Єдиний державний реєстр судових рішень
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 грудня 2023 року
м. Київ
справа № 160/7116/19
адміністративне провадження № К/9901/8025/20
Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Шарапи В. М.,
суддів Берназюка Я. О., Бучик А. Ю., Єзерова А. А., Коваленко Н. В., Кравчука В. М., Рибачука А. І., Стародуба О. П., Стеценка С. Г., Стрелець Т. Г., Тацій Л. В., Чиркіна С.М.
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Криворізький залізорудний комбінат»
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року (головуючий суддя Турова О.М.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року (головуючий суддя - Прокопчук Т. С., судді Круговий О. О., Шлай А. В.)
у справі № 160/7116/19
за позовом Публічного акціонерного товариства «Криворізький залізорудний комбінат»
до старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Петрівському, Долинському, Новгородківському районах Іщенка В. А.,
третя особа - Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області,
про визнання протиправними дій та скасування рішення.
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій
1. 29 липня 2019 року Публічне акціонерне товариство «Криворізький залізорудний комбінат» (далі - ПАТ «Криворізький залізорудний комбінат») звернулося до суду з позовом до старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Петрівському, Долинському, Новгородківському районах Іщенка В.А., третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача - Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, в якому просило:
1.1. визнати протиправними дії старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Петрівському, Долинському, Новгородківському районах Іщенка В. А. щодо проведення 25 червня 2019 року перевірки дотримання ПАТ «Криворізький залізорудний комбінат» земельного законодавства;
1.2. визнати протиправним та скасувати припис старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Петрівському, Долинському, Новгородківському районах Іщенка В. А. від 25 червня 2019 року № 279-ДК/0280/Пр/03/01/-19;
1.3. стягнути зі старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Петрівському, Долинському, Новгородківському районах Іщенка В. А. на користь ПАТ «Криворізький залізорудний комбінат» витрати на оплату судового збору в розмірі 3842,00 грн.
2. Позовні вимоги обґрунтовані посиланням на те, що перевірку дотримання ПАТ «Криворізький залізорудний комбінат» земельного законодавства проведено з грубими порушеннями приписів статей 4, 5, 6, 7 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), а зазначені відповідачем в акті цієї перевірки, акті обстеження земельної ділянки та приписі відомості щодо площі обстежуваної земельної ділянки є недостовірними. Крім того, позивач указував на те, що він не був ознайомлений з підставами проведення заходу державного контролю, копія відповідного направлення на проведення заходу державного контролю йому не надавалася, а обстеження земельної ділянки, на якій розташована база відпочинку «Зарічна», фактично не проводилося.
2.1. Також позивач указував, що у спірному приписі відповідач фактично зобов`язує його вчинити дії щодо оформлення права користування земельною ділянкою, яка йому не потрібна, оскільки відповідач обстежив земельну ділянку, яка за площею є більшою від тієї, що фактично перебуває у користуванні позивача. Водночас наявна в користуванні позивача земельна ділянка використовується ним на законних підставах, а саме на підставі договору довгострокового тимчасового користування лісами від 03 серпня 2017 року № 07-09/1034/993, укладеного з Державним підприємством «Долинське лісове господарство», на підставі розпорядження голови Кіровоградської обласної державної адміністрації, тому висновки відповідача про відсутність документів, що підтверджують право користування цією земельною ділянкою, не відповідають дійсності.
3. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 07 жовтня 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року, у задоволенні позову відмовив.
4. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що відповідач із дотриманням вимог чинного законодавства правомірно здійснив перевірку дотримання ПАТ «Криворізький залізорудний комбінат» вимог земельного законодавства щодо вказаної земельної ділянки, провів обстеження спірної земельної ділянки, за результатами якого в межах своїх повноважень склав акти обстеження та перевірки земельної ділянки та видав припис про усунення порушень земельного законодавства позивачем. Одночасно суд зазначив, що положення Закону № 877-V не застосовуються під час проведення заходів контролю, які здійснюються Держгеокадастром.
5. Суди попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановили такі фактичні обставини:
5.1. Наказом начальника Головного управління Держгеокадастру в Кіровоградській області Зінченко І. від 24 травня 2019 року № 279-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності» відповідно до вимог Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 року № 2768-III (далі - ЗК України), законів України від 19 червня 2003 року № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон № 963-IV), від 19 червня 2003 року № 962-IV «Про охорону земель», Положення про Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, згідно з Планом роботи Управління з контролю за використанням та охороною земель на ІІ квартал 2019 року, зобов`язано здійснити заходи з державного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки під час використання земель рекреаційного призначення, стосовно земельних ділянок площею 4,30 га та 1,5 га, розташованих на території Іскрівської сільської ради Петрівського району Кіровоградської області.
