ВОЛИНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 січня 2024 року ЛуцькСправа № 140/803/23

Волинський окружний адміністративний суд у складі судді Валюха В.М., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін адміністративну справу за позовом Виконавчого комітету Луцької міської ради до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Комунальне підприємство «Луцьке підприємство електротранспорту» про визнання протиправною та скасування вимоги,

ВСТАНОВИВ:

Виконавчий комітет Луцької міської ради (далі Виконком) звернувся з позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області (далі Управління), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Комунальне підприємство «Луцьке підприємство електротранспорту» (далі КП «ЛПЕ») про визнання протиправною та скасування вимоги.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Управлінням в період з 22.09.2022 по 16.11.2022 була проведена перевірка закупівель у Виконкомі під час закупівлі послуг місцевого наземного електротранспорту згідно оголошень, оприлюднених в електронній системі закупівель ID: UA-2020-09-21-002815-с, UA-2020-12-29-000949-b, UA-2021-10-28-010632-а, за результатами якої складено акт від 23.11.2022 №20-24/02, який був підписаний із застереженням про наявність заперечень.

05.12.2022 Виконком подав заперечення на акт від 23.11.2022 №20-24/02, на які 28.12.2022 на адресу позивача надійшов висновок, а в подальшому 09.01.2023 надійшла вимога від 09.01.2023 №130320-13/96-2023, яку позивач вважає протиправною.

Так, у пункті 1 вимоги відповідач зробив висновок про наявність порушень пункту 7.1 Договору від 15.01.2021 № 1 «Про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом», частини першої статті 526 Цивільного кодексу України (далі ЦК України), частини першої статті 193 Господарського кодексу України (далі ГК України), частини п`ятої статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 №922-VIII (далі Закон №922-VIII), а саме: Виконкомом було оплачено перевізнику в січні 2021 року кошти в сумі 5663620,75 грн за непередбачені Договором від 15.01.2021 № 1 «Про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом» послуги з пасажироперевезень, здійснені в грудні 2021 року, що призвело до незаконних видатків коштів на суму 5663620,75 грн та, відповідно, відповідач вимагає: відповідно до норм статей 216-229 ГК України, статей 22, 610-625 ЦК України забезпечити надходження КП «ЛПЕ» на рахунок Виконкому 5663620,75 грн, а у разі незабезпечення добровільного повернення вищевказаної суми, провести претензійно-позовну роботу з вказаним суб`єктом господарювання.

У пункті 2 вимоги відповідач зробив висновок про наявність порушень абзацу 5 пункту 1.1, пунктів 2.3, 2.5-2.6 Договору від 15.01.2021 № 1 та абзацу 5 пунктів 1.1, 2.3, 2.5-2.6 Договору від 15.10.2021 № 344, частини першої статті 526 ЦК України, частини першої статті 193 ГК України, частини п`ятої статті 41 Закону №922-VIII, а саме: допущено включення до актів виконаних робіт з надання транспортних послуг пробіг тролейбусів не за даними моніторингу GPS, визначення власних доходів перевізника не у відповідності до завдання замовника, передбаченого договорами «Про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом» та визначення компенсації збитків від невиконаних рейсів при повному виконанні замовлених, що призвело до зміни істотних умов договору від 15.01.2021 № 1 та від 15.10.2021 № 344 та до зайвої сплати КП «ЛПЕ» коштів на суму 429160,37 грн за надані послуги електротранспортом за період з 01.01.2021 по 31.12.2021, чим завдано Виконкому матеріальної шкоди (збитків) на суму 429160,37 грн та, відповідно, Управління вимагає: відповідно до норм статей 216-229 ГК України, статей 22, 610-625 ЦК України забезпечити надходження КП «ЛПЕ» на рахунок Виконкому 429160,37 грн, а у разі незабезпечення добровільного повернення вищевказаної суми, провести претензійно-позовну роботу з вказаним суб`єктом господарювання.

У пункті 3 вимоги відповідач зробив висновок про наявність порушень абзацу 5 пунктів 1.1, 2.3, 2.5-2.6 Договору від 08.10.2020 № 204, частини п`ятої статті 41 Закону №922-VIII, частини першої статті 526 ЦК України, частини першої статті 193 ГК України, а саме: допущено включення до актів виконаних робіт з надання транспортних послуг за період з 01.09.2020 по 25.11.2020 пробіг тролейбусів не за даними моніторингу GPS, визначення власних доходів перевізника не у відповідності до завдання замовника, передбаченого договором «Про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом» та визначення компенсації збитків від невиконаних рейсів при повному виконанні замовлених, що призвело до зміни істотних умов договору від 08.10.2020 № 204 та до зайвої сплати КП «ЛПЕ» за надані транспортні послуги за період з 01.09.2020 по 31.12.2020 коштів на суму 151462,67 грн за надані послуги електротранспортом за період з 01.01.2021 по 31.12.2021, чим завдано Виконкому матеріальної шкоди (збитків) на відповідну суму, та, відповідно, Управління вимагає: відповідно до норм статей 216-229 ГК України, статей 22, 610-625 ЦК України забезпечити надходження КП «ЛПЕ» на рахунок Виконкому 151462,67 грн, а у разі незабезпечення добровільного повернення вищевказаної суми, провести претензійно-позовну роботу з вказаним суб`єктом господарювання.

Позивач не погоджується із вказаною вимогою та, зокрема, зазначає, що КП «ЛПЕ» дійсно надало в грудні 2020 року транспортні послуги на суму 5663620,75грн, які повинні були бути оплачені. Фактична оплата була проведена у січні 2021 року у межах сум бюджетних призначень на 2021 рік відповідно до платіжного доручення від 19.01.2021 №3, на підставі акту №1 виконаних робіт з надання транспортних послуг КП «ЛПЕ» за період з 01.12.2020 по 31.12.2020. Вимога відшкодування КП «ЛПЕ» на рахунок Виконкому коштів в сумі 5663620,75грн призведе до спричинення збитків перевізнику, яким фактично були надані послуги з перевезення пасажирів у період пандемії, погіршення стану надання послуг з перевезення мешканців та гостей Луцької міської територіальної громади.

Крім того, встановлене у 2019 році обладнання та програма АСООП з GPS-моніторингом не враховували всіх технічних моментів, пов`язаних з рухом тролейбусів на маршрутах міста. Позивач неодноразово звертався до ТзОВ «СІТІ КАРД СИСТЕМ» з проханням про надання можливості скористатись технічними можливостями АСООП та підтвердити готовність надавати звіти щодо виконаної роботи (км) для тролейбусів та автобусів, що підтверджується листами від 25.08.2020 № 1.1-30/3872/2020, від 02.11.2020 №1.1-16/4948/2020, від 22.12.2020 № 1.1-16/5779/2020, але відповіді про готовність надавати звіт по пробігу немає. Тому брати за основу GPS-дані з системи, яка тестувалась, є не коректним і таким, що не відповідає вимогам договорів, які регламентують перевезення пасажирів та організацію та обслуговування електронних систем.

Спеціалістами Перевізника була розроблена «Методика розрахунку пробігу тролейбуса» від 19.10.2020, яка є внутрішнім нормативно-правовим документом, згідно з яким здійснюється розрахунок пробігу тролейбусів на основі GPS- даних, Паспорта маршруту та реальної ситуації у русі транспорту. Використання вказаної Методики дозволяє встановити реальний облік тролейбусо-пасажирокілометрів з врахуванням даних GPS-моніторингу АСООП та не суперечить умовам Договорів.

Позивач просить визнати протиправною та скасувати вимогу Управління від 09.01.2023 № 130320-13/96-2023.

Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 27.01.2023 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі, судовий розгляд справи ухвалено проводити за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (т. 1, а. с. 196).

В поданому до суду відзиві на позовну заяву (т. 1, а. с. 202-225) відповідач позов не визнав та просить відмовити у його задоволенні з підстав правомірності оскаржуваної вимоги від 09.01.2023 №130320-13/96-2023, яка винесена за результатами проведення перевірки закупівель, оформленої актом від 23.11.2022 №20-24/02, та якою виявлено ряд порушень. Крім того, оскільки оскаржувана вимога вказує на стягнення збитків, тому вона повинна перевірятися у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

В поданих поясненнях на відзив (т. 2, а. с. 120-123) третя особа повністю підтримала позовні вимоги з аналогічних підстав, які зазначені у позовній заяві.

