ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 січня 2024 року

м. Київ

справа №420/6556/21

адміністративне провадження № К/990/7223/22

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №420/6556/21

за позовом ОСОБА_1 до Арцизької міської ради Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2022 року (колегія суддів у складі головуючого судді Шляхтицького О.І., суддів: Домусчі С.Д., Семенюка Г.В.) у справі №420/6556/21

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У квітні 2021 року ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач) звернулась до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Арцизької міської ради (далі по тексту - відповідач), в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області №929-VII від 19 жовтня 2020 року «Про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства у власність на території Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області із земель комунальної власності»;

- зобов`язати Холмську сільську раду Арцизького району Одеської області (або її правонаступника станом на день ухвалення рішення) надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення орієнтовною площею 2,00 га, яка розташована на території Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області для ведення особистого селянського господарства (за межами населених пунктів) ОСОБА_1 , згідно з її клопотанням від 10 січня 2020 року.

На обґрунтування позовних вимог зазначила, що в оскаржуваному рішенні причиною відмови вказана обставина, яка не відповідає вимогам Закону. Сама по собі «відсутність інвентаризованих резервів землі такого цільового призначення» не є законною причиною для відмови у задоволенні клопотання. Формулювання відмови в рішенні не відповідає підставі для відмови, зазначено в законі. Відповідач не навів обставин, визначених статтею 118 ЗКУ.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2021 року адміністративний позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області №929-VII від 19 жовтня 2020 року «Про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства у власність на території Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області із земель комунальної власності».

Зобов`язати Арцизьку міську раду повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 10 січня 2020 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення орієнтовною площею 2,00 га, яка розташована на території Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області для ведення особистого селянського господарства (за межами населених пунктів) та прийняти рішення відповідно до статті 118 Земельного кодексу України, з урахуванням встановлених судом обставин.

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки оскаржуване рішення від 19 жовтня 2020 року №929-VII не містить конкретної підстави, визначеної частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України, з посиланням на відповідні докази, які слугували підставою для відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування, тому посилання відповідача в оскаржуваному рішенні на надання дозволів іншим громадянам є необґрунтованим та суперечить приписам чинного законодавства.

3. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2022 року апеляційну скаргу Арцизької міської ради задоволено.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2021 року по справі № 420/6556/21 в частині задоволення позовних вимог скасовано.

Ухвалено нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено.

Рішення суду апеляційної інстанції мотивоване тим, що відповідач правомірно відмовив позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки станом на час повторного розгляду Холмською сільською радою клопотання позивача, земельні ділянки, на які ОСОБА_1 мала намір отримати дозволи на розроблення проекту землеустрою, були частиною сформованих земельних ділянок.

Відведення вказаних позивачем в клопотаннях земельних ділянок відбувається на підставі технічної документації із землеустрою щодо їх поділу.

У випадку, коли земельні ділянки сформовані, орган місцевого самоврядування позбавлений можливості вирішувати питання щодо надання стосовно них дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з судовим рішенням апеляційної інстанції, представник позивача направив до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2022 року та залишити в силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2021 року по справі №420/6556/21.

Як підставу касаційного оскарження постанови суду апеляційної інстанції скаржник вказує пункт 1 частини четвертої та підпункти «а», «б», «в» пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Скаржник зазначає, що оскаржувана постанова прийнята в результаті неправильного застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права без урахування висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 02 червня 2021 року по справі №700/316/20-ц.

Обґрунтовуючи наявність виключних підстав оскарження судового рішення, касатор зазначає, що правовідносини у даній справі мають значний суспільний інтерес та виняткове значення.

5. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 лютого 2022 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Мороз Л.Л., Тацій Л.В.

На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 18 квітня 2022 року №398/0/78-22, у зв`язку з відпусткою судді Мороз Л.Л., яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи.

Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 квітня 2023 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., Тацій Л.В., Стеценка С.Г.

Ухвалою Верховного Суду від 18 квітня 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2022 року по справі №420/6556/21.

Відповідач відзиву на касаційну скаргу до суду не надав.

6. Верховний Суд ухвалою від 29 січня 2024 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в порядку письмового провадження з 30 січня 2024 року.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. 10 січня 2020 року ОСОБА_1 звернулась до Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності на території Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області (за межами населених пунктів), додавши до нього копію паспорта та реєстраційного номера облікової картки платника податків, графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.

12 лютого 2020 року рішенням Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області № 447-VII ОСОБА_1 відмовлено у задоволенні клопотання.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 07 липня 2020 року по справі №420/4369/20 визнано протиправним та скасовано рішення Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області №447-VII від 12 лютого 2020 року «Про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства у власність на території Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області (за межами населених пунктів)». Зобов`язано Холмську сільську раду Арцизького району Одеської області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 10 січня 2019 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності на території Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області (за межами населених пунктів), з урахуванням висновків суду.

19 жовтня 2020 року Холмською сільською радою Арцизького району Одеської області прийнято рішення №929-VII, яким відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства на території Холмської сільської ради Арцизського району із земель комунальної власності, у зв`язку з відсутністю інвентаризованих резервів землі такого цільового призначення.

Позивач не погодився з рішенням відповідача звернувся до суду з даним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

9. Враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів КАС ВС дійшла таких висновків.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною першої статті 3 Земельного кодексу України, земельні відносини регулюються Конституцією України, Земельним кодексом України, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів КАС ВС дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.

Згідно з пунктом «в» частини третьої статті 116 ЗК України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Відповідно до пункту «б» частини першої статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 гектара для ведення особистого селянського господарства.

Згідно із частиною четвертою статті 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Частиною шостою статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідно до частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Згідно з пунктом «б» частини першої статті 121 Земельного кодексу України, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.

9. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

10. Згідно із частинами першою та другою статті 791 Земельного кодексу України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.

Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; шляхом інвентаризації земель державної чи комунальної власності у випадках, передбачених законом; за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).

Частиною п`ятою статті 791 Земельного кодексу України встановлено, що формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

Згідно із частинами шостою та сьомою статті 791 Земельного кодексу України формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.

Винесення в натуру (на місцевість) меж сформованої земельної ділянки до її державної реєстрації здійснюється за документацією із землеустрою, яка стала підставою для її формування.

Частинами дев`ятою та десятою статті 791 Земельного кодексу України передбачено, що земельна ділянка може бути об`єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (крім випадків суборенди, сервітуту щодо частин земельних ділянок) та державної реєстрації права власності на неї. Державна реєстрація речових прав на земельні ділянки здійснюється після державної реєстрації земельних ділянок у Державному земельному кадастрі.

Статтею 1 Закону України «Про землеустрій» встановлено, що проект землеустрою - це сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом;

технічна документація із землеустрою - сукупність текстових та графічних матеріалів, що визначають технічний процес проведення заходів з використання та охорони земель без застосування елементів проектування.

За правилами статті 25 Закону України «Про землеустрій» документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації. Видами документації із землеустрою є, зокрема: й) технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.

11. Отже, підставою для формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення, є технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.

Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок та технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок є різними за своєю суттю документами із землеустрою, не є тотожними за процедурою виконання цієї документації.

Згідно з положеннями Земельного кодексу України способами формування земельної ділянки є: відведення земельної ділянки із земель державної, комунальної власності (за відсутності на даній частині земної поверхні сформованих та зареєстрованих земельних ділянок); поділ раніше сформованої земельної ділянки. На одній частині земної поверхні неможливим є існування двох одночасно зареєстрованих земельних ділянок, координати яких перетинаються, адже частина друга статті 79 Земельного кодексу України встановлює, що право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий шар.

12. Надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта. Натомість, коли йдеться про формування земельної ділянки з частини вже сформованого земельного масиву, що має кадастровий номер, її відведення відбувається на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки.

Аналогічний правовий висновок міститься у постановах Верховного Суду від 10 серпня 2022 року по справі №160/999/20 та від 22 вересня 2022 року по справі №1.380.2019.006998 та від 22 лютого 2023 року по справі №380/26033/21.

13. Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідно до наданої завідувачем Арцизького сектору архівного відділу Болградської районної державної адміністрації копії протоколу пленарного засідання сорок шостої сесії Холмської сільської ради VІІ скликання від 03 липня 2020 року, щодо земельних ділянок, визначених у пункті 3 рішення Холмської сільської ради Арцизького району Одеської області від 04 червня 2020 року №479-VІІ «Про розподіл земель комунальної власності, що розташовані на території Холмської сільської ради» Холмською сільською радою Арцизького району Одеської області прийнято рішення від 03 липня 2020 року №504-VІІ - 671-VІІ, якими задоволено заяви 168 осіб та надано дозволи на розробку землевпорядної документації щодо надання у власність земельних ділянок.

Холмською сільською радою за результатом інвентаризації земель визначено площі та сформовано земельні ділянки з кадастровими номерами: 4.7291 га - кадастровий номер земельної ділянки: 5120486400:01:001:0525; 38.138 га - кадастровий номер земельної ділянки: 5120486400:01:001:0526; 11.7844 га - кадастровий номер земельної ділянки: 5120486400:01:001:0527; 5,3594 га - кадастровий номер земельної ділянки: 5120486400:01:001:0530; 3.3028 га - кадастровий номер земельної ділянки: 5120486400:01:001:0531 3.2206 га - кадастровий номер земельної ділянки: 5120486400:01:002:0777 27.7971 га - кадастровий номер земельної ділянки: 5120486400:01:002:0778 6,9651 га - кадастровий номер земельної ділянки: 5120486400:01:002:0779 15.3278 га - кадастровий номер земельної ділянки: 5120486400:01:003:0842.

14. Отже, станом на час повторного розгляду відповідачем клопотання позивача, земельні ділянки, на які ОСОБА_1 мала намір отримати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення комунальної власності були частиною сформованих земельних ділянок, а відтак її подальше формування здійснюється лише за технічною документацією, а не за проектом землеустрою.

15. За таких обставин колегія суддів КАС ВС погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що до спірних правовідносин в частині надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає застосуванню частина шоста статті 791 Земельного кодексу України, яка встановлює, що формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення, здійснюється на підставі відповідної технічної документації із землеустрою.

16. Таким чином, вірним є висновок суду апеляційної інстанції про відсутність у відповідача правових підстав для надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та про відмову у задоволенні позову.

Покликання позивача на неврахування судами висновків, викладених у правових позиціях Верховного Суду у справах №263/16220/17, №263/16221/17, №540/2441/18, 509/4722/16-а, 826/841/17 є необґрунтованими, з огляду на те, що такі висновки не є релевантними до даної справи, оскільки підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відрізняються від тих, що були предметом дослідження у межах спірних правовідносин.

Так у справі що розглядається, підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою вказано відсутність інвентаризованих резервів землі такого цільового призначення, а у наведених справах відмова мотивована невідповідністю місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації.

Зокрема, у справі №509/4722/16-а причиною відмови позивачу у затвердженні проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачі їх у приватну власність була невідповідність землевпорядної документації вимогам нормативних документів.

У справі №263/16221/17 позивач отримав відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки наміри замовника не відповідають дозволеним видам використання території згідно затвердженого плану зонування міста Маріуполя.

Інші доводи касаційної скарги не спростовують правильності висновків суду апеляційної інстанції.

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Зважаючи на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2022 року по справі №420/6556/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Стрелець Т.Г.

Судді Стеценко С.Г.

Тацій Л.В.