Єдиний державний реєстр судових рішень
П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 січня 2024 року
м. Київ
Справа № 990/161/23
Провадження № 11-164заі23
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Шевцової Н. В.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання рішення протиправним та зобов`язання вчинити дії за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16.10.2023 (судді Стеценко С. Г., Берназюк Я. О., Шарапа В. М., Тацій Л. В., Стрелець Т. Г.),
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог
1. ОСОБА_1 03.08.2023 подав до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції позов до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - відповідач, ВККС України, Комісія), в якому з урахуванням уточнення просив:
- визнати протиправною відмову ВККС України в наданні позивачу публічної інформації відповідно до запиту про отримання публічної інформації від 27.07.2023;
- зобов`язати ВККС України повторно розглянути його запит про отримання публічної інформації від 27.07.2023 з урахуванням висновків суду і надати йому запитувану публічну інформацію в електронному вигляді;
- допустити рішення суду до негайного виконання згідно із частиною першою статті 371 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України);
- стягнути на його користь із відповідача судові витрати у вигляді судового збору.
2. На обґрунтування позову зазначив, що відмова ВККС України в наданні копій письмових робіт, складених кандидатами на посаду судді місцевого суду в липні-серпні 2019 року в ході кваліфікаційного іспиту в межах процедури добору кандидатів на посаду суддів місцевих судів, оголошеного рішенням ВККС України від 03.04.2017 № 28/зп-17, викладена у відповіді від 02.08.2023 № П-1286/23 на його запит, є незаконною.
3. Також позивач вказує, що в рішеннях Конституційного суду Вірменії та Конституційного трибуналу Польщі викладено висновок про недопустимість обмеження громадськості в доступі до інформації щодо конкурсних процедур кандидатів на посаду суддів, зазначає, що посилання на практику конституційних судів інших країн є допустимим з огляду на практику Конституційного Суду України.
4. Щодо суті відмови в наданні запитуваної інформації позивач стверджує, що поширення інформації, яку він просив надати, пов`язано зі значним суспільним інтересом суспільства з огляду на значну увагу до судової реформи в Україні. Поширення вказаної інформації не порушує «право на репутацію» кандидатів на посади суддів та інтереси ВККС України, оскільки відповідь на запит не містить обґрунтувань складності підготовки нових практичних завдань. ВККС України не зазначено, яким чином шкода від поширення інформації переважає суспільний інтерес до неї. Поширення вказаної інформації не порушує інтереси правосуддя, оскільки запитувана інформація стосується кандидатів на посаду судді, а не діючих суддів. Зазначає, що опублікування вказаної інформації в момент, коли призначення особи на посаду судді є незворотним, є найбільш доцільним та обґрунтованим.
5. Також позивач вказує, що порушення його прав та свобод полягає в тому, що Закон України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 №2939-VI (далі - Закон № 2939-VI), як він вважає, надає йомуправо на отримання цієї інформації, проте відповідач протиправно перешкоджає позивачу в реалізації цього права.
6. Посилаючись на вказані обставини, позивач просить позов задовольнити.
7. Відповідач надав до суду першої інстанції відзив на позовну заяву, в якому в задоволенні позовних вимог просив відмовити з огляду на те, що ВККС України є розпорядником інформації, пов`язаної з проведенням кваліфікаційного іспиту. З уваги на положення статті 6 Закону № 2939-VI інформацію, яка міститься в зошитах для виконання практичних завдань, сформованих у межах проведення добору кандидатів на посаду судді, включено до Переліку відомостей, що становлять службову інформацію у ВККС України, затвердженого наказом Голови ВККС України 05.04.2017 № 24 (зі змінами) (далі - Перелік № 24).
8. Обмеження доступу до вказаної інформації здійснено виключно з метою захисту репутації та прав кандидатів на посаду судді, оскільки опублікування інформації щодо виконаних практичних завдань у соцмережі «Фейсбук» призведе до масового обговорення та оцінки вказаних робіт, що не завжди є результатом повного чи всебічного розуміння вказаної інформації та може спричинити цькування та приниження кандидатів на посаду судді. Крім того, обмеження інформації здійснено задля підтримання авторитету й неупередженості правосуддя, оскільки складення кваліфікаційного іспиту є частиною процедури добору кандидатів на посаду судді, результатом якого є призначення на посади суддів.
9. Тому розголошення інформації щодо виконаних практичних робіт загрожуватиме незалежності здійснення судочинства вказаними особами, а зазначена інформація, опублікована у вільному доступі, може зробити суддю вразливим до впливу третіх осіб. З огляду на це описана шкода значно переважає суспільний інтерес в отриманні запитуваної інформації.
10. Також відповідач звернув увагу на те, що процедуру добору на посаду судді місцевого суду ще не закінчено і остаточне рішення в цій процедурі ВККС України не ухвалено.