Інших заяв по суті справи чи клопотань про розгляд справи в судовому засіданні на адресу суду від учасників справи не надходило.

Дослідивши письмові докази та письмові пояснення, викладені у заявах по суті справи, суд дійшов висновку про те, що позов підлягає до задоволення з таких мотивів та підстав.

Судом встановлено, що відповідно до наказу Управління від 21.09.2022 №30-3 та на підставі направлень на проведення перевірки від 22.09.2022 №167, №168, головними державними аудиторами Управління проведена перевірка закупівель у Виконкомі під час закупівлі послуг місцевого наземного електротранспорту згідно оголошень, оприлюднених в електронній системі закупівель ID: UA-2020-09-21-002815-с, UA-2020-12-29-000949-b, UA-2021-10-28-010632-а, за результатами якої складено акт від 23.11.2022 №20-24/02, який підписаний із запереченнями (т.2, а.с.229-249).

Листом від 27.12.2022 № 130320-12/2589-2022 відповідач направив позивачу висновки на заперечення до акта перевірки закупівель у Виконкомі (т.1, а.с.15-25).

09.01.2023 за №130320-13/96-2023 Управління направило Виконкому вимогу «Про усунення виявлених перевіркою закупівель порушень законодавства», у якій зазначено, що в ході перевірки закупівель встановлено порушень, що призвели до втрат на загальну суму 580623,04грн та до незаконних видатків коштів на суму 5663620,75грн (т.1, а.с.9-10).

Так, у пункті 1 вимоги відповідач зробив висновок про наявність порушень пункту 7.1 Договору від 15.01.2021 № 1 «Про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом», частини першої статті 526 ЦК України, частини першої статті 193 ГК України, частини п`ятої статті 41 Закону №922-VIII, а саме: Виконкомом було оплачено перевізнику в січні 2021 року кошти в сумі 5663620,75 грн за непередбачені Договором від 15.01.2021 № 1 «Про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом» послуги з пасажироперевезень, здійснені в грудні 2021 року, що призвело до незаконних видатків коштів на суму 5663620,75 грн та, відповідно, відповідач вимагає: відповідно до норм статей 216-229 ГК України, статей 22, 610-625 ЦК України забезпечити надходження КП «ЛПЕ» на рахунок Виконкому 5663620,75 грн, а у разі незабезпечення добровільного повернення вищевказаної суми, провести претензійно-позовну роботу з вказаним суб`єктом господарювання.

У пункті 2 вимоги відповідач зробив висновок про наявність порушень абзацу 5 пункту 1.1, пунктів 2.3, 2.5-2.6 Договору від 15.01.2021 № 1 та абзацу 5 пунктів 1.1, 2.3, 2.5-2.6 Договору від 15.10.2021 № 344, частини першої статті 526 ЦК України, частини першої статті 193 ГК України, частини п`ятої статті 41 Закону №922-VIII, а саме: допущено включення до актів виконаних робіт з надання транспортних послуг пробіг тролейбусів не за даними моніторингу GPS, визначення власних доходів перевізника не у відповідності до завдання замовника, передбаченого договорами «Про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом» та визначення компенсації збитків від невиконаних рейсів при повному виконанні замовлених, що призвело до зміни істотних умов договору від 15.01.2021 № 1 та від 15.10.2021 № 344 та до зайвої сплати КП «ЛПЕ» коштів на суму 429160,37 грн за надані послуги електротранспортом за період з 01.01.2021 по 31.12.2021, чим завдано Виконкому матеріальної шкоди (збитків) на суму 429160,37 грн та, відповідно, Управління вимагає: відповідно до норм статей 216-229 ГК України, статей 22, 610-625 ЦК України забезпечити надходження КП «ЛПЕ» на рахунок Виконкому 429160,37 грн, а у разі незабезпечення добровільного повернення вищевказаної суми, провести претензійно-позовну роботу з вказаним суб`єктом господарювання.

У пункті 3 вимоги відповідач зробив висновок про наявність порушень абзацу 5 пунктів 1.1, 2.3, 2.5-2.6 Договору від 08.10.2020 № 204, частини п`ятої статті 41 Закону №922-VIII, частини першої статті 526 ЦК України, частини першої статті 193 ГК України, а саме: допущено включення до актів виконаних робіт з надання транспортних послуг за період з 01.09.2020 по 25.11.2020 пробіг тролейбусів не за даними моніторингу GPS, визначення власних доходів перевізника не у відповідності до завдання замовника, передбаченого договором «Про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом» та визначення компенсації збитків від невиконаних рейсів при повному виконанні замовлених, що призвело до зміни істотних умов договору від 08.10.2020 № 204 та до зайвої сплати КП «ЛПЕ» за надані транспортні послуги за період з 01.09.2020 по 31.12.2020 коштів на суму 151462,67 грн за надані послуги електротранспортом за період з 01.01.2021 по 31.12.2021, чим завдано Виконкому матеріальної шкоди (збитків) на відповідну суму, та, відповідно, Управління вимагає: відповідно до норм статей 216-229 ГК України, статей 22, 610-625 ЦК України забезпечити надходження КП «ЛПЕ» на рахунок Виконкому 151462,67 грн, а у разі незабезпечення добровільного повернення вищевказаної суми, провести претензійно-позовну роботу з вказаним суб`єктом господарювання (т.1, а.с. 9-10).

При вирішенні спору суд застосовує такі нормативно-правові акти.

Згідно із частинами першою третьою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (далі Закон №2939-ХІІ) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України.

За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до пункту 2 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі Порядок №550), інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку. Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії за наявності підстав, визначених Законом.

За приписами пунктів 7 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У частині другій статті 15 Закону №2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 8 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень.

Суд, відповідно до приписів частини п`ятої статті 242 КАС України, враховує також висновки щодо застосування норма права, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16, які полягають у такому.

Вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена ознаками правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23.02.2016 у справі № 818/1857/14, де зазначено про можливість оскарження підконтрольною установою вимоги контролюючого органу в судовому порядку, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла правових підстав відступати від цього висновку.

Аналогічна правова позиція також підтримана Верховним Судом у постанові від 08.05.2018 у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Верховний Суд у справі № 826/3350/17 (постанова від 08.05.2018) також дійшов висновків, що законна вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім. До того ж, у цій постанові Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

До подібних висновків дійшов також Верховний Суд у постановах від 06.08.2020 у справі №826/6254/17, від 20.11.2018 у справі № 815/4223/16, від 11.10.2018 у справі №813/4101/17, від 11.09.2018 у справі № 825/1481/16.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема, обов`язки для свого адресата, а тому наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Верховний Суд у постанові від 20.02.2018 у справі №822/2087/17 зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи. З проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їхніх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема, стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з якою кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову. За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таку правову позицію неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема, у постановах від 22.10.2020 у справі №820/3089/17, від 31.05.2021 у справі №826/18686/16, від 31.08.2021 у справі №160/5323/20, від 02.11.2021 у справі №420/6808/19, від 12.05.2022 у справі №620/4169/20, від 22.12.2022 у справі №826/13003/17, від 21.03.2023 у справі №560/4370/22.

Верховний Суд у постановах від 22.12.2022 у справі №826/13003/17, від 06.07.2023 у справі №1740/2398/18 проаналізував зміст спірної вимоги та констатував, що вона не містить вимоги про стягнення збитків, хоч і вказує на забезпечення їх відшкодування. Вимога ж в частині зобов`язання позивача розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників, винних у допущених порушеннях, взагалі не вказує на збитки. Водночас ця вимога сформульована на виконання владних управлінських функцій відповідача. Так, пунктом 15 частини першої статті 10 Закону №2939-ХІІ передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях. Також згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю. Отже, наведене в сукупності не виключає права підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги в судовому порядку.