5.2. На підставі та на виконання цього наказу старший державний інспектор у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, начальник відділу контролю за використанням та охороною земель у Петрівському, Долинському, Новгородківському районах Іщенко В. А. 25 червня 2019 року проведено обстеження земельної ділянки, розташованої за межами населеного пункту с. Іскрівка на території Іскрівської сільської ради Петрівського району Кіровоградської області, площею 4,3000 га (кадастровий номер не присвоєно), форма власності - державна, категорія земель - землі рекреаційного призначення, за результатами якого складено акт обстеження земельної ділянки від 25 червня 2019 року № 279-ДК/449/АО/10/01/-19. В акті зазначено, що при обстеженні цієї земельної ділянки встановлено її використання ПАТ «Криворізький залізорудний комбінат» для розміщення бази відпочину «Зарічна», при цьому документи, що підтверджують державну реєстрацію права власності чи права постійного користування або права оренди земельної ділянки, відсутні.
5.3. Також цього дня на підставі вказаного наказу Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області від 24 травня 2019 року № 279-ДК та відповідно до вимог статей 6 і 10 Закону № 963-IV старший державний інспектор Іщенко В. А. провів перевірку дотримання вимог земельного законодавства щодо вказаної земельної ділянки, за результатами якої склав акт перевірки від 25 червня 2019 року № 279-ДК/507/АП/09/01/-19. В акті перевірки зазначено, що земельну ділянку, розташовану за межами населеного пункту с. Іскрівка на території Іскрівської сільської ради Петрівського району Кіровоградської області, площею 4,3000 га (кадастровий номер не присвоєно), використовує ПАТ «Криворізький залізорудний комбінат» для розміщення бази відпочинку «Зарічна», при цьому договір оренди на земельну ділянку під базою відпочинку «Зарічна» не укладено та не зареєстровано відповідно до чинного законодавства, чим порушено статті 116, 125, 126 ЗК України від 25 жовтня 2001 року № 2768-III.
5.4. З урахуванням установлених проведеною перевіркою порушень земельного законодавства 25 червня 2019 року старший державний інспектор Іщенко В. А. видав припис від 25 червня 2019 року № 279-ДК/0280/Пр/03/01/-19, який вручено керівникові ПАТ «Криворізький залізорудний комбінат» Караманцю Федору Івановичу та яким останньому, ураховуючи виявлені порушення, на підставі статті 144 ЗК України, статей 5, 6, 10 Закону № 963-IV, статей 18, 19 Закону України від 19 червня 2003 року № 962-IV «Про охорону земель», пп. 25-1 п. 4, п. 5-1, п. 7 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, приписано в термін 30 календарних днів укласти договір оренди землі з розпорядником земель рекреаційного призначення та здійснити його державну реєстрацію відповідно до норм чинного законодавства України.
5.5. Вважаючи, що зазначену перевірку проведено з порушенням вимог статей 4, 5, 6, 7 Закону № 877-V, а зроблені за результатами її проведення висновки не відповідають дійсності, позивач звернувся з позовом до суду.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги
6. Позивач - ПАТ «Криворізький залізорудний комбінат» - подав касаційну скаргу на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати і передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
6.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права та неправильного застосування норм матеріального права. Позивач стверджує, що перевірка у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель має здійснюватися відповідно до Закону № 877-V, водночас під час перевірки не були дотримані вимоги статей 4, 5, 6, 7 цього Закону. На підтвердження своєї позиції скаржник посилається на висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 10 липня 2018 року в справі № 818/1511/17, від 10 січня 2019 року в справі № 823/922/17. Одночасно суб`єкт господарювання вказує на наявність протилежних висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 13 березня 2019 року в справі № 826/11708/17, від 15 липня 2019 року в справі № 140/2320/18, які були враховані судами попередніх інстанцій при ухваленні судових рішень. У зв`язку із цим скаржник до касаційної скарги додає клопотання про передачу справи № 160/7116/19 на розгляд Великої Палати Верховного Суду в порядку статей 346, 347 Кодексу адміністративного судочинства України від 06 липня 2005 року № 2747-IV (далі - КАС України).
6.2. Також позивач зазначає про те, що суди попередніх інстанцій під час розгляду справи не дослідили належним чином усі докази та обставини справи.
7. Відзиву на касаційну скаргу від відповідача не надходило.
Рух справи в суді касаційної інстанції
8. Верховний Суд ухвалою від 08 квітня 2020 року відкрив касаційне провадження в справі № 160/7116/19.
9. Ухвалою від 05 липня 2023 року Верховний Суд закінчив підготовку справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження з 06 липня 2023 року.
