УХВАЛА

про закриття касаційного провадження

30 січня 2024 року

м. Київ

справа №160/8650/21

адміністративне провадження № К/990/4362/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу Виконавчого комітету Дніпровської міської ради

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року

у справі №160/8650/21

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "СІЛЛ"

до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Комунальне підприємство "Дніпровські активи" Дніпровської міської ради,

про визнання протиправним та нечинним рішення.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. Товариство з обмеженою відповідальністю "СІЛЛ" звернулося з позовом до Дніпропетровського окружного адміністративного суду, в якому з урахуванням заяв про уточнення позовних вимог, просило суд визнати протиправним та нечинним пункт 1 рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 25.05.2021 № 523 "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 року № 1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі".

2. У матеріалах справи містяться газети «Наше місто» від 24.06.2021 №25 (4125) з оголошенням про відкриття провадження у справі та від 12.08.2021 №32 (4132) з оголошенням про відкриття провадження у справі (уточненні позовні вимоги).

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

3. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 25.05.2021 № 523 "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2021 року № 1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі":

1. внесено зміни до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2021 №1148 (із змінами), виклавши Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок в місті Дніпрі в новій редакції (додається);

2. визнано таким, що втратило чинність, рішення Дніпровської міської ради від 23.02.2021 року № 189 "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 року № 1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі";

3. рішення набирає чинності з 01.06.2021.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

4. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуваний акт відповідача є регуляторним актом. Однак відповідач під час його прийняття не дотримався передбаченої Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» процедури прийняття регуляторний актів: відсутній аналіз регуляторного впливу та проект регуляторного акта не був оприлюднений.

5. Відповідач зазначив, що оскаржуваним рішенням внесено зміни до Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі від 31.08.2021 №1148 в частину, яке не є регуляторною, а саме: рішення доповнено посиланням на Принципи візуальної організації розміщення рекламних засобів, вивісок і табличок на фасадах будівель місті Дніпра, затверджених рішенням виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 18.12.2018 №1250; словами «вивіски і таблички» у назву і по тексту; змінено контролюючий орган у сфері зовнішньої реклами з КП «Земград» Дніпровської міської ради на КП «Дніпровські активи». Регуляторна частина оскаржуваного акту залишилася без змін. Зміна рішення відповідача не передбачає прийняття нового акта на заміну чинного, чинний акт не скасовується. Порушення порядку оприлюднення проектів нормативно-правових актів згідно вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» не було допущено. Позивачем обрано невірний спосіб захисту своїх порушених прав. Оскільки відповідач не вважає оскаржуване рішення регуляторним актом, то публічне громадське обговорення проекту оскаржуваного рішення не здійснювалося; зауваження та пропозиції до проекту спірного рішення не надходили, аналіз регуляторного впливу не здійснювався, звіт про відстеження результативності регуляторного акту не складався та не оприлюднювався.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20.09.2021, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 22.12.2021, позов задоволено повністю.

7. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про недотримання відповідачем норм законодавства, що регулюють процедуру прийняття або внесення змін до регуляторного акту, а враховуючи такі висновки, проект регуляторного акту не було оприлюднено у відповідності до норм чинного законодавства. Також суд дійшов висновку, що зміни до Положення також стосуються і регуляторної частини рішення. Доводи відповідача про недоведеність позивачем порушеного права суд відхилив, оскільки до відповідача може бути застосовне Положення.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

8. Не погодившись з цими судовими рішеннями, Виконавчий комітет Дніпровської міської ради подав касаційну скаргу, яку зареєстровано у Верховному Суді 31.01.2022.

9. Касаційна скарга обґрунтована посиланням на те, що судом апеляційної інстанцій не враховано висновків, викладених у постановах Верховного суду від 24.06.2020 у справі №200/11218/16-а, від 29.11.2019 у справі №210/3268/15-а, від 29.11.2019 у справі №359/7194/16-а, від 24.11.2021 у справі №440/28/20.

10. Наведені доводи вказують на наявність обставин, визначених п. 1 ч. 4 ст.328 КАС України, що в свою чергу є підставою для відкриття касаційного провадження.

11. На думку скаржника, судами першої та апеляційної інстанцій не було надано належної оцінки доводам відповідача про те, що оскаржуваним рішенням було внесено зміни до Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі від 31.08.2011 №1148 в частину, яке не є регуляторною, а саме: рішення доповнено посиланням на Принципи візуальної організації розміщення рекламних засобів, вивісок і табличок на фасадах будівель місті Дніпра, затверджених рішенням виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 18.12.2018 № 1250; словами "вивіски і таблички" у назву і по тексту; змінено контролюючий орган у сфері зовнішньої реклами з КП "Земград" Дніпровської міської ради на КП "Дніпровські активи". Регуляторна частина оскаржуваного акту залишилася без змін. Зміна рішення відповідача не передбачає прийняття нового акта на заміну чинного, чинний акт не скасовується. Проект оскаржуваного рішення було оприлюднено на офіціному вебсайті міської ради 27.04.2021. Також зазначає, що в по рушення висновкам Верховного Суду, викладеним у постанові від 22.08.2019 у справі №288/1557/16-а, позивачем чітко не визначено яке саме його право було порушено прийняттям спірного рішення, тобто не доведено належним чином право на звернення до суду з цим позовом.

