П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 лютого 2024 року

м. Київ

Справа № 990/64/23

Провадження № 11-165заі23

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Кривенди О. В.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А.,

розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Громадської організації «Український рух пацифістів», про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії

за апеляційною скаргою Громадської організації «Український рух пацифістів» на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 вересня 2023 року (судді Губська О. А., Єресько Л. О., Мацедонська В. Е., Соколов В. М., Уханенко С. А.)

УСТАНОВИЛА:

Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог

1. ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського В. О. (далі - відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Громадської організації «Український рух пацифістів» (далі - ГО «Український рух пацифістів», третя особа), у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Президента України, яка виразилася в тому, що Президент України Зеленський В. О. не визначив порядку звільнення з військової служби на підставі сумлінної відмови;

- зобов`язати Президента України Зеленського В. О. визначити порядок звільнення з військової служби на підставі сумлінної відмови для реалізації права на сумлінну відмову від військової служби, передбаченого статтею 35 Конституції України, статтею 18 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, статтею 9 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (Європейської конвенції з прав людини).

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що він є учасником ГО «Український рух пацифістів» та погоджується з її метою, а саме здійснення права на мир, ненасильницький захист від агресії і примусу воювати, громадський контроль і скорочення сектору безпеки і оборони; підписав Декларацію Антивоєнного Інтернаціоналу (War Resisters' International), рішуче відмовляється підтримувати будь-які види війни і старатиметься усунути всі причини війни; підписав Декларацію миру міжнародної мережі «Світ ВИЩЕ війни» (World BEYOND War). При цьому він як християнський пацифіст має релігійні переконання, несумісні з виконанням військового обов`язку. Ці обставини, на переконання позивача, надають йому право на підставі сумлінної відмови від військової служби на заміну виконання військового обов`язку, зокрема призову на військову службу за мобілізацією, альтернативною (невійськовою) службою відповідно до статті 35 Конституції України, статті 18 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, прийнятого 16 грудня 1966 року Генеральною Асамблеєю Організації Об`єднаних Націй та ратифікованого Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 19 жовтня 1973 року № 2148-VIII (далі - Пакт), статті 9 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, ратифікованої Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» (далі - Конвенція). У зв`язку із цим позивач переконує, що згідно з Конституцією та законами України заява в будь-якій формі (усній, письмовій, у цій позовній заяві тощо) про відповідні релігійні переконання є достатнім доказом їх дійсної наявності і право на сумлінну відмову від військової служби, включаючи заміну військового обов`язку альтернативною невійськовою службою, має реалізуватися незалежно від належності або неналежності людини до будь-яких релігійних організацій, оскільки це право за законом і за юридичним принципом абсолютної неможливості втручання держави у сферу forum internum людини зумовлюється виключно наявністю особистого внутрішнього переконання (сумлінної відмови) людини, що виключає виконання військового обов`язку.

3. Позивач також зазначив, що після вторгнення держави-агресора 14 вересня 2022 року в місті Одесі йому було вручено повістку про призов за мобілізацією, та попри те, що він вказав, що його релігійні переконання не дозволяють служити в армії і вбивати людей, висловлена ним сумлінна відмова була проігнорована, як і заяви та усні рапорти, заявлені під час військової служби у Збройних Силах України, чим було порушене його право на сумлінну відмову від військової служби. У цьому контексті позивач зауважує, що 3 січня 2023 року ГО «Український рух пацифістів» направила звернення до Президента України та до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини з проханням замінити позивачу військову службу на альтернативну невійськову, яке відповідачем було направлено Міністерству оборони України. На це звернення було надано відповідь від 3 березня 2023 року за підписом начальника управління персоналу штабу Командування Сухопутних військ Збройних Сил України Р. Горбача, в якій стверджується, що підстав для проходження альтернативної невійськової служби у військовослужбовця військової частини НОМЕР_1 ОСОБА_1 немає. У цьому листі також зазначено, що при застосуванні чинного законодавства командування Збройних Сил України керується передусім актами Президента України як Верховного Головнокомандувача. При цьому на звернення ГО «Український рух пацифістів» представником Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини листом від 4 лютого 2023 року, серед іншого, повідомлено, що право особи на альтернативну службу (тобто звільнення від проходження військової служби за призовом) є абсолютним і не може обмежуватися у зв`язку з відсутністю (неврегулюванням законами України) порядку заміни військової служби на альтернативну під час дії воєнного стану. У цьому листі також висловлювалася думка, що питання звільнення позивача з військової служби може бути вирішене виключно шляхом скасування в судовому порядку наказу про призов його на військову службу.