10. Ухвалою від 06 липня 2023 року Верховний Суд передав справу на розгляд судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду. Мотивом зазначено необхідність відступити від висновків колегій суддів судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, за якими під час здійснення заходів контролю за використанням та охороною земель не можуть бути застосовані вимоги та правила Закону № 877-V, що викладені в постановах Верховного Суду від 13 березня 2019 року в справі № 826/11708/17, від 15 липня 2019 року в справі № 140/2320/18, від 27 лютого 2020 року в справі № 818/1512/17, від 11 червня 2021 року в справі № 818/970/17, від 09 липня 2020 року в справі № 824/561/18-а, від 25 травня 2022 року в справі № 120/1196/19-а, від 04 листопада 2021 року в справі № 818/1365/17, від 28 лютого 2023 року в справі № 280/2932/20, від 08 червня 2023 року в справі № 380/7230/20 та інших.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
11. Під час розгляду касаційної скарги судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду враховує приписи частини першої статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
12. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дійшов таких висновків.
13. Питанням, яке потрібно з`ясувати під час розгляду справи, є питання щодо можливості застосування до правовідносин, що виникли в цій справі, норм Закону № 877-V (у редакції, чинній на час виникнення правовідносин), якими регламентовано, зокрема, порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки під час здійснення державного контролю за використанням та охороною земель шляхом проведення перевірки у сфері дотримання вимог земельного законодавства, зокрема використання та охорони земель, яка проводиться на підставі Закону № 963-IV, через неоднозначне трактування положень статті 2 Закону № 877-V, частина друга якої не містить заборони поширення його дії на відносини, які виникають у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, натомість у частинах третій і четвертій не визначає поміж органів, які здійснюють заходи державного контролю у сфері господарської діяльності, органи, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів.
14. Суд установив, що мають місце випадки різного застосування Верховним Судом норм матеріального права щодо заходів державного контролю за використанням та охороною земель, передбачених Законом № 877-V.
15. Зокрема, колегія суддів судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в постанові від 13 березня 2019 року в справі № 826/11708/17 дійшла таких правових висновків:
«Як вбачається з позовної заяви та касаційної скарги, позивач як на підставу протиправності дій відповідача та оскаржуваних рішень посилається на норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», однак з аналізу цих нормативно-правових актів вбачається, що вони стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності відносно суб`єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок земельних ділянок.
Посилання позивача в касаційній скарзі на відсутність в оскаржуваних актах перевірки виду її проведення (планова чи позапланова) без письмового завчасного повідомлення про її проведення, що закріплено в Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», є необґрунтованими, оскільки під час перевірки відповідач не керувався зазначеним нормативно-правовим актом, а керувався безпосередньо положеннями Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель».
16. Аналогічного висновку дійшла колегія суддів Верховного Суду в постанові від 15 липня 2019 року в справі № 140/2320/18, указавши, що Держгеокадастр та його територіальні органи не належать до органів, перелічених у частині другій статті 2 Закону № 877-V, а норми цього Закону стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок земельних ділянок.
17. Таких самих висновків Верховний Суд доходив в інших рішеннях у справах, зокрема в постановах від 27 лютого 2020 року в справі № 818/1512/17, від 11 червня 2021 року в справі № 818/970/17, від 09 липня 2020 року в справі № 824/561/18-а, від 25 травня 2022 року в справі № 120/1196/19-а, від 04 листопада 2021 року в справі № 818/1365/17, від 28 лютого 2023 року в справі № 280/2932/20, від 08 червня 2023 року в справі № 380/7230/20.
18. Водночас колегії суддів судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду висловлювали й іншу правову позицію, яка полягає в тому, що проведення перевірок суб`єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель здійснюється з врахуванням вимог Закону № 877-V.
19. Зокрема, Верховний Суд у постанові від 10 липня 2018 року в справі № 818/1511/17 зазначав:
«З аналізу наведених правових норм слідує, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором ГУ Держгеокадастру, у тому числі шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності. При цьому порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9- 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», визначається іншими нормативно-правовими актами.
На підставі зазначеного колегія суддів доходить висновку, що після скасування наказів Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19 лютого 2013 року № 104 та від 12 липня 2012 року № 424 порядок проведення перевірки суб`єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель має здійснюватися відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"».
20. У постанові від 10 січня 2019 року в справі № 823/922/17 Верховний Суд дійшов висновку про таке:
«Відповідно до частини четвертої статті 9 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.
Порядок та підстави проведення таких перевірок Законом № 963-IV не визначено.
Поряд із цим згідно з підпунктом 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.
Разом із цим порядок та підстави проведення перевірок врегульовані Законом № 877-V, який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю)».
21. Також на проведенні перевірок суб`єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель із застосуванням вимог Закону № 877-V неодноразово наголошував Верховний Суд, зокрема в постановах від 28 лютого 2019 року в справі № 813/3201/17, від 13 червня 2019 року в справі № 815/5113/17, від 17 вересня 2020 року в справі № 805/4809/17-а, від 04 серпня 2021 року в справі № 240/5336/18.