12. Ухвалою від 21.02.2022 Верховний Суд відкрив провадження у справі.

13. У зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_1 згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями від 15.06.2023 справу передано на розгляд колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: Кравчук В.М. - головуючий суддя, судді: Єзеров А.А., Стародуб О.П.

14. У відзиві позивач зазначає, що доводи, викладені у касаційній скарзі, є необґрунтованими, а судами попередніх інстанцій правильно встановлені обставини справи та ухвалено судові рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а тому підстави для їх скасування відсутні., просить касаційну скаргу залишити без задоволення. Покликається на правомірність висновків суду апеляційної інстанції з огляду на те, що спірне рішення відповідача розраховане на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, прийняте з метою врегулювання процедури демонтажу, зберігання не тільки рекламних засобів, а також вивісок і табличок. При прийнятті вказаного рішення було порушено ч. 3 ст. 13 Закону України «Про місцеве самоврядування.»

15. Позивач подав три клопотання про закриття касаційного провадження (09.05.2022, 13.05.2022 та 06.02.2023).

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги, відзиву на неї та дійшов такого висновку.

17. Ключовим у цій справі є питанням про те чи можуть вноситися зміни до регуляторного акта актом не регуляторного характеру (адже відповідач сам наголошує на тому, що вніс зміни нерегуляторним актом, а тому не зобов`язаний був дотримуватися передбаченої законодавством процедури).

18. Відповідно до ч. 1 ст. 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.

19. Такі виключні випадки визначені у ч. 4 ст. 328 КАС України, згідно з якою підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, зокрема у випадку - якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

20. Отже, законодавець чітко визначив які судові рішення, з яких підстав і у яких випадках можуть бути оскаржені до суду касаційної інстанції.

21. Відповідно до положень цих норм касаційний перегляд з указаних мотивів може відбутися за наявності таких складових:

- суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду;

- спірні питання виникли у подібних правовідносинах.

22. Подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи.

23. У постанові від 19.05.2020 у справі №910/719/19 Велика Палата Верховного Суду вказала, що під судовими рішеннями в подібних правовідносинах слід розуміти такі рішення, де подібними є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.

24. Встановлюючи обов`язковим при виборі і застосуванні норм права до спірних правовідносин врахування висновків щодо застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду, ч. 5 ст. 242 КАС України презюмує застосування норм права у подібних правовідносинах.

25. Враховуючи зазначене, Суду необхідно з`ясувати чи є подібними правовідносини у справі, що розглядається із правовідносинами у справах, на які покликався відповідач у касаційній скарзі.

Щодо постанови Верховного суду від 24.06.2020 у справі №200/11218/16-а

26. У постанові від 24.06.2020 № 200/11218/16-а Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржуваний акт не є регуляторним, оскільки рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 23.06.2016 № 230 «Про приведення рекламних засобів, розташованих на території міста, у відповідність до норм чинного законодавства» не направлене на регулювання адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання та не встановлює, не змінює та не скасовує норми права, а прийнято на запровадження вже існуючих, прийнятих органами державної влади, стандартів, правил та технічних умов. Оскаржуване рішення прийнято з метою приведення у відповідність до чинного законодавства України власниками рекламних засобів розміщеної зовнішньої реклами, не встановлює нових обмежень або правил, прийняте на виконання вимог Закону України «Про рекламу» та Типових правил розміщення зовнішньої реклами.

27. Тобто вказана справа стосується питання чи є оскаржуваний акт регуляторним, а не чи можуть зміни до регуляторного акта вноситися не регуляторним актом.

Щодо постанови Верховного суду від 29.11.2019 у справі №210/3268/15-а

28. У постанові від 11.02.2020 у справі № 210/3268/15-а Верховний Суд відзначив, що, у відповідності до практики Європейського Суду з прав людини скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості. Тобто ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення». Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття. Така правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 29.11.2019 у справі №359/7194/16-а.

29. При цьому Верховний Суд зазначив, що було встановлено порушення відповідачем Конституції України та цілої низки законодавчих актів, зокрема, Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», «Про доступ до публічної інформації», а також Регламенту виконавчого комітету Криворізької міської ради, що зумовило порушення прав фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань брати участь у процесі прийняття рішень органів місцевого самоврядування.