4. Позивач наголошує, що Положенням про проходження громадянами України військової служби у Збройних Силах України, затвердженим Указом Президента України від 10 грудня 2008 року № 1153/2008 (далі - Положення № 1153/2008), та статтею 26 Закону України від 25 березня 1992 року № 2232-XII «Про військовий обов`язок і військову службу» (далі - Закон № 2232-XII) не передбачено такої підстави для звільнення з військової служби, як сумлінна відмова, однак, на переконання позивача, це не може бути перешкодою для звільнення з військової служби з наведеної підстави, оскільки відповідно до частини четвертої статті 2 Закону № 2232-XII порядок проходження військової служби (а отже, і звільнення з неї) визначається не тільки цим Законом, але й іншими законами України, зокрема Конституцією та міжнародними договорами України, які передбачають таку підставу для звільнення з військової служби, як сумлінна відмова.

5. Позивач переконує, що, здійснюючи керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави відповідно до пункту 17 частини першої статті 106 Конституції України, визначаючи порядок проходження військової служби, права та обов`язки військовослужбовців згідно із частиною четвертою статті 2 Закону № 2232-XII, Президент України має позитивне зобов`язання гарантувати реалізацію і повне дотримання прав людини, зокрема права людини на сумлінну відмову від військової служби. Це зобов`язання позивач уважає порушеним унаслідок бездіяльності Президента України, який не визначив порядку звільнення з військової служби на підставі сумлінної відмови.

6. Насамкінець позивач наполягає, що оскільки Президент України як гарант захисту прав людини зобов`язаний визначити порядок звільнення з військової служби на підставі сумлінної відмови, то належним способом правового захисту його права на сумлінну відмову від військової служби, яке він уважає порушеним, є зобов`язання Президента України в судовому порядку виконати його обов`язки та гарантувати права людини, встановлені Конституцією та законодавством України, зокрема міжнародними договорами про права людини, які мають вищу юридичну силу, аніж Закон України від 12 грудня 1991 року № 1975-XII «Про альтернативну (невійськову) службу» (далі - Закон № 1975-XII) та Закон № 2232-XII.

Позиція відповідача

7. Представник відповідача просив позов залишити без задоволення як безпідставний, оскільки вважає, що з огляду на заявлені позивачем позовні вимоги в цій справі відсутній публічно-правовий спір безпосередньо між позивачем та відповідачем, пов`язаний зі здійсненням останнім владно-управлінських повноважень, що передував зверненню до адміністративного суду. Представник відповідача наполягав, що Президентом України не приймалося жодних рішень та не вчинялося жодних дій (або не допускалося бездіяльності), юридичним наслідком яких було б порушення прав, свобод та інтересів позивача. Також представник відповідача зауважив, що позивачем не зазначено та не обґрунтовано, які саме із законодавчо-визначених обов`язків не були здійснені Президентом України та якими доказами такі обставини підтверджуються.

Установлені судом першої інстанції обставини справи

8. Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» на всій території України введено воєнний стан.

9. Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 69/2022 «Про загальну мобілізацію» у зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України та з метою забезпечення оборони держави, підтримання бойової і мобілізаційної готовності Збройних Сил України та інших військових формувань, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України оголошено про проведення загальної мобілізації.

10. Позивач мобілізований до лав Збройних Сил України відповідно до Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 69/2022 «Про загальну мобілізацію» та станом на дату подання позову проходив службу у в/ч НОМЕР_1 .

11. Позивач, уважаючи, що внаслідок бездіяльності відповідача щодо забезпечення дотримання приписів статті 35 Конституції України, статті 18 Пакту, статті 9 Конвенції було порушено його право на сумлінну відмову від військової служби як християнського пацифіста, звернувся до суду із цим позовом.

Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції

12. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 25 вересня 2023 року в задоволенні позову відмовив.

13. Це судове рішення вмотивовано тим, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Президента України, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких глава держави реалізує свої владні (управлінські) функції. При цьому бездіяльність суб`єкта владних повноважень є такою, що порушує права і свободи особи в тому разі, якщо певні дії повинні вчинятися, але не вчиняються суб`єктом владних повноважень на реалізацію покладеної на нього компетенції.

14. Суд першої інстанції зазначив, що чинним законодавством України не передбачено, зокрема: надання відстрочки від призову на військову службу під час мобілізації віруючим громадянам, які перебувають на військовому обліку військовозобов`язаних; порядок направлення та проходження служби під час мобілізації в умовах воєнного або надзвичайного станів віруючих громадян; порядок проходження невійськової служби. Тобто у ситуації, що стосується права позивача на сумлінну відмову від військової служби, про порушення якого стверджує позивач у цій справі, на думку суду першої інстанції, виникає питання необхідності її законодавчого врегулювання, зокрема, внесення змін до законів № 2232-XII, № 1975-XII та Закону України від 21 жовтня 1993 року № 3543-XII «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» (далі - Закон № 3543-XII).

15. Реагуючи на доводи позивача про наявність у Президента України повноважень визначити порядок звільнення з військової служби на підставі сумлінної відмови для гарантування додержання права людини на сумлінну відмову від військової служби, суд першої інстанції наголосив, що стаття 106 Конституції України не визначає таких повноважень у Президента України, водночас пунктом 1 частини першої статті 92 Конституції України передбачено, що виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов`язки громадянина.

16. За висновком суду першої інстанції, питання, порушені позивачем у цьому адміністративному позові, не належать до компетенції Президента України, оскільки він не наділений повноваженнями втручатися в роботу Верховної Ради України.

17. Доводи позивача про те, що він відповідно до статті 35 Конституції України, статті 18 Пакту, статті 9 Конвенції має право на звільнення з військової служби на підставі сумлінної відмови, суд першої інстанції оцінив критично та зазначив, що наведене у статті 9 Конвенції право вільно сповідувати свою релігію або переконання може бути обмежене за умови виправданості таких обмежень, що перевіряється за певною схемою (трискладовий тест). Пакт, а саме його пункти 3 та 4, також допускають певні обмеження і відхилення від положень цього Пакту, допустимість яких може визначатися за принципами, наведеними у Сіракузьких принципах, що стосуються обмежень і відхилень від положень Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, прийнятих у 1984 році Економічною і Соціальною Радою ООН. Застосовуючи наведені підходи, суд першої інстанції зауважив, що в умовах воєнного стану держава зобов`язана мобілізувати всі доступні їй ресурси для посилення своєї обороноздатності та відсічі збройної агресії російської федерації проти України. Конституційні принципи щодо захисту суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу, основою конституційного ладу України, тож від їх захисту залежить їхнє втілення загалом, зокрема й гарантованих Конституцією України прав і свобод людини і громадянина. Наразі в Україні надзвичайне становище, за якого життя нації перебуває під загрозою і про наявність якого офіційно оголошено. Суд першої інстанції також зазначив, що частиною другою статті 64 Конституції України не передбачено заборони обмеження прав і свобод, передбачених статтею 35 Конституції України.

18. У підсумку суд першої інстанції виснував, що з огляду на встановлені в цій справі обставини та правове регулювання спірних правовідносин позовні вимоги задоволенню не підлягають.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги

19. 25 жовтня 2023 року ГО «Український рух пацифістів» подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове, яким задовольнити позовну заяву.

Рух апеляційної скарги

20. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 9 листопада 2023 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою третьої особи на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 вересня 2023 року та витребувала з Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду матеріали справи № 990/64/23, а ухвалою від 29 листопада 2023 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження. 25 січня 2024 року суддя Шевцова Н. В. заявила самовідвід від участі у розгляді цієї справи, який мотивувала тим, що вона брала участь у цій справі у Касаційному адміністративному суді у складі Верховного Суду, а саме при прийнятті ухвали від 22 травня 2023 року про залучення до у часті у справі третьої особи, брала участь у складі колегії Касаційного адміністративного суду в судовому засіданні 26 червня 2023 року. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 25 січня 2024 року відвела суддю Шевцову Н. В. від участі в розгляді цієї справи з метою недопущення виникнення обставин, які могли б викликати сумнів у неупередженості або об`єктивності судді.

