобод та інтересів невизначеного кола осіб, суд має право зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти новий нормативно-правовий акт на заміну нормативно-правового акта, визнаного незаконним повністю або у відповідній частині).

12. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 19 Конституції України).

Постанова у справі № 440/14216/23 передбачає покладення Судом на Пенсійний фонд України повноваження здійснювати перерахування разової грошової виплати «до 5 травня» всупереч положенням Закону № 2983-IX.

13. Постанова у справі № 440/14216/23, фактично, применшує значення Дня незалежності України та прирівнює це державне свято до «травневого», запровадженого ще у 1999 році (див., наприклад, Постанову Верховної Ради України від 15 березня 2005 року № 2469-IV «Про стан виконання законодавства України щодо соціального, медичного та пенсійного забезпечення ветеранів війни і відзначення 60-річчя Перемоги у Великій Вітчизняній війні 1941-1945 років), оскільки містить наступний висновок: «запроваджену Законом №2983-ІХ разову грошову виплату до Дня Незалежності України за її правовою природою не слід вважати новим видом соціального забезпечення».

14. Постанова у справі № 440/14216/23 як у мотивувальній, так і резолютивній частині містить необґрунтований висновок про те, що Закон № 2983-IX передбачає право особи на «разову грошову допомогу», оскільки зазначений Закон встановлює лише право особи на «разову грошову виплату».

15. Постанова у справі № 440/14216/23 не враховує факт воєнного стану в Україні (відповідно до третьої статті 78 КАС України обставини, визнані судом загальновідомими, не потребують доказування), оскільки містить наступний висновок: «виходячи зі змісту пояснювальної записки до проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо виплати грошової винагороди ветеранам війни та жертвам нацистських переслідувань» законодавець не пов`язував зменшення розміру допомоги особам з інвалідністю внаслідок війни із запровадженням воєнного стану, фінансовими можливостями чи іншими винятковими обставинами».

16. Постанова у справі № 440/14216/23 передбачає, фактично, привласнення Судом повноважень відновлювати та застосовувати «неіснуючі» норми закону, а також зобов`язувати органи державної влади виконувати такі «новостворені» Судом норми закону, хоча таким повноваженням не наділений, навіть, Конституційний Суд України (відповідно до частини другої статті 152 Конституції України закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення).

17. Постанова у справі № 440/14216/23 безпідставно прирівнює «разову грошову виплату» до «допомоги, що є основним джерелом існування», оскільки лише останній вид допомоги передбачений та гарантований частиною третьою статті 46 Конституції України.

18. Постанова у справі № 440/14216/23 містить висновок проте, що «Суд не застосовує Закон № 2983-IX, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії», проте, не містить мотивів, яка конкретно норма Основного Закону України гарантує право особи на «разову грошову виплату» та визначає розмір такої виплати; при цьому резолютивна частина рішення зобов?язує Пенсійний фонд України виконувати «неіснуючу» норму частини п?ятої статті 13 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», а не конкретну норму Конституції України.

19. Постанова у справі № 440/14216/23 містить немотивований висновок щодо застосовності у цій справі позиції Конституційного Суду України (рішення від 13.12.2019 № 7-р(ІІ)) про неможливість делегування Кабінету Міністрів України законодавчих функцій; це пов`язано з тим, що Закон № 2983-IX не передбачає наділення Уряду функцією визначати порядок сплати «разової грошової виплати» (суб?єкти, періодичність тощо), оскільки такий уже унормований безпосередньо зазначеним Законом.

20. Постанова у справі № 440/14216/23 також містить немотивований висновок щодо застосовності рішень Конституційного Суду України, які були винесені у «мирний час» та за відсутності у той період спеціального закону (насьогодні Закон № 2983-IX не має статусу закону про Державний бюджет на відповідний рік або закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України тощо); Верховний Суд, ніби, ігнорує факт того, що сьогодні Україна знаходиться у надскладному фінансовому (бюджетному) становищі, а судові рішення, винесені всупереч офіційним рішенням Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України та без належного механізму реалізації таких судових рішень, можуть підірвати довіру громадян до державних інститутів та України, вцілому, що може бути використано у «гібридній» війні проти нашої держави як дезорганізуючий та дезорієнтуючий фактор.

З урахуванням зазначеного, вважаю, що у Верховного Суду не було підстав для задоволення позову.

Суддя Я.О. Берназюк