22. Усуваючи розбіжності в правозастосовній практиці щодо застосування Закону № 877-V під час проведення заходів державного контролю за використанням та охороною земель на підставі Закону № 963-IV, судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду керується таким.
23. Конституція України містить низку фундаментальних положень щодо здійснення державної влади, за якими, зокрема: права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (частина друга статті 3); в Україні визнається і діє принцип верховенства права (стаття 8); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).
24. Названі конституційні приписи, перебуваючи у взаємозв`язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов`язують наділених державною владою суб`єктів діяти виключно відповідно до установлених Конституцією України та законами України цілей їх утворення, в межах повноважень та у визначений спосіб.
25. Статтею 14 Конституції України визначено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
26. Аналогічні за змістом положення містяться в статті 1 ЗК України.
27. Згідно зі статтею 2 ЗК України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею (частина перша).
28. Частинами другою, третьою статті 2 ЗК України визначено, що суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
Об`єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).
29. Відповідно до частини першої статті 3 ЗК України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
30. Земельні відносини, що виникають при використанні надр, лісів, вод, а також рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря, регулюються цим Кодексом, нормативно-правовими актами про надра, ліси, води, рослинний і тваринний світ, атмосферне повітря, якщо вони не суперечать цьому Кодексу (частина друга статті 3 ЗК України).
31. Суть і завдання земельного законодавства визначено положеннями статті 4 ЗК України, згідно із якою земельне законодавство включає цей Кодекс, інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин; завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
32. Згідно зі статтею 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
33. Відповідно до частини першої статті 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
34. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом (частина друга статті 188 ЗК України).
35. Закон № 963-IV визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
36. У пояснювальній записці до проєкту Закону № 963-IV визначено, що ціллю його розробки було удосконалення порядку здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, запобігання правопорушень пов`язаних із порушеннями земельного законодавства та вжиття відповідних заходів щодо їх усунення.
Завданням цього Закону є регулювання питань у галузі використання та охорони земель, забезпечення екологічної безпеки, запобігання і ліквідація негативного впливу господарської діяльності на навколишнє природне середовище, збереження природних властивостей земель.
Прийняття запропонованого законопроєкту дасть можливість поліпшити профілактичну роботу з попередження порушень земельного законодавства, підвищити ефективність здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, а також посилити контроль за дотриманням вимог земельного законодавства при вилученні і наданні земельних ділянок, зміни їх цільового призначення, обліку і реєстрації землевласників і землекористувачів.
37. З прийняттям Закону № 963-IV у його статті 1 було визначено терміни, які застосовуються в ньому, зокрема:
охорона земель - це система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення;
самовільне зайняття земельної ділянки - це будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.
38. У статті 2 Закону № 963-IV визначені основні завдання державного контролю за використанням та охороною земель, до яких належать:
забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України;
забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель;
запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення;
забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами стандартів і нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів.
39. Основними принципами здійснення державного контролю за використанням та охороною земель положеннями статті 3 цього ж Закону визначено, зокрема:
забезпечення раціонального використання та охорони земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави;
пріоритет вимог екологічної безпеки у використанні земельних ресурсів над економічними інтересами;
повне відшкодування шкоди, заподіяної довкіллю внаслідок порушення земельного законодавства України;
поєднання заходів економічного стимулювання і відповідальності у сфері використання та охорони земель.
40. Статтею 4 Закону № 963-IV визначено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
41. Відповідно до статті 9 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом:
проведення перевірок;
розгляду звернень юридичних і фізичних осіб;
участі в прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об`єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель;
розгляду документації із землеустрою, пов`язаної з використанням та охороною земель;
проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.
42. Повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель регламентовані положеннями статті 10 Закону № 963-IV, згідно із частиною першою якої державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема:
безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
43. Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель можуть мати й інші повноваження відповідно до закону (частина друга статті 10 Закону № 963-IV).
44. Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 22 липня 2016 року № 482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.
45. За змістом пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.
46. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що державний контроль за раціональним використанням та охороною земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, має важливе значення, оскільки земельне законодавство надає землевласникам та землекористувачам широкі права щодо самостійного господарювання на землі, однак у силу положень статті 41 Конституції України така діяльність не повинна завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.
47. Державний контроль за використанням і охороною земель являє собою діяльність компетентних органів держави, спрямовану на додержання вимог земельного законодавства, забезпечення гарантій реалізації земельно-правових норм та утвердження законності у земельних відносинах. Він дозволяє не тільки виявляти й усувати наслідки правопорушень у сфері використання та охорони земель, вимог земельного законодавства, а й застосовувати у необхідних випадках до таких порушників земельного законодавства заходи відповідальності. Цей контроль охоплює всі категорії земель незалежно від форм власності та видів землекористування і поширюється на всіх суб`єктів земельних відносин.
48. Водночас такий державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися, у тому числі, посадовою особою територіального управління Держгеокадастру шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, здійснювати обстеження земельних ділянок, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.
49. Отже, правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведення моніторингу ґрунтів, організації здійснення державного контролю за використанням і охороною земель визначає Закон № 963-IV, проте він не визначає процедуру проведення перевірок під час здійснення заходів такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб`єктів, так і об`єкти цих відносин.
50. Як випливає зі змісту статей 9- 10 Закону № 963-IV, механізм державного контролю за використанням та охороною земель, який здійснюється шляхом проведення перевірки, її види та порядок складання документів за наслідками перевірок у цій сфері визначаються іншими нормативно-правовими актами.
51. Суд зазначає, що використання землі як об`єкта державного контролю та охорони нерозривно пов`язано з діяльністю на ній (щодо неї) суб`єктів земельних відносин, у тому числі господарської.
52. Водночас судова палата наголошує на тому, що одним із конституційних принципів, на якому повинна базуватися діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, є принцип, відповідно до якого ці органи, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України).
53. Аналіз цієї норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
54. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у не передбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
55. Визначення механізму здійснення окреслених законодавством повноважень суб`єкта владних повноважень є вкрай важливим у правовій державі, оскільки, з одного боку, запровадження відповідних процедур для реалізації функцій держави, використовуючи для цього відповідні форми і методи, визначає спосіб їх реалізації, а з другого, є способом забезпечення прав, свобод та інтересів осіб.
56. Для усунення недоліків чинного законодавства щодо регламентації повноважень у процесі діяльності контролюючих органів під час здійснення контрольних функцій, для розвитку правових засад регулювання організації та проведення державного контролю (нагляду) за господарською діяльністю в Україні, основ взаємовідносин контролюючих органів та суб`єктів господарювання, встановлення єдиного порядку організації та проведення контролю, підвищення рівня захищеності підприємництва був прийнятий Закон № 877-V, який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
57. У статті 2 Закону № 877-V визначено сферу його дії, згідно із частиною першою якої дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
58. Положеннями частини другої статті 2 Закону № 877-V визначено чіткий перелік відносини, на які його дія не поширюється, а саме: відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.
59. Частинами другою, третьою статті 2 Закону № 877-V передбачено, що контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності».
Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, установлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
60. Згідно із частиною четвертою статті 2 Закону № 877-V зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
61. Отже, норми цього Закону поширюються на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, однак ним встановлені певні виключення у частині другій цієї статті, в якій зазначено, на які відносини не поширюється дія цього Закону, та особливості в частинах третій - п`ятій цієї статті - щодо застосування певними контролюючими органами вимог цього Закону з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
62. Водночас відповідно до статті 19 Господарського кодексу України держава здійснює контроль і нагляд за господарською діяльністю суб`єктів господарювання, зокрема у сфері земельних відносин - за використанням і охороною земель.
63. У статті 153 Господарського кодексу України зазначено, що суб`єкт господарювання, здійснюючи господарську діяльність, зобов`язаний використовувати природні ресурси відповідно до цільового призначення, визначеного при їх наданні (придбанні) для використання у господарській діяльності.
64. Водночас відповідно до частини другої статті 5 Закону № 877-V Кабінет Міністрів України постановою від 03 жовтня 2018 року № 801 «Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель, і визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру» затвердив критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель, і визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Критерії).
65. Отже, на думку судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду дія Закону № 877-V поширюється на правовідносини щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторингу ґрунтів, оскільки провадження суб`єктом земельних відносин господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель несе ризики настання негативних наслідків від провадження такої, що вимагає здійснення контрольних функцій з боку держави для забезпечення охорони земель як основного національного багатства Українського народу, а також повинно забезпечуватися використання ними владних повноважень виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
66. Верховний Суд наголошує на тому, що одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви, зокрема, він є одним із визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково збігається з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).
67. Зокрема, у пунктах 70- 71 рішення в справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04), ухваленого 20 жовтня 2011 року (набуло статусу остаточного 20 січня 2012 року), Європейський суд з прав людини, аналізуючи відповідність цього мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах «Беєлер проти Італії» [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява № 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, «Онер`їлдіз проти Туреччини» [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява № 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, п. 72, від 08 квітня 2008 року, і «Москаль проти Польщі» (Moskal.), заява № 10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v.), заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприяти юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), п. 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), п. 119).
Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), № 10373/05, п. 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною (inter alia), санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме собою суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), № 36548/97, п. 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), п. 74).
68. Отже, на переконання Верховного Суду, цілі й завдання Закону № 877-V корелюються з повноваженнями органу, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведенням моніторингу родючості ґрунтів, визначеними Законом № 963-IV. Одночасно норми Закону № 877-V варто застосувати як загальні норми щодо основних принципів і порядку здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель, разом із нормами спеціального Закону № 963-IV, який окреслює лише загальні риси організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у сукупності як такі, що не суперечать змісту цих норм щодо процедурних питань, пов`язаних із проведенням відповідної перевірки в межах державного контролю.
69. Суд вважає, що саме такий підхід відповідає основним принципам державного нагляду (контролю), тим самим усуває невідповідність критерію «якості закону», який притаманний обом законам, оскільки принцип «належного урядування» є вкрай важливим для розбудови правової держави. Кожна посадова особа суб`єкта владних повноважень під час ухвалення рішення та вчинення певної дії має дотримуватися зазначеного принципу, оскільки дотримання всіх його складових дозволяє забезпечити високий рівень правовладдя в Україні.
70. До того ж Верховний Суд принагідно зазначає, що з дня набрання чинності - 27 травня 2021 року - Законом України від 28 квітня 2021 року № 1423-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» (далі - Закон № 1423-IX) статтю 2 Закону № 877-V доповнено новою частиною, згідно з якою дія вказаного Закону поширюється на відносини, пов`язані із здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель, а в Законі № 963-IV статтю 9 доповнено частиною п`ятою, відповідно до якої порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель встановлюється цим Законом, Земельним кодексом України, законами України «Про охорону земель», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
71. Тобто із прийняттям Закону № 1423-IX остаточно ліквідовано суперечності в розумінні законодавства, яким урегульовано процедуру здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, які полягали в його складності, розпорошеності та колізійності та слугували причиною виникнення спору в цій справі через можливість неоднозначного тлумачення цих норм.
72. Отже, унесені зміни до Закону № 877-V згідно із Законом № 1423-IX лише підтверджують правильність підходу, висловленого в цій постанові, щодо відсутності законодавчої заборони на поширення дії Закону № 877-V на перевірки, передбачені Законом № 963-IV.
73. Слушними є також висновки, викладені в рішенні ЄСПЛ у справі «Волков проти України» (заява № 21722/11, п. 170, 171). Зокрема, характеризуючи загальні принципи законності втручання, Суд наголосив на тому, що вислів «згідно із законом» також стосується якості закону, вимагаючи, щоб він був доступний для зацікавленої особи, яка, крім того, повинна мати можливість передбачити наслідки його дії щодо себе (рішення у справі «Копп проти Швейцарії» (Корр.), заява № 23224/94, п. 55); «якість закону» передбачає, inter alia (з лат. «серед інших речей і справ»), що формулювання національного законодавства повинно бути достатньо передбачуваним, щоб дати особам адекватну вказівку щодо обставин та умов, за яких державні органи мають право вдатися до заходів, що вплинуть на конвенційні права особи (рішення у справі «С.G. та інші проти Болгарії» (С.G. and Others v. Bulgaria), заява № 1365/07, п. 39); законодавство повинно забезпечувати певний рівень юридичного захисту проти свавільного втручання з боку державних органів (рішення у справі «Р.G. та J.Н. проти Сполученого Королівства» (P.G. and J.Н. v. the United Kingdom), заява № 44787/98, п. 46).
74. Відтак відповідними критеріями, за якими визначається якість норми національного права, є такі: доступність норми права, що визначається можливістю фізичних та юридичних осіб, до яких вона звернена, ознайомитися зі змістом норми права; передбачуваність її застосування - має місце, якщо її формулювання є достатньо чіткими з урахуванням специфіки відповідних суспільних відносин, зокрема статусів їхніх учасників, щоб дати змогу учасникам суспільних відносин передбачити в розумних межах у світлі особливостей конкретних обставин наслідки, що може потягти за собою те чи інше їх діяння; наявність гарантій проти її свавільного застосування, тобто національне законодавство повинно давати приватним особам належне уявлення про обставини та умови, за яких представники влади мають повноваження вдатись до заходів, що зачіпають права приватних осіб.
75. З урахуванням викладеного підходу ЄСПЛ виправданим є застосування правил та порядку, визначених Законом № 877-V, під час проведення заходів контролю за використанням та охороною земель як таких, що гарантують певну передбачуваність наслідків від дій контролюючого органу, захист від свавільного втручання контролюючого органу. У такий спосіб процедурна визначеність заходів контролю сприяє дотриманню правомірної поведінки всіма учасниками правовідносин у сфері контролю за дотриманням вимог земельного законодавства.
76. На цій підставі Суд вважає за необхідне відступити від висновків колегій суддів судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, за якими під час здійснення заходів контролю за використанням та охороною земель не можуть бути застосовані вимоги та правила Закону № 877-V, що викладені в постановах Верховного Суду від 13 березня 2019 року в справі № 826/11708/17, від 15 липня 2019 року в справі № 140/2320/18, від 27 лютого 2020 року в справі № 818/1512/17, від 11 червня 2021 року в справі № 818/970/17, від 09 липня 2020 року в справі № 824/561/18-а, від 25 травня 2022 року в справі № 120/1196/19-а, від 04 листопада 2021 року в справі № 818/1365/17, від 28 лютого 2023 року в справі № 280/2932/20, від 08 червня 2023 року в справі № 380/7230/20 та інших аналогічних за своїм змістом рішень.