30. При цьому у справі № 210/3268/15-а, на яку покликався скаржник, Верховний Суд чітко визначив, що наведені вище законодавчі приписи не передбачають можливості прийняття регуляторних актів без їх оприлюднення, оскільки такий припис спрямований на забезпечення права особи на участь у процесі прийняття рішення суб`єктом владних повноважень та використання обсягу наданих прав, зокрема щодо надання зауважень та пропозицій та погодився, що зазначені процедурні порушення є такими, що істотно впливають на правомірність прийнятих відповідачем рішень.

31. Посилання на вказану позицію підтримує висновки судів першої та апеляційної інстанцій у справі, що розглядається, жодним чином не спростовуючи їх.

Щодо постанови Верховного суду від 29.11.2019 у справі №359/7194/16-а

32. Предметом оскарження у справі № 359/7194/16-а є постанова Окремого контрольно-пропускного пункту «Київ» Державної прикордонної служби №185 від 24.07.2013 про накладення штрафу на Товариство з обмеженою відповідальністю «Українсько-середземноморські авіалінії» в розмірі 8500 гривень.

33. У постанові від 29.11.2019 у справі № 359/7194/16-а Верховний Суд навів практику формальних мотивів скасування акта суб`єкта владних повноважень. Але така практика стосувалася питання порушення відповідачем ч.1 ст.6 Закону України «Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень», відповідно до якої справа про правопорушення розглядається в присутності представника повітряного перевізника. Верховний Суд констатував, що порушення цієї норми з боку відповідача є таким, що істотно впливає на прийняте рішення та тягне за собою відповідні наслідки у вигляді скасування оскаржуваної постанови Окремого контрольно-пропускного пункту «Київ» Державної прикордонної служби №185 від 24.07.2013 про накладення штрафу на ТОВ «Українсько-середземноморські авіалінії».

34. Тобто справа стосувалася розгляду справи та притягнення до відповідальності за вчинення правопорушення.

Щодо постанови Верховного суду від 24.11.2021 у справі № 440/28/20

35. У постанові від 24.11.2021 у справі № 440/28/20 Верховний Суд висловив позицію, що органи місцевого самоврядування мають повноваження приймати розпорядчі акти про створення юридичної особи публічного права, створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, та затверджувати положення про відділи, управління та інші виконавчі органи сільської, селищної, міської ради. При цьому колегія суддів вважала правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що оскаржувані рішення не є регуляторними актами, оскільки вони стосуються створення та визначення порядку діяльності відповідного відділу у складі Управління Департаменту, а Положення про відділ визначає процедурні питання організації роботи цього відділу та є обов`язковим виключно для його працівників, ці рішення не встановлюють, не змінюють та не скасовують норм права щодо регулювання господарських відносин, адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

36. Тобто у цій справі мова йде про повноваження органу приймати розпорядчі акти.

37. Отже, жодна з перелічених відповідачем у касаційній скарзі справ не стосувалася подібних правовідносин, а тому висновки не є релевантними до справи, що розглядається.

38. Враховуючи викладене, Суд не вбачає підстав для касаційного перегляду оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції у випадку, передбаченому п. 1 ч. 4 ст. 328 КАС України.

39. Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 339 КАС України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними.

40. З урахуванням наведеного, касаційне провадження, відкрите з підстави, передбаченої п. 1 ч. 4 ст. 328 КАС України, підлягає закриттю.

41. Колегія суддів вважає, що інші доводи касаційної скарги зводяться до переоцінки доказів, наданих судам попередніх інстанцій.

42. Також Суд відхиляє покликання скаржника на постанову Верховного Суду від 22.08.2019 у справі №288/1557/16-а щодо у відсутності у позивача законного інтересу, оскільки позивач є розповсюджувачем реклами у місті Дніпро, на підтвердження чого позивачем надано Договір про тимчасове користування місцями розташування рекламних засобів від 01.06.2017 № 2470, який укладено між позивачем та КП «Земград» Дніпровської міської ради. Позивач має дозволи на розміщення зовнішньої реклами у місті Дніпро, копії яких містяться у матеріалах справи.

43. У відповідності до вимог ч.2 та 3 ст. 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

44. Оскільки Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок в місті Дніпрі в новій редакції є нормативно правовим актом, а позивач є особою, що якої останній може бути застосований, то позивач вправі оскаржити Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок в місті Дніпрі в новій редакції.

45. За таких обставин підлягає задоволенню клопотання позивача про закриття касаційного провадження у цій справі.

Керуючись ст. 345, 339 КАС України, Верховний Суд,

У Х В А Л И В:

Клопотання Товариства з обмеженою відповідальністю "СІЛЛ" про закриття касаційного провадження задовольнити.

Закрити касаційне провадження за касаційною скаргою Виконавчого комітету Дніпровської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року у справі №160/8650/21

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб