ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 листопада 2023 року

м. Київ

справа № 440/3462/22

адміністративне провадження № К/990/2843/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

за участю:

секретаря судового засідання Рудницького І.В.,

представника позивача Плахотної Л.Р.,

представника відповідача Смикалова В.Р.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06 липня 2022 року (суддя: Клочко К.І.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2022 року (судді: Перцова Т.С., Спаскін О.А., Жигилій С.П.) за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Кременчуцька ТЕЦ" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними та скасування постанов,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

Товариство з обмеженою відповідальністю «Кременчуцька ТЕЦ» (далі - позивач, ТОВ «Кременчуцька ТЕЦ») звернулося до суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, відповідач), в якому просило:

- визнати протиправним та скасувати пункт 3 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 87 від 18 січня 2022 року;

- визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 330.19 від 22 лютого 2022 року з додатком повністю;

В обґрунтування позову зазначено, що за наслідками проведеної планової перевірки дотримання позивачем вимог законодавства та ліцензійних умов з виробництва теплової енергії у 2019 та 2020 роках відповідачем складено акт від 24 грудня 2021 року № 757, за результатами розгляду якого на засіданні НКРЕКП прийнято постанову № 87 від 18 січня 2022 року, у тому числі щодо зобов`язання Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики у межах здійснення заходу державного регулювання підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проєкт рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на виробництво теплової енергії для ТОВ «Кременчуцька ТЕЦ» шляхом його зміни у бік зменшення на суму додатково отриманого доходу за результатами діяльності 2019 - 2020 років у розмірі 112 615,48 грн. Відповідно до вказаної постанови 22 лютого 2022 року НКРЕКП прийнято постанову № 330.19, якою включено до структури тарифів рядок з від`ємним значенням на суму 112 615500 грн та зменшено, встановлені раніше постановою № 2733 від 22 грудня 2021 року, тарифи на виробництво теплової енергії для ТОВ «Кременчуцька ТЕЦ» у 2022 році.

Позивач стверджує, що нові тарифи на теплову енергію є нижчими за розмір економічно обґрунтованих витрат на її виробництво, транспортування, постачання, що свідчить про порушення відповідачем вимог статті 20 Закону України "Про теплопостачання", статті 10 Закону України «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг», статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».

Вважає, що НКРЕКП ні в процесі перевірки, ні під час прийняття оскаржуваних постанов не проаналізувала собівартість виробництва теплової енергії та не встановила її співрозмірність з рівнем відкоригованих тарифів, адже з додатку до постанови чітко вбачається, що зміна товарної продукції здійснена на -93,07 грн./Гкал., а прибуток закладено лише в розмірі 34,79 грн./Гкал. На переконання позивача, фактично за наслідками перевірки діяльності позивача за 2019-2020 роки відповідач своїми рішеннями вилучає кошти в сумі більше 112 мільйонів гривень з тарифу, встановленого на 2022 рік, і таке вилучення має відбуватися за 10 місяців 2022 року. При цьому, змінені тарифи не покривають собівартість виробництва теплової енергії у 2022 році.

Позивач звертає увагу, що зменшення відповідачем собівартості продукції на 58,28 грн./Гкал призведе до збитковості діяльності ТОВ «Кременчуцька ТЕЦ», внаслідок чого виконання інвестиційної програми у 2022 році теж буде неможливим, оскільки фактично позивач буде позбавлений обігових коштів. Також вказує, що законодавством не передбачені повноваження відповідача щодо коригування тарифу поточного періоду показниками діяльності минулих періодів, а саме з огляду на недофінансування ліцензіатом витрат у минулих роках. Наполягає, що законодавством передбачено можливість коригування тарифів виключно протягом їх дії. Зазначив, що методикою формування, розрахунку та встановлення тарифів на електричну та (або) теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках, затвердженою постановою НКРЕКП № 991 (далі - методика № 991), передбачено лише можливість комісії прийняти рішення про направлення додатково отриманого доходу за попередній період на виконання додаткової інвестиційної програми (50%) та частину залишити у розпорядженні ліцензіата (50%). Проте, ні вказана методика, ні будь-який інший нормативно-правовий акт не передбачає підстав та порядку вилучення коштів зі структури тарифу у діючому базовому (поточному) періоді.