11. Сукупність цих факторів, на думку відповідача, обґрунтовує правомірність дій ВККС України щодо обмеження доступу до вказаної інформації та підтверджує, що відповідь на запит позивача здійснено в межах, порядку та у спосіб, визначені Законом № 2939-VI.
12. У відповіді на відзив позивач зазначив, що за методикою проведення конкурсу і згідно з фактичними обставинами ВККС України публікує назагал деперсоніфіковані результати оцінювання кандидатів, - тобто оцінки кандидатів із зазначенням їх прізвищ, імен та по-батькові перебувають у вільному доступі. Тому якщо припустити гіпотетично, що якийсь кандидат погано склав іспит, отримав занизьку оцінку, то публікація копії його роботи не може завдати шкоди його авторитету більшої, ніж завдає уже сам по собі факт оприлюднення ВККС України виставленої йому оцінку.
13. Також позивач наголошує, що варто врахувати те, що суспільний контекст, який існував в Україні у 2017 році і який існує в 2022-2023 роках, значно змінився: оскільки Україна набула статус кандидата у члени Європейського Союзу і судова реформа була висунута як одна з ключових умов, виконання якої потребується для подальшого отримання цього статусу, у суспільстві існує особливо високий інтерес до перебігу цієї реформи.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
14. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 16.10.2023 відмовив у задоволенні позову.
15. Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що відповідач обґрунтовано обмежив доступ до інформації з грифом «Для службового користування», яка міститься в зошитах з практичних завдань, виконаних кандидатами на посаду судді місцевого суду, з посиланням на те, що запитувані позивачем відомості мали статус інформації з обмеженим доступом і не могли бути йому надані з метою захисту репутації та прав кандидатів на посаду судді, оскільки розголошення такої інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам, а шкода від оприлюднення цієї інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі, та позиція інших учасників справи
16. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом частини другої статті 6 Закону № 2939-VI, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове про задоволення позову.
17. Скарга мотивована тим, що суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні не відповів і не пояснив, чому буде порушуватися недоторканність особистого життя кандидата на посаду судді у разі надання копії практичного завдання.
18. На думку ОСОБА_1 , суд першої інстанції при застосуванні у цій категорії справ «трискладового тесту» не вказав, яка ж конкретна шкода послідує за надання спірної інформації, чим така шкода вимірюється і чи існують будь-які способи підтвердити можливість її настання, приклади її настання.
19. До того ж, на думку позивача, покликання у рішенні суду першої інстанції на постанови Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2018 у справі № 800/333/17 та від 16.09.2020 у справі № 9901/100/19 є нерелевантним з огляду на різну мету, з якою позивачі у вказаних справах та у розглядуваній справі зверталися для отримання копій практичних робіт, що обумовлює, за твердженням позивача, наявність різного рівня суспільного інтересу до такої інформації.
20. Також позивач не погоджується з мотивами Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду стосовно недоцільності застосування рішень конституційних судів Вірменії та Польщі, на які він посилався у позовній заяві, оскільки вказані справи були подібні до цієї справи, у яких суди дійшли висновку, що суспільний інтерес у забезпеченні якості та прозорості добору суддів переважає шкоду від втручання в особисте життя кандидатів у разі оприлюднення такої інформації. Тож інтерес до якості добору на суспільно важливу посаду переважає існуючі інтереси в конфіденційності перебігу конкурсу.
21. З посиланням на практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) у справах «Н.С. проти Хорватії» (N.S. v. Croatia) (№36908/13) і «Дюпуї та інші проти Франції» (Dupuis and Others v. France) (№1914/02) позивач вважає маловірогідним існування «необхідності у демократичному суспільстві» потреби в обмеженні доступу до тексту роботи кандидата на посаду судді.
22. 24.11.2023 до Великої Палати Верховного Суду надійшов відзив ВККС України, у якому відповідач, повторюючи доводи відзиву на позовну заяву, просить апеляційну скаргу позивача залишити без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16.10.2023 залишити без змін.
Рух апеляційної скарги
23. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 02.11.2023 відкрила апеляційне провадження в цій справі та призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження.
24. Ухвалою від 29.11.2023 Велика Палата Верховного Суду призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 1 частини першої та частини третьої статті 311 КАС України, оскільки у справі відсутні клопотання від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, а характер спірних правовідносин та предмет доказування не вимагають участі сторін.
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
25. ВККС України 27.07.2023 оприлюднено декодовані та загальні результати кваліфікаційного іспиту, складеного кандидатами на посаду судді місцевого суду в липні - серпні 2019 року (щодо добору, оголошеного рішенням ВККС України від 03.04.2017 № 28/зп-17).