Аргументи учасників справи

21. На обґрунтування апеляційної скарги третя особа зазначає, що судом першої інстанції в оскаржуваному судовому рішенні неправильно застосував норми матеріального права.

22. Так, скаржник переконує, що приписи частини четвертої статті 2 Закону № 2232-XII у взаємозв`язку зі статтями 102, 106 Конституції України встановлюють обов`язок Президента України, здійснюючи керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави, гарантуючи додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, визначати на виконання Конституції і законів України порядок проходження військової служби, права та обов`язки військовослужбовців відповідними положеннями про проходження військової служби, що затверджуються указами Президента України.

23. Скаржник стверджує, що проходження військової служби за своєю суттю нерозривно пов`язане з її закінченням, тому порядок проходження військової служби не може вважатися визначеним без визначення порядку закінчення військової служби, зокрема шляхом звільнення з військової служби, з усіх передбачених законом підстав. При цьому, на переконання скаржника, несумісність військової служби з непереборним велінням совісті людини, у тому числі на підставі релігійних переконань, гарантування права на сумлінну відмову від військової служби, зокрема, відповідно до статті 35 Конституції України, зумовлює необхідність звільнення з військової служби на підставі сумлінної відмови. Отже, статтями 35, 102, 106 Конституції України, статтями 2, 3 Закону № 2232-XII законодавчо встановлено обов`язок Президента України визначати порядок звільнення з військової служби з підстав, передбачених статтею 35 Конституції України (сумлінна відмова).

24. Насамкінець скаржник наполягає, що Президент України, порушуючи припис частини четвертої статті 2 Закону № 2232-XII, протиправно не визначив порядку звільнення з військової служби на підставі сумлінної відмови, тоді як зобов`язаний визначити такий порядок звільнення для гарантування додержання права людини на сумлінну відмову від військової служби, передбаченого статтею 35 Конституції України, статтею 18 Пакту, статтею 9 Конвенції.

25. Представник відповідача у відзиві на апеляційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 вересня 2023 року - без змін.

26. Викладені у відзиві на апеляційну скаргу доводи відтворюють позицію відповідача в суді першої інстанцій. Додатково представник відповідача зазначає, що у спірних правовідносинах можливість розв`язання цих правовідносин полягає виключно у необхідності законодавчого врегулювання. Крім того, як правильно встановив суд першої інстанції, у спірних правовідносинах втручання держави в право людини вільно сповідувати свою релігію або переконання переслідувало легітимну мету, передбачену частиною другою статті 9 Конвенції, було необхідним у демократичному суспільстві. При цьому частиною другою статті 64 Конституції України не передбачено заборони обмеження прав і свобод, передбачених статтею 35 Конституції України.

27. У відповіді на відзив скаржник, зокрема, наполягає, що відповідно до статті 106 Конституції України Президент України має повноваження визначати порядок звільнення з військової служби з дотриманням юридичних гарантій прав людини. При цьому в межах своїх повноважень, визначених статтями 102, 106 Конституції України, Президент України вже видавав укази з питань альтернативної служби, заміни військової служби невійськовою.

28. На переконання скаржника, право людини на сумлінну відмову від військової служби є абсолютним і не підлягає будь-яким обмеженням чи відступам з боку демократичної держави, у зв`язку із чим не погоджується з доводами представника відповідача щодо відсутності у частині другій статті 64 Конституції України заборони обмеження прав і свобод, передбачених у статті 35 Конституції України.

29. Крім того, скаржник уважає, що норми статей 1, 2 Закону № 1975-XII є неконституційними та не підлягають застосуванню у цій справі, оскільки обов`язок відповідача гарантувати право людини на сумлінну відмову від військової служби передбачено Конституцією України та міжнародними угодами України, зокрема статтями 4, 18 Пакту, який має вищу юридичну силу згідно із частиною другою статті 19 Закону України «Про міжнародні договори України».

30. Від позивача відзив на апеляційну скаргу ГО «Український рух пацифістів» не надійшов.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

31. У цій справі ОСОБА_1 звернувся до суду з позовними вимогами до Президента України про визнання протиправною бездіяльності останнього щодо невизначення порядку звільнення з військової служби на підставі сумлінної відмови, оскільки, на переконання позивача, Президент України зобов`язаний визначити порядок звільнення з військової служби на підставі сумлінної відмови для гарантування додержання права людини на сумлінну відмову від військової служби, передбаченого статтею 35 Конституції України, статтею 18 Пакту, статтею 9 Конвенції.

32. Частиною четвертою статті 22 КАС України встановлено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.

33. Особливості провадження в цій категорії справ визначені статтею 266 КАС України, частиною п`ятою якої встановлено, що судом апеляційної інстанції в цій категорії справ є Велика Палата Верховного Суду.

34. Оцінюючи висновки суду, рішення якого переглядається, та аргументи учасників справи, насамперед слід з`ясувати, чи поширюється юрисдикція адміністративного суду на спір у цій справі.

35. Положеннями статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

36. Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можна вирішити в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.

37. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

38. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).

39. Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (пункт 1 частини першої статті 4 КАС України).

40. Публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (абзац перший пункту 2 частини першої статті 4 КАС України).

41. Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 18 частини першої статті 4 КАС України).

42. Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (пункт 1 частини першої статті 4 КАС України).

43. Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

44. Отже, до справ адміністративної юрисдикції належать публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але й їхнє виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закон установив інший порядок судового вирішення.

45. Велика Палата Верховного Суду вже неодноразово висловлювала думку про те, що публічно-правовим вважається, зокрема, спір, в якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме у тих правовідносинах, в яких виник спір (див., наприклад, постанови від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 (пункт 5.7), від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 28-30), від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17 (пункт 19)).

46. Термін «владні управлінські функції» слід розуміти так, що зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої він може впливати на розвиток правовідносин, а «управлінські функції» - це основні напрями діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта. З огляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їхніх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (аналогічні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 (пункт 5.7), від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 28-30), від 18 вересня 2018 року у справі № 823/218/17 (пункти 24-25), від 12 березня 2019 року у справі № 911/3594/17 (пункти 4.8-4.10), від 2 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а, від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17 (пункти 18-19), від 18 грудня 2019 року у справі № 263/6022/16-ц (пункти 21-23), від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18 (пункти 18-20), від 26 лютого 2020 року у справі № 1240/1981/18 (пункти 16, 17), від 1 квітня 2020 року у справі № 520/13067/17 (пункти 19-21), від 23 червня 2020 року у справі № 680/214/16-ц (пункт 29), від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (пункт 21), від 29 вересня 2020 року у справах № 712/5476/19 (пункт 19) і № 368/561/19 (пункт 22), від 13 жовтня 2020 року у справі № 640/22013/18 (пункт 19), від 9 лютого 2021 року у справі № 520/17342/18 (пункт 7.18), від 23 листопада 2021 року у справі № 175/1571/15 (пункт 46).

47. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України встановлені статтею 266 КАС України, правила якої згідно з положеннями пункту 2 частини першої цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності дій чи бездіяльності Президента України.

48. Згідно з пунктом 2 частини четвертої статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати дії чи бездіяльність Президента України протиправними, зобов`язати Президента України вчинити певні дії.

49. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у пункті 4.1 Рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцієюі законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

50. Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другогоречення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту .

51. Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

52. У пункті 4.2 цього Рішення Конституційний Суд України зазначив, що рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

53. При цьому, за висновком Конституційного Суду України, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

54. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства можуть оскаржуватися лише ті акти, дії чи бездіяльність Президента України, що прийнято, вчинено, допущено у правовідносинах, в яких Президент України реалізовує свої владні управлінські повноваження.

55. Отже, для визначення підсудності справ про оскарження рішень, дій чи бездіяльності Президент України за правилами адміністративного судочинства, з-поміж іншого, суду належить визначити предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності Президент України як органу державної влади [в одній особі], а також правовий статус останнього у спірних правовідносинах.

56. Правовий статус Президента України визначено Конституцією України.

57. Статтею 102 Основного Закону України передбачено, що Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

58. Повноваження Президента України визначено статтею 106 Конституції України, і вони є вичерпними.

59. Зокрема, пунктами 1, 17 частини першої статті 106 КонституціїУкраїни передбачено, що Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави.

60. З пункту 31 частини першої статті 106 КонституціїУкраїни можна уяснити, що Президент України здійснює інші повноваження, визначені Основним Законом України [реалізація яких вимагатиме уточнення та конкретизації їхнього змісту на рівні положень законів України].

61. Частиною третьою статті 106 КонституціїУкраїни визначено, що Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

62. У цьому контексті слід зазначити, що всі юридичні акти за владно-регулятивною природою поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

63. У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

64. Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

65. Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

66. Правове регулювання відносин між державою і громадянами України у зв`язку з виконанням ними конституційного обов`язку щодо захисту Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України, загальні засади проходження в Україні військової служби здійснює Закон № 2232-XII, частиною четвертою статті 2 якого визначено, що порядок проходження військової служби, права та обов`язки військовослужбовців визначаються цим та іншими законами, відповідними положеннями про проходження військової служби, що затверджуються Президентом України, та іншими нормативно-правовими актами.

67. Так, відповідно до Закону № 2232-XII Президентом України затверджено Положення № 1153/2008, яким визначається порядок проходження громадянами України військової служби у Збройних Силах України та регулюються питання, пов`язані з проходженням такої служби під час виконання громадянами військового обов`язку в запасі.

68. У цій справі ОСОБА_1 оскаржує бездіяльність Президента України, яку вбачає у тому, що, будучи гарантом додержання прав людини, уповноваженим визначати порядок проходження військової служби, права та обов`язки військовослужбовців, при здійсненні керівництва у сфері оборони Президент України протиправно, як уважає позивач і його думку розділяє скаржник, нормативно не визначив порядку звільнення з військової служби на підставі сумлінної відмови.

69. Отже, позовні вимоги ОСОБА_1 в цій справі спрямовані на визнання протиправною бездіяльності Президента України та зобов`язання його вчинити дії, а саме унормувати (врегулювати) суспільні відносини у сфері проходження в Україні військової служби у ситуації, якщо виконання військового обов`язку суперечить релігійним переконанням осіб.

70. Водночас Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що з огляду на наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки й властивості правових актів оспорювана у цій справі бездіяльність пов`язана з реалізацією відповідачем його виключних повноважень, пов`язаних з нормотворчою діяльністю.

71. Однак втручання судової влади в цей процес протирічить конституційному принципу розподілу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. Метою функціонального поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову є розмежування повноважень між різними органами державної влади та недопущення привласнення повноти державної влади однією з гілок влади, що означає самостійне виконання кожним з них своїх функцій та здійснення повноважень відповідно до Конституції та законів України (Рішення Конституційного Суду України від 8 липня 2016 року № 5-рп/2016).

72. Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах неодноразово вказувала на те, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на спори, пов`язані з нормотворчою діяльністю суб`єкта владних повноважень, оскільки вказані дії / бездіяльність не є управлінською діяльністю, яка б створювала безпосередньо для позивача певні правові наслідки (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 6 квітня 2023 року у справі № 990/129/22).

73. Отже, з огляду на те, що позовні вимоги стосуються нормотворчої діяльності Президента України, під час здійснення якої відповідач не реалізовує управлінських функцій, цей спір не є публічно-правовим спором у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС Українита не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

74. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що у цьому випадку поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

75. З огляду на зазначене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що заявлені позивачем вимоги не підлягають розгляду як у порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.

76. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду не надає оцінки викладеним в апеляційній скарзі доводам ГО «Український рух пацифістів», оскільки вони стосуються суті спору, а отже, не можуть бути розглянуті самостійно в порядку адміністративного судочинства.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

77. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

78. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.

79. На підставі частини першої статті 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених статтею 19, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.

80. З огляду на зазначене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування рішення суду першої інстанції із закриттям провадження у справі.

Керуючись статтями 238, 266, 308, 310, 315, 319, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу Громадської організації «Український рух пацифістів» задовольнити частково.

2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 вересня 2023 року скасувати, а провадження у справі закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. В. Кривенда

Судді: О. О. Банасько М. В. Мазур

О. Л. Булейко С. Ю. Мартєв

Ю. Л. Власов К. М. Пільков

І. А. Воробйова С. О. Погрібний

М. І. Гриців І. В. Ткач

Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук

І. В. Желєзний В. Ю. Уркевич

Л. Ю. Кишакевич Є. А. Усенко

В. В. Король