77. Застосовуючи зазначений підхід до вирішення спору, судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду формує такий правовий висновок у спірних відносинах:
1) правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведенням моніторингу ґрунтів визначає Закон № 963-IV, проте він не визначає порядку проведення перевірок під час здійснення такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб`єктів, так і об`єкти цих відносин;
2) цілі й завдання Закону № 877-V щодо правових засад регулювання організації та проведення державного контролю (нагляду) за господарською діяльністю в Україні, основ взаємовідносин контролюючих органів та суб`єктів господарювання, встановлення єдиного порядку організації та проведення контролю корелюються із повноваженнями органу, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведенням моніторингу родючості ґрунтів в особі інспекторів, визначених Законом № 963-IV;
3) норми Закону № 877-V потрібно застосувати як загальні норми щодо основних принципів і порядку здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель, стосовно норм спеціального Закону № 963-IV, який окреслює лише загальні риси організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у сукупності як такі, що не вступають у суперечність із змістом цих норм щодо процедурних питань, пов`язаних із проведенням відповідної перевірки в межах державного контролю, оскільки використання землі як об`єкта державного контролю та охорони нерозривно пов`язано з діяльністю на ній суб`єктів земельних відносин, у тому числі господарської (об`єктом перевірки є земельна ділянка, яка перебуває у користуванні суб`єкта, а суб`єктом перевірки є суб`єкт господарювання, предметом перевірки є дотримання суб`єктом вимог земельного законодавства під час здійснення господарської діяльності).
78. З урахуванням вказаного висновку та обставин цієї справи доцільно зазначити, що Законом № 877-V встановлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів. Їх дотримання може бути належною підставою для прийняття наказу про проведення перевірки. З розпорядчими документами органів державного нагляду (контролю) про призначення і проведення перевірки суб`єкт господарювання має бути обізнаним у встановлений законом спосіб до її початку. Такий суб`єкт також має право на участь у проведенні перевірки, прийнятті рішень за її наслідками. Має право на оскарження таких рішень. Порушення порядку проведення перевірки, передбаченого Законом № 877-V, та порушення порядку прийняття рішень за наслідками такої перевірки є істотними порушеннями процедури заходу державного нагляду (контролю).
79. Водночас судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду вважає за необхідне зауважити, що суто формальні порушення під час проведення перевірки, за наявності доведеного факту порушення земельного законодавства України, вчиненого суб`єктом земельних відносин, який здійснює господарську діяльність, пов`язану з використанням та охороною об`єкта перевірки - землі як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, не можуть слугувати самостійною правовою підставою для скасування результатів такої перевірки в цілому.
Формальний недолік проведення перевірки має місце тоді, коли він не призвів до порушення процедурних гарантій суб`єкта земельних відносин, який здійснює господарську діяльність, пов`язану з використанням та охороною землі, не спричинив наслідків, які унеможливили реалізацію останнім своїх прав, їх захист під час проведення перевірки.
80. Водночас суди попередніх інстанцій заперечили проти застосування порядку проведення перевірки, визначеного Законом № 877-V, обмежившись лише оцінкою дій відповідача на відповідність вимогам Закону № 963-IV. Відтак суди першої та апеляційної інстанцій не надали оцінки доводам позовної заяви ПАТ «Криворізький залізорудний комбінат» про невідповідність проведеної перевірки вимогам статей 4- 7 Закону № 877-V, а відповідно не дали позивачу можливості піддавати сумніву факт порушення земельного законодавства України, нівелювати наслідки державного контролю за використанням та охороною земель за наявності певних недоліків проведеної перевірки, що не відповідає вимогам до судового рішення, закріпленим статтею 242 КАС України.
81. Також суди не надали оцінки доводам позивача про наявність документів, які свідчать про правомірне володіння земельною ділянкою, яка обстежувалася відповідачем. У зв`язку із цим суди дійшли передчасних висновків щодо правомірності дій відповідача. Зокрема, до питань, які залишені поза оцінкою судів першої та апеляційної інстанцій, належать: визначення виду проведеної перевірки; дотримання вимог контролюючим органом щодо прийняття відповідного наказу про проведення перевірки; виконання вимог щодо ознайомлення з розпорядчим документом (наказом) та направленням на проведення перевірки суб`єкта господарювання; проведення фактичного обстеження земельної ділянки, на якій розташована база відпочинку «Зарічна», та можливості участі під час вказаних заходів уповноваженої особи позивача і надання відповідних пояснень і доказів. Установлення цих обставин має значення для правильного вирішення спору по суті.
82. Крім того, судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду зазначає, що відповідно до частин першої та другої статті 5 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
83. До повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням;
додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, у тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;
ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання (підпункт «а» пункту 1 частини першої статті 6 Закону № 963-IV).
84. Положенням про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (у редакції, чинній на час правовідносин, щодо яких виник спір у цій справі), визначено Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів (пункт 1 Положення). Основним завданням Держгеокадастру є реалізація державної політики у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів (підпункт 1 пункту 3 Положення). Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, у тому числі, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності (підпункт «а» підпункту 25-1 пункту 4). Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7).
85. Водночас згідно з пунктом 5-1 указаного Положення голова Держгеокадастру є Головним державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, а його перший заступник та заступник - відповідно першим заступником та заступником Головного державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель.
Керівники територіальних органів Держгеокадастру є головними державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель в Автономній Республіці Крим, області, мм. Києві та Севастополі, районі, а їх перші заступники та заступники - відповідно першими заступниками та заступниками головних державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель в Автономній Республіці Крим, області, мм. Києві та Севастополі, районі.
Керівники структурних підрозділів Держгеокадастру та його територіальних органів, на яких покладено повноваження щодо виконання інспекційних функцій, є одночасно старшими державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель.
Головні та провідні спеціалісти, які безпосередньо здійснюють державний нагляд (контроль), є одночасно державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель.
Посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, у межах своїх повноважень мають право:
безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
у разі неможливості встановлення особи порушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;
отримувати в установленому законодавством порядку від центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності документи, матеріали та іншу інформацію, необхідну для виконання покладених на Держгеокадастр завдань;
проводити лабораторний аналіз стану забруднення земель, у тому числі радіоактивного, в зонах безпосереднього впливу викидів і скидів підприємствами забруднюючих речовин, а також у разі виникнення аварій та надзвичайних ситуацій;
звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився;
викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для отримання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства;
передавати до органів прокуратури, органів дізнання та досудового слідства акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки злочину;
проводити у випадках, установлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства.
86. Тобто, як було зазначено раніше, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель належить до безпосередніх повноважень Держгеокадастру як уповноваженого органу, та із цією метою Закон № 963-IV надає інспекторам Держгеокадастру право проводити перевірки у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і складати акти та протоколи про адміністративні правопорушення за їх наслідками, а також розглядати справи про адміністративні правопорушення і давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи).
87. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
88. Згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України під вжитим у цьому Кодексі терміном «суб`єкт владних повноважень» розуміється орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкта при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
89. Верховний Суд сформував сталу судову практику, згідно з якою як під час розгляду справ про адміністративні правопорушення, так і під час видачі приписів з вимогою про усунення порушення законодавства з питань використання та охорони земель, державні інспектори Держгеокадастру як уповноваженого органу не діють як самостійний суб`єкт владних повноважень, а діють від імені цього органу (наприклад, постанови Верховного Суду від 01 липня 2021 року в справі № 628/348/18, від 16 листопада 2020 в справі № 398/2077/17, від 29 вересня 2020 року в справі № 823/2479/18, від 27 липня 2020 року в справі № 818/1512/17).
90. Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду наголошує на тому, що відповідачем у справах, які розглядаються судом у порядку, визначеному КАС України, є саме орган державної влади - суб`єкт владних повноважень, зокрема територіальний орган Держгеокадастру, а не особа, яка перебуває із цим органом у трудових відносинах, зокрема «інспектор».
91. Відповідно до статті 48 КАС України якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача.
92. Отже, визначення відповідачів, предмета і підстав заявленого позову є правом позивача. Натомість установлення належності відповідачів й обґрунтованості заявленого позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. Одночасно обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна в разі потреби.
93. Водночас судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.
94. Проте у цій справі суд першої інстанції зазначених норм процесуального закону не дотримався, та, розв`язуючи спір, пред`явлений до відповідача - старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Петрівському, Долинському, Новгородківському районах Іщенка В. А., не з`ясував, хто є належним відповідачем у справі, не вирішив питання про заміну цього відповідача чи залучення до участі в справі другого відповідача. За змістом частини сьомої статті 48 КАС України заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції.
95. За правилами частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.
96. Під час нового розгляду справи суду варто взяти до уваги викладене в цій постанові та встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та ухвалити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
Керуючись статтями 242, 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Криворізький залізорудний комбінат» задовольнити.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року скасувати, а справу № 160/7116/19 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Головуючий суддя В. М. Шарапа
Судді Я. О. Берназюк
А. Ю. Бучик
А. А. Єзеров
Н. В. Коваленко
В. М. Кравчук
А. І. Рибачук
О. П. Стародуб
С. Г. Стеценко
Т. Г. Стрелець
Л. В. Тацій
С. М. Чиркін