26. Позивач 27.07.2023 подав до ВККС України запит у порядку Закону № 2939-VI щодо надання публічної інформації (шляхом надіслання на електронну пошту з накладенням на нього КЕП), у якому просив надати в електронному вигляді копії письмових робіт, складених кандидатами на посаду судді місцевого суду в ході вказаного вище кваліфікаційного іспиту, з метою подальшої їх публікації в групі «Позиції вищих судів України» у соцмережі «Фейсбук» для порівняння робіт, виявлення помилок, відзначення найкращих робіт, підвищення потенційними кандидатами загального розуміння перебігу іспитів, методики оцінювання робіт членами ВККС України.
27. ВККС України 02.08.2023 надала відповідь на вказаний запит за вих. № П-1286/23, у якій повідомлено позивача про те, що інформацію, яка міститься в зошитах для виконання практичних завдань, сформованих у межах проведення добору кандидатів на посаду судді, включено до Переліку № 24. Зошитам для виконання практичних завдань надано гриф «Для службового користування». Позивача повідомлено про те, що частиною третьою статті 78 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що виконання практичного завдання під час кваліфікаційного іспиту здійснюється анонімно. Крім того, у серпні 2019 року під час кваліфікаційного іспиту застосовано 18 практичних завдань, зміст яких може бути використано під час реалізації ВККС України наступних процедур суддівської кар`єри. З огляду на викладене доступ до зошитів для виконання практичних завдань не надається для захисту репутації та прав кандидатів на посаду судді та підтримання авторитету й неупередженості правосуддя, оскільки розголошення такої інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам, а шкода від оприлюднення цієї інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
28. Вважаючи вказану відмову ВККС України щодо надання позивачу публічної інформації протиправною, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
29. Велика Палата Верховного Суду дослідила матеріали справи, зважила на письмові звернення до суду, що стосуються суті спору, і дійшла такого висновку.
30. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31. Згідно із частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
32. Відповідно до статті 32 Конституції України ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України.
33. Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
34. Кожний громадянин має право знайомитися в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, установах і організаціях з відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом таємницею.
35. Кожному гарантується судовий захист права спростовувати недостовірну інформацію про себе і членів своєї сім`ї та права вимагати вилучення будь-якої інформації, а також право на відшкодування матеріальної і моральної шкоди, завданої збиранням, зберіганням, використанням та поширенням такої недостовірної інформації.
36. Стаття 34 Конституції України закріплює, що кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
37. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
38. Таке конституційне та законодавче регулювання права особи вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію узгоджується з Міжнародним пактом про громадянські і політичні права 1966 року, яким визначено, що кожна людина має право на вільне вираження свого погляду; це право включає свободу шукати, одержувати і поширювати будь-яку інформацію та ідеї, незалежно від державних кордонів, усно, письмово чи за допомогою друку або художніх форм вираження чи іншими способами на свій вибір (пункт 2 статті 19). Однією з гарантій реалізації конституційних прав на вільне збирання, зберігання, використання і поширення інформації є законодавче закріплення права кожного на доступ до інформації, яке згідно зі статтею 5 Закону № 2939-VI забезпечується систематичним та оперативним оприлюдненням інформації в офіційних друкованих виданнях, на офіційних вебсайтах у мережі «Інтернет», на інформаційних стендах та будь-яким іншим способом, а також шляхом надання інформації на запити (пункт 4 Рішення Конституційного Суду України від 20.01.2012 № 2-рп/2012).
39. Стаття 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 1950 року (далі - Конвенція), яка в силу статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства України, закріплює, що кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств.
40. Здійснення цих свобод, оскільки воно пов`язане з обов`язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.
41. Відповідно до статті 5 Закону України від 02.10.1992 № 2657-XII «Про інформацію» (далі - Закон № 2657-XII) кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.
42. За змістом частин першої, другої статті 7 Закону № 2657-XII право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб`єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації. Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.
43. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених Законом № 2939-VI, та інформації, що становить суспільний інтерес, встановлює цей Закон.
44. За порядком доступу інформація поділяється на відкриту та з обмеженим доступом (частина перша статті 20 Закону № 2657-ХІІ).
45. Відкритою є будь-яка інформація, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом (частина друга статті 20 Закону № 2657-ХІІ). Зокрема, відкритою, крім випадків, встановлених законом, є публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених законом (частина перша статті 1 Закону № 2939-VI).
46. Інформацією з обмеженим доступом є конфіденційна, таємна та службова. Конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень. Конфіденційна інформація може поширюватися за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених нею умов, а також в інших випадках, визначених законом (частини перша, друга статті 21 Закону № 2657-ХІІ).
47. До конфіденційної інформації про фізичну особу належать, зокрема, дані про її національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров`я, а також адреса, дата і місце народження (частина друга статті 11 Закону № 2657-ХІІ).