Суд у цій справі, застосовуючи наведені нормативно-правові акти та зазначені вище правові висновки Верховного Суду, здійснив аналіз оскаржуваної вимоги від 09.01.2023 за №130320-13/96-2023 «Про усунення виявлених перевіркою закупівель порушень законодавства» та дійшов висновку про те, що вона не містить вимоги про стягнення збитків, хоч і вказує на необхідність забезпечення надходження від КП «ЛПЕ» зайво сплачених коштів, та зобов`язує надати вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень. Зміст цієї вимоги свідчить про те, що вона сформована на виконання владних управлінських функцій відповідача, є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована. Отже, наведене в сукупності не виключає права позивача як підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги в судовому порядку.

В зв`язку із наведеним, суд відхиляє покликання відповідача на постанови Верховного Суду від 10.11.2022 у справі №826/12663/18, від 22.07.2021 у справі №520/1039/19, від 17.06.2021 у справі №0440/6907/18 та ін. з правовим висновком про те, що вимога вказує на стягнення збитків та повинна перевірятися у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю.

При вирішенні спору по суті суд надає правову оцінку лише тим порушенням, які зазначені в оскаржуваній вимозі, та звертає увагу, що в акті перевірки від 23.11.2022 №20-24/02 встановлені окремі порушення, по яких вимога не направлялася.

Так, в пункті 1 оскаржуваної вимоги зазначено, що під час перевірки закупівель виявлені порушення пункту 7.1 Договору від 15.01.2021 № 1 «Про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом», частини першої статті 526 ЦК України, частини першої статті 193 ГК України, частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII, а саме: Виконкомом було оплачено перевізнику в січні 2021 року кошти в сумі 5663620,75 грн за непередбачені Договором від 15.01.2021 № 1 «Про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом» послуги з пасажироперевезень, здійснені в грудні 2021 року, що призвело до незаконних видатків коштів на суму 5663620,75 грн.

Суд не погоджується із такими висновками органу державного фінансового контролю та бере до уваги доводи позивача та третьої особи про те, що КП «ЛПЕ» дійсно надало в грудні 2020 року транспортні послуги на суму 5663620,75грн, фактична оплата була проведена у січні 2021 року у межах сум бюджетних призначень на 2021 рік відповідно до платіжного доручення від 19.01.2021 №3 (т.1, а.с.127), на підставі акту №1 виконаних робіт з надання транспортних послуг КП «ЛПЕ» за період з 01.12.2020 по 31.12.2020 (т.1, а.с.126).

Крім того, суд враховує, що Договір № 204 від 08.10.2020 про організацію надання транспортних послуг з перевезення міським електричним транспортом передбачав здійснення КП «ЛПЕ» пасажирських перевезень на вересень-грудень 2020 року, загальна вартість яких згідно з бюджетними призначеннями становила 16172150,00 грн без ПДВ.

Як зазначено в акті перевірки від 23.11.2022 №20-24/02 (а.с.32-32 зворот), перевіркою виконання умов договору від 08.10.2020 №204 встановлено, що за даними щомісячних актів виконаних робіт з надання транспортних послуг договір було виконано впродовж 86 календарних днів за період з 01.09.2020 по 25.09.2020 на суму 16172150,00 грн, в той час як договірну ціну (16172150,00 грн) було розраховано за умовами зазначеного договору на 122 календарні дні за період з 01.09.2020 по 31.12.2020.

Водночас, позивач вказує, що у 2020 році в Україні діяли жорсткі карантинні обмеження, встановлені відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 №211 «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» та у другій половині 2020 року було дозволено перевозити пасажирів лише у кількості «місць для сидіння». В зв`язку з цими обмеженнями, у КП «ЛПЕ» значно впали власні доходи за перевезення пасажирів, які були визначені плановими завданнями, що в свою чергу, призвело до збільшення суми видатків з бюджетних призначень коштів, що підлягали перерахуванню перевізнику за надані транспортні послуги згідно з умовами пункту 2.3 Договору. Визначена Договором загальна вартість транспортних послуг згідно з бюджетним призначенням 16172150,00 грн була використана раніше станом на 25.11.2020, та 02.12.2020 між Виконкомом та КП «ЛПЕ» був підписаний акт №5 виконання робіт з надання транспортних послуг за період з 16.11.2020 по 25.11.2020 на загальну суму 1770192,75грн (т. 1, а. с. 84 зворот).

Проте, фактично КП «ЛПЕ» як перевізник продовжував і після 25.11.2020 надавати транспортні послуги: у період з 26.11.2020 по 30.11.2020 було виконано 37957 тролейбусо-кілометрів пасажироперевезнь, вартістю 1432876,75грн, з 01.12.2020 по 31.12.2020 КП «ЛПЕ» виконало роботи з надання транспортних послуг на загальну суму 5663620,75грн, про що підписано акт №1 (т.1, а. с.126).

На думку суду, наявними у справі доказами підтверджується фактичне надання в грудні 2020 року КП «ЛПЕ» транспортних послуг на суму 5663620,75грн, доказів внесення недостовірних відомостей до акту №1 виконаних робіт з надання транспортних послуг КП «ЛПЕ» за період з 01.12.2020 по 31.12.2020 (т.1, а. с.126) суду не надано, та враховуючи також пояснення позивача та третьої особи щодо особливостей надання транспортних послуг з перевезення пасажирів в умовах карантинних обмежень, відсутні підстави стверджувати про порушення Виконкомом вимог законодавства під час оплати перевізнику КП «ЛПЕ» в січні 2021 року коштів в сумі 5663620,75 грн за послуги з пасажироперевезень, здійснені в грудні 2021 року, та про здійснення незаконних видатків на вказану суму.

Крім того, виконання пункту 1 оскаржуваної вимоги від 09.01.2023 №130320-13/96-2023 щодо надходження від КП «ЛПЕ» на рахунок Виконкому коштів в сумі 5663620,75грн призведе до спричинення збитків перевізнику, яким фактично були надані послуги з перевезення пасажирів, погіршення стану надання послуг з перевезення пасажирів електротранспортом, а також до виникнення заборгованості Виконкому перед КП «ЛПЕ» за фактично надані послуги.

Стосовно пунктів 2, 3 оскаржуваної вимоги (де вказано, що під час перевірки закупівель виявлені порушення абзацу 5 пункту 1.1, пунктів 2.3, 2.5-2.6 Договору від 15.01.2021 № 1, Договору від 15.10.2021 № 344, Договору від 08.10.2020 №204, частини першої статті 526 ЦК України, частини першої статті 193 ГК України, частини п`ятої статті 41 Закону №922-VIII, а саме допущено включення до актів виконаних робіт з надання транспортних послуг пробіг тролейбусів не за даними моніторингу GPS, визначення власних доходів перевізника не у відповідності до завдання замовника, передбаченого договорами про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом та визначення компенсації збитків від невиконаних рейсів при повному виконанні замовлених, що призвело до: зміни істотних умов договору від 15.01.2021 № 1 та від 15.10.2021 № 344 та до зайвої сплати КП «ЛПЕ» коштів на суму 429160,37 грн за надані послуги електротранспортом за період з 01.01.2021 по 31.12.2021, чим завдано Виконкому матеріальної шкоди на вказану суму; до зміни істотних умов договору від 08.10.2020 № 204 та до зайвої сплати КП «ЛПЕ» за надані транспортні послуги за період з 01.09.2020 по 31.12.2020 коштів на суму 151462,67 грн за надані послуги електротранспортом за період з 01.01.2021 по 31.12.2021, чим завдано Виконкому матеріальної шкоди на відповідну суму) суд зазначає про таке.

Згідно з пунктом 1.1 зазначених Договорів про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом, укладених між Виконкомом (Замовник) та КП «ЛПЕ» (Перевізник), Замовник надає право Перевізнику здійснювати транспортні послуги за визначеними маршрутами та зобов`язується сплачувати за фактично виконані Перевізником транспортні послуги; облік наданих транспортних послуг проводиться на основі GPS-моніторингу автоматизованої системи обліку оплати проїзду (т.1, а. с. 127 зворот 130, 132 зворот 135).

Пунктом 2.3 Договорів встановлено, що сума коштів, що підлягає перерахуванню перевізнику за надані транспортні послуги, визначається як різниця між вартістю наданих за звітний період транспортних послуг (з урахуванням компенсації за втрачені рейси з незалежних від перевізника причин) та обсягом власних доходів перевізника (доходу від транспортних послуг та чистого доходу від надання додаткових послуг за іншими напрямами господарської діяльності). Обсяг власних доходів перевізника встановлюється завданням замовника з урахуванням показників аналогічного періоду минулого року. Вартість наданих перевізником транспортних послуг визначається як добуток виконаного обсягу транспортної роботи на затверджений розрахунковий тариф на транспортні послуги (вартість 1 тролейбусо-кілометра пасажира).

Пунктами 2.5, 2.6 Договорів визначено, що у разі припинення або зміни графіка руху на визначених маршрутах з незалежних від перевізника причин (проведення загальноміських заходів, ремонт доріг, припинення постачання електроенергії, ДТП, транспортні затори, незадовільний стан дорожнього покриття, підтоплення ділянок маршрутної мережі) замовник здійснює оплату транспортних послуг за плановими показниками згідно з актами, які складаються перевізником та затверджуються замовником. У разі відволікання рухомого складу з регулярних маршрутів за ініціативою замовника оплата послуг здійснюється за фактично надані транспортні послуги, але не менше від обсягів їх планових показників.

Суд враховує надані позивачем як до суду, так і до перевірки пояснення про те, що встановлене у 2019 році обладнання та програма АСООП з GPS-моніторингом не враховували всіх технічних моментів, пов`язаних з рухом тролейбусів на маршрутах міста (наприклад, система GPS не враховувала так звані «нульові пробіги», передбачені Паспортом маршруту, рух тролейбуса при виїзді з депо і до останньої зупинки по заїзду, тощо) (т. 1, а. с. 15 зворот).

При цьому, позивач неодноразово звертався до ТзОВ «СІТІ КАРД СИСТЕМ» з проханням про надання можливості скористатись технічними можливостями АСООП та підтвердити готовність надавати звіти щодо виконаної роботи (км) для тролейбусів та автобусів, що підтверджується листами від 25.08.2020 № 1.1-30/3872/2020, від 02.11.2020 №1.1-16/4948/2020, від 22.12.2020 № 1.1-16/5779/2020, але відповіді про готовність надавати звіт по пробігу немає. Тому брати за основу GPS-дані з системи, яка тестувалась, є не коректним і таким, що не відповідає вимогам договорів, які регламентують перевезення пасажирів та організацію та обслуговування електронних систем.

Пунктом 1.1 Договорів передбачено, що обсяги транспортних послуг за маршрутами і показники їх якості встановлюються на підставі замовлення на пасажирські перевезення тролейбусами відповідно до вимог Закону України «Про міський електричний транспорт» від 29.06.2004 № 1914-IV (далі Закон № 1914-IV).

Відповідно до частин першої, третьої статті 5 Закону № 1914-IV основною формою транспортного обслуговування населення є перевезення трамваями і тролейбусами за маршрутами, а метрополітеном, швидкісним трамваєм - за лініями відповідно до затверджених в установленому порядку транспортних схем міст (регіонів). Затвердження маршрутів (ліній) здійснюється замовником на підставі генерального плану населеного пункту та схеми планування відповідного регіону з урахуванням попиту на міські, приміські (позаміські) та міжміські пасажирські перевезення.

По кожному маршруту було встановлено та затверджено кілометраж відповідно до паспортів маршрутів (т.1, а.с.44 зворот 77), на підставі яких проводився облік даних.

Постановою Кабінету Міністрів України від 14.11. 2012 № 1045 затверджено Типовий договір про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електротранспортом. Додатком 4 до Типового договору затверджено форму Акту виконаних робіт, в якому зазначається «фактичний показник» обсягу транспортної роботи. Крім цього, усі додатки до Типового договору не передбачають відображення пробігу за даними GPS моніторингу.