48. Конституційний Суд України в абзаці першому пункту 1 резолютивної частини Рішення від 30.10.1997 № 5-зп відніс до конфіденційної інформації про фізичну особу, крім вказаної, ще й відомості про її майновий стан та інші персональні дані.
49. Відповідно до частин третьої та четвертої статті 21 Закону № 2657-ХІІ порядок віднесення інформації до таємної або службової, а також порядок доступу до неї регулюються законами.
50. До інформації з обмеженим доступом не можуть бути віднесені такі відомості: 1) про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту; 2) про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні ситуації, що сталися або можуть статися і загрожують безпеці людей; 3) про стан здоров`я населення, його життєвий рівень, включаючи харчування, одяг, житло, медичне обслуговування та соціальне забезпечення, а також про соціально-демографічні показники, стан правопорядку, освіти і культури населення; 4) про факти порушення прав і свобод людини, включаючи інформацію, що міститься в архівних документах колишніх радянських органів державної безпеки, пов`язаних з політичними репресіями, Голодомором 1932-1933 років в Україні та іншими злочинами, вчиненими особами, які брали участь або сприяли реалізації російської імперської політики, представниками комуністичного та/або націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів; 5) про незаконні дії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб; 5-1) щодо діяльності державних та комунальних унітарних підприємств, господарських товариств, у статутному капіталі яких більше 50 відсотків акцій (часток) належать державі або територіальній громаді, а також господарських товариств, 50 і більше відсотків акцій (часток) яких належать господарському товариству, частка держави або територіальної громади в якому становить 100 відсотків, що підлягають обов`язковому оприлюдненню відповідно до закону; 6) інші відомості, доступ до яких не може бути обмежено відповідно до законів та міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
51. Суд першої інстанції установив, що запитувана позивачем інформація, яка міститься в зошитах для виконання практичних завдань, сформованих у межах проведення добору кандидатів на посаду судді, відноситься до інформації з обмеженим доступом, зокрема службової інформації.
52. Згідно зі статтею 3 Закону № 2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.
53. Відповідно до статті 5 Закону № 2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі «Інтернет»; на єдиному державному вебпорталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.
54. Згідно із частиною першою статті 6 Закону № 2939-VI інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.
55. Частиною другою статті 6 Закону № 2939-VI передбачено, що обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:
1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;
2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;
3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
56. Відповідно до частин четвертої - сьомої статті 6 Закону № 2939-VI інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо немає законних підстав для обмеження у доступі до такої інформації, які існували раніше.
57. Не може бути обмежено доступ до інформації про складання, розгляд і затвердження бюджетів, кошторисів розпорядників бюджетних коштів та плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів, а також їх виконання за розписами, бюджетними програмами та видатками (крім таємних видатків відповідно до статті 31 Бюджетного кодексу України), взяття розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів бюджетних зобов`язань або здійснення розпорядження бюджетними коштами у будь-який інший спосіб, планування, формування, здійснення та виконання закупівлі товарів, робіт і послуг за бюджетні кошти, у тому числі оборонних закупівель (крім випадків, якщо окрема інформація про закупівлі товарів, робіт і послуг становить державну таємницю відповідно до Закону України «Про державну таємницю»), володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно (крім випадків, передбачених частиною другою статті 23 Закону України «Про основи національного спротиву»). Не може бути також обмежено доступ до інформації про наявність у фізичних осіб податкового боргу. Не підлягає обмеженню також доступ до інформації про стан і результати перевірок та службових розслідувань фактів порушень, допущених у сферах діяльності, зазначених у цій частині. Доступ до зазначеної інформації забезпечується розпорядниками інформації відповідно до положень статті 5 цього Закону.
58. Не належать до інформації з обмеженим доступом відомості, зазначені у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданій відповідно до Закону України «Про запобігання корупції», крім випадків, визначених зазначеним Законом.
59. Не належить до інформації з обмеженим доступом інформація про структуру, принципи формування та розмір оплати праці, винагороди, додаткового блага керівника, заступника керівника юридичної особи публічного права, керівника, заступника керівника, члена наглядової ради державного чи комунального підприємства або державної чи комунальної організації, що має на меті одержання прибутку, особи, яка постійно або тимчасово обіймає посаду члена виконавчого органу чи входить до складу наглядової ради господарського товариства, у статутному капіталі якого більше 50 відсотків акцій (часток, паїв) прямо чи опосередковано належать державі та/або територіальній громаді.
60. Аналіз вищевказаних положень свідчить про те, що законом чітко передбачено випадки, в яких не може бути обмежено доступ до інформації, а також відомості, які не можуть бути віднесені до інформації з обмеженим доступом. Запитувана позивачем інформація не відноситься до таких випадків.
61. До службової інформації, зокрема, може належати інформація: що міститься в документах суб`єктів владних повноважень, які становлять внутрішньовідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов`язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень (частина перша статті 9 указаного Закону).
62. Частиною другою статті 9 Закону № 2939-VI передбачено, що документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф «Для службового користування». Доступ до таких документів надається відповідно до частини другої статті 6 цього Закону.
63. На виконання вказаних вимог Закону наказом Голови Комісії від 05.04.2017 № 24 затверджено Перелік, відповідно до пункту 14 якого до службової належить інформація, що міститься у матеріалах проведення іспиту (аудиторних відомостях, тестових зошитах, бланках відповідей анонімного тестування (анонімного письмового тестування, письмового анонімного тестування); зошитах із практичними завданнями (анонімними практичними завданнями); зошитах для виконання практичних завдань (анонімних практичних завдань); екзаменаційних відомостях, які сформовані у рамках проведення добору кандидатів на посаду судді та кваліфікаційного оцінювання.
64. Суд першої інстанції установив, що запитуваній позивачем інформації, що міститься в зошитах для виконання практичних завдань, сформованих у межах проведення добору кандидатів на посаду судді, включена до Переліку № 24 та їй надано гриф «Для службового користування».
65. Відповідно до пунктів 9, 10 Типової інструкції про порядок ведення обліку, зберігання, використання і знищення документів та інших матеріальних носіїв інформації, що містять службову інформацію, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 19.10.2016 № 736, питання щодо необхідності присвоєння документу грифу «Для службового користування» вирішується виконавцем або посадовою особою, яка підписує документ, відповідно до переліку відомостей та з дотриманням вимог частини другої статті 6 та статті 9 Закону № 2939-VI.
66. До прийняття рішення про присвоєння документу грифу «Для службового користування» особи, зазначені в пункті 9 цієї Інструкції, повинні:
1) перевірити, чи належить інформація, яку містить документ, до категорій, визначених у частині першій статті 9 Закону № 2939-VI;
2) встановити, чи належить відповідна інформація до такої, доступ до якої згідно із законом не може бути обмежено, в тому числі шляхом віднесення її до службової інформації;
3) перевірити дотримання сукупності вимог, передбачених частиною другою статті 6 Закону № 2939-VI.
67. Зазначений Перелік № 24 є чинним та не оскаржувався позивачем. Відтак його положення є такими, які визначають алгоритм дій ВККС України з підготовки та надання відповіді на запит ОСОБА_1 від 27.07.2023.
68. Обставина щодо включення запитуваної позивачем інформації до Переліку № 24 та надання такій інформації грифу «Для службового користування» сторонами не заперечується.
69. За висновком суду першої інстанції, сама сутність грифа «Для службового користування» зводиться до того, що існує перешкода чи додаткова умова в отриманні подібного роду інформації.
70. Тобто присвоєння певному документу грифа «Для службового користування» саме по собі не є підставою для відмови в задоволенні запиту на інформацію, що міститься в такому документі. Аналогічно, не може бути відмовлено в доступі до інформації тільки через те, що відповідний вид інформації включено до переліку відомостей, які становлять службову інформацію.
71. Разом з тим запровадження обмеження доступу до конкретної інформації за результатами розгляду запиту на інформацію допускається лише за умови застосування вимог пунктів 1-3 частини другої статі 6 Закону № 2939-VI.
72. При аналізі відповідних справ ЄСПЛ та вітчизняні суди застосовують «трискладовий тест», щоб визначити, чи було обґрунтованим обмеження в доступі до інформації.
73. «Трискладовий тест» є юридичною конструкцією -засобом перевірки наявності необхідних умов для обмеження доступу до інформації. Іншими словами, обмеження доступу до публічної інформації без застосування «трискладового тесту» є незаконним і порушує право особи на інформацію.
74. «Трискладовий тест» є умовною назвою, яка прямо не згадана в українському законі. «Трискладовий» тому, що складається з трьох складових-умов, наявність яких (усіх разом) вимагається для обмеження доступу до інформації.
75. Таким чином, передумовою для встановлення відкритості чи обмеження інформації є застосовування до такої інформації «трискладового тесту».
76. Для визначення можливості обмеження доступу до інформації застосовується «трискладовий тест» за частиною другою статті 6 Закону № 2939-VI. Якщо розпорядник інформації встановив, що запитувана інформація є інформацією з обмеженим доступом, такий розпорядник інформації має встановити вид інформації з обмеженим доступом, за якою звернувся запитувач (конфіденційна, таємна або службова).
77. Наступний крок - потрібно визначити, чи запитувана інформація стосується інтересів національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, чи можливі заворушення або злочини при наданні доступу до запитуваної інформації, чи в інтересах охорони здоров`я населення може обмежуватись доступ до цієї інформації, чи не постраждає репутація або права інших людей у результаті надання доступу до цієї інформації, чи отримано запитувану інформацію конфіденційно, чи стосується така інформація питання авторитету й неупередженості правосуддя.
78. Якщо на всі поставлені питання відповідь негативна, розпорядник інформації надає доступ до запитуваної інформації.
79. Якщо хоча б на одне з поставлених вище питань є позитивна відповідь - розпорядник інформації має визначити, чи не буде розголошенням запитуваної інформації завдана істотна шкода зазначеним інтересам, наявність яких у запитуваній інформації він встановив.
80. Якщо відповідь на це питання негативна, розпорядник інформації надає запитувачу доступ до зазначеної інформації. Якщо відповідь на це питання позитивна, розпорядник інформації визначає: чи переважає шкода від оприлюднення такої інформації над суспільним інтересом у її отриманні. При позитивній відповіді на питання запитувачу інформації буде відмовлено в наданні доступу до запитуваної інформації. При негативній відповіді розпорядник інформації надає запитувачу доступ до запитуваної інформації .
81. Таким чином, передумовою для встановлення відкритості чи обмеження інформації, є застосовування до такої інформації «трискладового тесту».
82. Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з наведених вище трьох підстав означає, що відмова в доступі до публічної інформації є необґрунтованою.
83. Аналогічну правову позицію викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 24.01.2019 у справі № 9901/510/18.
84. Велика палата ЄСПЛ у рішенні від 08.11.2016 у справі «Угорський гельсінський комітет проти Угорщини» (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary) (заява №18030/11) вказала, що те, наскільки заборона доступу до інформації є втручанням у права заявника на свободу вираження поглядів, слід оцінювати в кожному конкретному випадку та з урахуванням його особливих обставин (пункт 157). Для цього мають бути оцінені такі критерії (пункти 158-170):
- мета запитувача. Необхідно встановити, чи справді отримання інформації є необхідним для реалізації запитувачем інформації його функції зі сприяння публічній дискусії із суспільно важливих питань і чи справді ненадання інформації створить суттєву перешкоду свободі вираження поглядів;
- природа інформації. Інформація, дані або документи, щодо яких вимагається доступ, повинні відповідати вимогам «трискладового тесту», тобто збиратися в цілях задоволення саме суспільного інтересу;
- роль запитувача. Розраховувати на захист свого права на доступ можуть насамперед журналісти, науковці, громадські активісти, зокрема блогери та популярні користувачі соцмереж, громадські організації, діяльність яких пов`язана з питаннями, що становлять суспільний інтерес, а також автори творів з означених питань;
- готовність та доступність інформації. Надання інформації не повинно накладати на державні органи надмірного тягаря зі збирання та обробки даних.
85. Про необхідність застосування «трискладового тесту» підтверджено також ЄСПЛ, зокрема у пункті 25 рішення у справі «Аврамчук проти України»(AVRAMCHUK v. UKRAINE) від 05.10.2023 (заява № 65906/13), де Суд зробив висновок, що судами не було надано жодних пояснень, чому частина 5 статті 6 Закону № 2939-VI або його «трискладовий тест» не були застосовані до справи заявника. Це також призвело до того, що суди не намагалися збалансувати потенційні інтереси, тобто інтерес заявника в доступі до інформації, що становить суспільний інтерес, і необхідність захисту прав приватних осіб.
86. Отже, надаючи відповідь на запит позивача про отримання інформації, суб`єкт владних повноважень повинен дотримуватись балансу між інтересами заявника в доступі до інформації, що становить суспільний інтерес, та необхідністю захисту прав приватних осіб, якими в цьому випадку є кандидати на посаду судді.
87. Тобто в такому разі відбувається зіставлення публічних та приватних інтересів і завданням суду є з`ясування того, який інтерес переважає.
88. Суд першої інстанції, оцінивши зміст запиту позивача та надану відповідачем відповідь, указав, що запитувана позивачем у ВККС України інформація містить гриф «Для службового користування» та не відноситься до випадків, у яких не може бути обмежено доступ до інформації, а також відомостей, які не можуть бути віднесені до інформації з обмеженим доступом.
89. Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, який, проаналізувавши передумови для встановлення відкритості чи обмеження інформації методом застосовування до такої інформації «трискладового тесту», виснував, що відповідач обґрунтовано обмежив доступ до інформації, яка міститься в зошитах з практичних завдань, виконаних кандидатами на посаду судді місцевого суду, з посиланням на те, що запитувані позивачем відомості мали статус інформації з обмеженим доступом і не могли бути йому надані з метою захисту репутації та прав кандидатів на посаду судді, оскільки розголошення такої інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам, а шкода від оприлюднення цієї інформації переважає суспільний інтерес у її отриманні.
90. Велика Палата Верховного Суду додатково наголошує, що ЄСПЛ зазначав, що верховенство права, один із основоположних принципів демократичного суспільства, притаманний усім статтям Конвенції. Таким чином, питання про те, чи було дотримано справедливого балансу між загальними інтересами суспільства та вимогами захисту основоположних прав окремої особи, виникає лише тоді, коли встановлено, що оскаржуване втручання відповідало вимозі законності і не було свавільним (пункт 50 рішення ЄСПЛ від 14.10.2010 у справі «Щокін проти України», заяви № 23759/03 та № 37943/06).
91. ЄСПЛ, розглядаючи справи про дифамацію, по суті, перевіряє дотримання балансу між правом, передбаченим статтею 8 (право на повагу до приватного і сімейного життя) та правом, передбаченим статтею 10 (свобода вираження поглядів) Конвенції. Саме в контексті співвідношення цих прав ЄСПЛ прийняв низку рішень, у яких обґрунтував можливості і підстави для їх обмеження.
92. У таких справах необхідно враховувати дві ключові обставини: 1) ступінь суспільного інтересу до поширеної інформації і 2) ступінь публічності особи, щодо якої поширена інформація.
93. Значний суспільний інтерес, на думку Суду, має місце тоді, коли інформація безпосередньо впливає на суспільство в значній мірі і суспільство проявляє законний інтерес до цієї інформації (пункт 66 рішення у справі «Санді Таймс проти Сполученого Королівства», заява № 6538/74), особливо, якщо це стосується добробуту населення (пункт 58 рішення у справі «Бартольд проти Німеччини», заява №8734/79).
94. Ступінь публічності особи також має безпосереднє значення: чим вищу посаду обіймає особа, тим сильніше її право на приватне та сімейне життя може бути обмеженим шляхом публікації про неї відповідної інформації (пункт 119 рішення у справі «Ашет Філіраччі Ассаціє проти Франції», (Нachette Filipacchi Associes v. France) заява №12268/03).
95. Велика Палата Верховного Суду вкотре акцентує увагу на тому, що Велика Палата ЄСПЛ у рішенні від 08.11.2016 у справі «Угорський гельсінський комітет проти Угорщини» (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary) (заява №18030/11) вказала, що те, наскільки заборона доступу до інформації є втручанням у права заявника на свободу вираження поглядів, слід оцінювати у кожному конкретному випадку та з урахуванням його особливих обставин (пункт 157). Для цього мають бути оцінені такі критерії (пункти 158-170): 1) мета запитувача; 2) природа інформації; 3) роль запитувача; 4) готовність та доступність інформації.
96. Доводи позивача в апеляційній скарзі про те, що суд першої інстанції не пояснив, чому буде порушуватися недоторканність особистого життя кандидата на посаду судді у разі надання копії практичного завдання, є необґрунтованими, оскільки суд першої інстанції наголосив, що посада судді має досить високий ступінь публічності, що призводить до виникнення значного суспільного інтересу щодо способу його життя, однак кандидати на посаду судді не є суддями і, можливо, за результатами конкурсу ними й не стануть, а тому йдеться саме про право на приватне та сімейне життя звичайних людей, яке не повинне обмежуватись через оприлюднення запитуваної інформації.
97. Крім того, суд першої інстанції наголосив, що процедуру добору на посаду судді місцевого суду ще не закінчено і остаточного рішення в цій процедурі не ухвалено, тому запитувані позивачем відомості мали статус інформації з обмеженим доступом і обґрунтовано не могли бути йому надані, що доводить абстрактність і передчасність тверджень позивача в апеляційній скарзі про відсутність висновків щодо конкретизації шкоди, яка послідує за надання спірної інформації, чим вона вимірюється і чи існують будь-які способи підтвердити можливість її настання, приклади настання такої шкоди.
98. Також колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, приймаючи рішення, звернула увагу, що подібні правовідносини були предметом розгляду у Верховному Суді. Йдеться про постанови Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2018 у справі № 800/333/17 та від 16.09.2020 у справі № 9901/100/19.
99. Так, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 05.06.2018 у справі № 800/333/17 зазначила, що обмеження доступу до такої інформації було здійснене згідно із частиною другою статті 6 Закону № 2939-VII і пунктом 2 статті 10 Конвенції з метою захисту репутації кандидатів на посади суддів. Розголошення такої інформації до прийняття рішення ВККС України могло завдати шкоди певним їх інтересам, зокрема у сфері реалізації права на повагу до приватного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції. Оприлюднення службової інформації, яка не є кінцевим рішенням відповідача, могло завдати шкоди, яка переважала суспільний інтерес в отриманні відповідної інформації, що підтверджується пунктом 48 Висновку № 17 (2014) Консультативної ради європейських суддів. А тому зазначене обмеження відповідало ознаці необхідності у демократичному суспільстві.