Основний принцип використання зазначеної системи визначення місця розташування шляхом вимірювання моментів часу прийому синхронізованого сигналу від навігаційних супутників антеною споживача. Для визначення тривимірних координат GPS-приймачу потрібно мати чотири рівняння: «відстань дорівнює добутку швидкості світла на різницю моментів прийому сигналу споживачем та моменту його синхронного випромінювання від супутників».

Застереження щодо достовірності даних про пробіг тролейбусів було вказано у відповіді Оператора АСООП ТзОВ «Сіті Кард Систем» від 28.10.2022 № 107, в якій зазначається, що дані формуються на основі розрахунку відстаней між двома передачами GPS-координат та розраховуються по прямій (т. 1, а. с. 11-14). Актом-розрахунком від 15.10.2020 №1 відхилення пробігу за даними системи GPS-моніторингу та первинних звітних документів встановлено, що максимальна похибка становить 2,71 %

Саме тому спеціалістами Перевізника була розроблена «Методика розрахунку пробігу тролейбуса» від 19.10.2020, яка є внутрішнім нормативно-правовим документом, згідно з яким здійснюється розрахунок пробігу тролейбусів на основі GPS-даних, Паспорта маршруту та реальної ситуації у русі транспорту. Методика була розроблена з метою визначення фактичного виконання транспортної роботи КП «ЛПЕ» (т. 2, а. с. 124).

Суд погоджується із доводами позивача та третьої особи про те, що брати за основу GPS-дані з системи, яка тестувалась, є не коректним і таким, що не відповідає вимогам договорів, які регламентують перевезення пасажирів та організацію та обслуговування електронних систем; використання «Методики розрахунку пробігу тролейбуса» від 19.10.2020 дозволяє встановити реальний облік тролейбусо-пасажирокілометрів з врахуванням даних GPS-моніторингу АСООП та не суперечить умовам зазначених Договорів.

Зі змісту пунктів 2, 3 оскаржуваної вимоги вбачається, що виявлене органом державного фінансового контролю порушення стосується саме включення до актів виконаних робіт пробігу тролейбусів не за даними GPS-моніторингу, та враховуючи, що використання «Методики розрахунку пробігу тролейбуса» від 19.10.2020 з врахуванням даних GPS-моніторингу АСООП не суперечить вимогам законодавства та умовам зазначених Договорів, при цьому, факт реального надання Перевізником зазначених послуг відповідачем не спростовано, тому суд погоджується з доводами позивача про протиправність вимоги Управління від 09.01.2023 № 130320-13/96-2023 також і в частині пунктів 2, 3.

З урахуванням встановлених обставин справи та наведених норм чинного законодавства України, суд у цій справі дійшов висновку про те, що виявлені органом державного фінансового контролю порушення законодавства не знайшли свого підтвердження під час розгляду справи, оскаржувана вимога Управління від 09.01.2023 №130320-13/96-2023 винесена безпідставно, у зв`язку із чим позовні вимоги про визнання протиправною та скасування зазначеної вимоги належить задовольнити.

Згідно із частиною першою статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Отже, за рахунок бюджетних асигнувань відповідача на користь позивача необхідно стягнути судовий збір в сумі 2684,00грн, що був сплачений відповідно до платіжного доручення від 08.01.2023 №7801 (т.1, а. с. 7).

Керуючись статтями 243 - 246, 262 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

Позов задовольнити повністю.

Визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області «Про усунення виявлених перевіркою закупівель порушень законодавства» від 09 січня 2023 року № 130320-13/96-2023.

Стягнути з Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області (43005, Волинська область, м.Луцьк, пр-т Президента Грушевського, 3А, ідентифікаційний код ВП 40913671) за рахунок бюджетних асигнувань на користь Виконавчого комітету Луцької міської ради (43025, Волинська область, м.Луцьк, вул.Богдана Хмельницького, 19, ідентифікаційний код 04051327) судовий збір в розмірі 2684 гривні 00 копійок (дві тисячі шістсот вісімдесят чотири гривні нуль копійок).

Рішення набирає законної сили в порядку та строки, визначені статтею 255 КАС України, та може бути оскаржене в апеляційному порядку у спосіб подання апеляційної скарги до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя В.М. Валюх