100. У постанові від 16.09.2020 у справі № 9901/100/19 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що ненадання копій зошитів з виконаними практичними завданнями 16 учасників конкурсу, які отримали найвищі бали, жодним чином не порушує не тільки приписів частини четвертої статті 84 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 №1402-VIII у частині забезпечення прозорості іспиту, а й прав самого позивача. Крім того, слід зазначити, що така відмова очевидно мала легітимну мету, а саме забезпечення об`єктивності проведення іспиту шляхом конфіденційності виконаних практичних завдань, до того ж вмотивована наявністю Переліку № 24, згідно з яким інформацію, що міститься у зошитах для виконання практичних завдань, які сформовані, зокрема, у межах проведення кваліфікаційного оцінювання, віднесено до відомостей, що становлять службову інформацію.
101. Доводи позивача про те, що покликання у рішенні суду першої інстанції на постанови Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2018 у справі № 800/333/17 та від 16.09.2020 у справі № 9901/100/19 є нерелевантним з огляду на різну мету, з якою позивачі у вказаних справах та у розглядуваній справі зверталися для отримання копій практичних робіт, що обумовлює, за твердженням позивача, наявність різного рівня суспільного інтересу до такої інформації, Велика Палата Верховного Суду вважає безпідставними з огляду на те, що сама процедура проведення іспиту є прозорою, однак тестові запитання і практичні завдання є конфіденційними. При цьому тестування та виконання практичного завдання у межах конкурсу проводиться в такий спосіб, за якого кандидат на посаду судді чи будь-яка особа були здатні (за допомогою певних засобів: оприлюднення правил, положень; письмові, електронні повідомлення / оголошення / роз`яснення; інформація на офіційному вебсайті, в мережі «Інтернет»; відеотрансляція у мережі «Інтернет» тощо) побачити діяльність відповідача при проведенні іспиту наскрізь, тобто розуміючи усі внутрішні процеси, що впливають на процедуру, спосіб, місце, час, тривалість, вид та строки як проведення іспиту, так і прийняття рішення в межах проведення конкурсних процедур. Тобто позивач мав можливість спостерігати за проведенням іспиту, однак без доступу до зошитів для виконання практичних завдань, яким надано гриф «Для службового користування».
102. Велика Палата Верховного Суду також погоджується з висновком суду першої інстанції стосовно безпідставності посилання позивача на рішення конституційних судів інших країн, оскільки рішення Конституційного суду Вірменії від 20.06.2017 не стосується предмета вказаного спору, тому що вказаним рішенням визнано неконституційною норму, яка обмежує доступ громадськості до результатів психологічного тестування осіб, включених до переліку кандидатів на посаду судді, які стосуються якостей несення публічно-правової відповідальності, а рішення Конституційного Трибуналу Польщі від 07.06.2016 стосувалося доступу громадськості до тестових питань із підсумкового медичного та стоматологічного іспиту, а проведення аналогій з добором кандидатів на посаду суддів не є релевантним.
103. Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції, що обмеження доступу до запитуваної ОСОБА_1 інформації щодо надання в електронному вигляді копій письмових робіт, складених кандидатами на посаду судді місцевого суду в ході кваліфікаційного іспиту, з урахуванням «трискладового тесту» було здійснено відповідачем відповідно до частини другої статті 6 Закону №2939-VI, а тому ВККС України правомірно відмовила позивачу в наданні інформації, віднесеної до службової.
104. Таким чином, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову з огляду на непідтвердження посилання позивача щодо наявності підстав для визнання протиправною та скасування відмови ВККС України щодо надання йому публічної інформації відповідно до запиту про отримання публічної інформації від 27.07.2023 та зобов`язання ВККС України повторно розглянути цей запит.
105. В аспекті викладеного Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що спірне рішення ВККС України прийняла у спосіб, на підставі та в межах своїх повноважень, а висновки суду ґрунтуються на повному, всебічному й об`єктивному дослідженні фактичних обставин справи та правильному застосуванні норм матеріального права.
106. Міркування і твердження позивача в апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених в оскаржуваному рішенні.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
107. Згідно із частиною першою статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
108. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
109. За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
110. Оскільки Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що суд прийняв правильне і законне рішення, апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16.10.2023 - без змін.
Керуючись статтями 243, 266, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16.10.2023 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н. В. Шевцова Судді:О. О. Банасько О. Л. Булейко М. І. Гриців Ж. М. Єленіна І. В. Желєзний Л. Ю. Кишакевич В. В. Король О. В. КривендаМ. В. Мазур С. Ю. Мартєв К. М. Пільков О. В. Ступак І. В. Ткач О. С. Ткачук В. Ю. Уркевич Є. А. Усенко