Щодо порушень виявлених під час перевірки з посиланням на Порядок формування інвестиційних програм ліцензіатів з виробництва електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралях та когенераційних установках, який затверджено постановою НКРЕКП від 15 жовтня 2015 року № 2585 зазначив, що ліцензіат зобов`язаний виконувати схвалену інвестиційну програму в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні з урахуванням фактичного наповнення джерел фінансування. Водночас, враховуючи, що обсяг фінансування залежить від обсягу надходжень від споживачів, а на час проведення перевірки заборгованість споживачів теплової енергії перед ТОВ "Кременчуцька ТЕЦ" складала 514 624 853,86 грн, висновки відповідача про невиконання та недофінансування інвестиційних програм з вини ТОВ «Кременчуцька ТЕЦ» є необґрунтованими, оскільки ліцензіат не може нести відповідальність за недофінансування, яке сталося з незалежних від нього причин.

Також на думку позивача, оскільки методикою № 991 передбачено єдину формулу для визначення тарифів на виробництво теплової енергії без поділу на категорії споживачів, безпідставним є і коригування тарифів не в однаковій закономірності та не на однакову величину для різних категорій споживачів.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

На підставі плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг на 2021 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 18 листопада 2020 року № 2134, постанов НКРЕКП від 09 вересня 2021 року № 1523 «Про проведення планових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у 4 кварталі 2021 року» та від 10 грудня 2021 року № 2570 «Про збільшення строку проведення планової перевірки ТОВ «Кременчуцька ТЕЦ», посвідчення на проведення планової перевірки від 27 жовтня 2021 року № 662 відділом НКРЕКП у Полтавській області проведено планову перевірку дотримання ТОВ «Кременчуцька ТЕЦ» вимог законодавства у сфері теплопостачання та ліцензійних умов з виробництва теплової енергії, за результатами якої складено акт від 24 грудня 2021 року № 757.

В результаті аналізу ліцензованої діяльності з виробництва теплової енергії на Кременчуцькій ТЕЦ за 2019 - 2020 роки встановлено, що позивач недотримався затвердженої структури витрат у частині як недофінансування статей витрат, так і перевитрат фактичних витрат у порівнянні з плановими, на підставі яких розрахований та затверджений тариф на виробництво теплової енергії, з урахуванням фактичного відпуску теплової енергії, внаслідок чого Регулятором встановлено отримання ТОВ "Кременчуцька ТЕЦ" додаткового доходу в розмірі 112 615,48 тис. грн, а саме: недовиконання ремонтних та інвестиційних програм на суму 32 839,32 тис. грн та недофінансування за статтями "витрати на паливо" та іншими статтями витрат з урахуванням обґрунтованих перевитрат у сумі 79 776,16 грн.

Пунктом 3 постанови НКРЕКП від 18 січня 2022 року № 87 про накладення штрафу на ТОВ "Кременчуцька ТЕЦ" передбачено Департаменту із врегулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходів державного регулювання відповідно до пунктів 1,13 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», статті 20 Закону України «Про теплопостачання», пункту 4.14 Методики підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на виробництво теплової енергії для ТОВ «Кременчуцька ТЕЦ» шляхом його зміни в бік зменшення на суму додатково отриманого доходу в розмірі 112 615,48 тис. грн.

22 лютого 2022 року НКРЕКП прийнято постанову № 330.19 про внесення змін до постанови НКРЕКП від 22 грудня 2021 року № 2733 шляхом заміни в абзацах другому - шостому пункту 1 цифр "1008,45", "1983,28","1991,69","3396,44", "1684,16" відповідно цифрами "870,91" грн, "1814,37" грн, "1843,68" грн, "3248,05", "1567,80". Додаток до постанови НКРЕКП від 22 грудня 2021 року № 2733 викладено в новій редакції.

Не погодившись з пунктом 3 постанови Регулятора від 18 січня 2022 року № 87 та постанови від 22 лютого 2022 року № 330.19 , позивач звернувся до суду з цим позовом.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 06 липня 2022 року, залишеним без змін поставною Другого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2022 року позовні вимоги задоволено частково.

Визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 330.19 від 22 лютого 2022 року. В решті позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи позовні вимоги в частині визнання протиправною та скасування постанови НКРЕКП № 330.19 від 22 лютого 2022 року, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний адміністративний суд виходив з того, що відповідач, встановивши порушення ТОВ "Кременчуцька ТЕЦ" щодо недовиконання ремонтних та інвестиційних програм на суму 32 839,32 грн. та недофінансуванняза статтями "витрати на паливо" та іншими статтями витрат з урахуванням обґрунтованих перевитрат у сумі 79 776,16 грн у 2019 - 2020 роках, всупереч положень пункту 4.1 розділу 4 Порядку № 2585 не врахував фактичного наповнення джерел фінансування (стану розрахунків споживачів за теплову енергію) у перевіряємому періоді, що позбавило позивача можливості виконати ремонтні та інвестиційні програми у запланованому обсязі. Крім того, за висновками судів попередніх інстанцій, нові тарифи на виробництво теплової енергії у 2022 році для ТОВ «Кременчуцька ТЕЦ», передбачені вказаною постановою, є нижчими розміру економічно обґрунтованих витрат на її виробництво, транспортування та постачання, що суперечить приписами частини 15 статті 20 Закону України «Про теплопостачання».

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування пункту 3 постанови НКРЕКП № 87 від 18 січня 2022 року, суди попередніх інстанцій, з посиланням на правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 24 листопада 2021 року у справі №320/5797/19, від 20 квітня 2022 року у справі № 640/21345/18 зазначили, що спірна постанова в частині пункту 3, адресована Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики щодо підготовки та винесення на засідання НКРЕКП проєкту рішення є організаційно-розпорядчим актом внутрішньо-спрямованого змісту, не є індивідуальним актом, а тому жодних прав, свобод, інтересів позивача не порушує та не передбачає для нього обов`язків і обмежень.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій в частині задоволених позовних вимог, відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову у повному обсязі.

Касаційне провадження відкрито на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Обґрунтовуючи пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, як підставу касаційного оскарження скаржник зазначає, що на цей час відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування п.п. 8 пункту 4.14 Методики формування, розрахунку та встановлення тарифів на електричну та (або) теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках, затверджена постановою НКРЕКП від 01 серпня 2017 року № 991 (далі - Методика № 991), яким передбачено, що підставою для зміни тарифів за ініціативою НКРЕКП є, зокрема, виявлення за результатами перевірки додержання ліцензіатом ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної та (або) теплової енергії додатково отриманого або недоотриманого доходу за рахунок зменшення витрат на паливо, зміни обсягів відпуску електричної та (або) виробництва теплової енергії, зміни структури запланованих витрат чи інших факторів.

Також вказував на відсутність висновків Верховного Суду щодо наявності в НКРЕКП дискреційних повноважень щодо коригування (зміни) поточного тарифу на виробництво електричної та/або теплової енергії планового періоду у бік зменшення через встановлений за результатами проведеної перевірки факт не виконання або виконання не в повному обсязі інвестиційної програми, не дотримання структури витрат згідно зі статтями, затвердженими у тарифі на виробництво теплової енергії та отримання додаткового доходу від здійснення ліцензованої діяльності з виробництва теплової енергії у минулих роках, зокрема передбачених пунктом 4.14 Методики № 991.

На переконання скаржника, якби суди попередніх інстанцій застосували положення пункту 4.14 Методики № 991, то встановили б, що, вилучення коштів за наслідками перевірки діяльності позивача за два роки відноситься до повноважень НКРЕКП, оскільки кошти для виконання (фінансування) інвестиційної програми підлягають включенню до тарифу ліцензіата та сплачуються споживачами (у тому числі побутовими) під час розрахунку за електричну та теплову енергію. Тож, економія коштів, яка виникла, зумовлює собою сплату споживачами (у тому числі побутовими) більшої кількості коштів, для фінансування інвестиційної програми. Скаржник стверджує, що фактично споживачі сплатили кошти за модернізацію та поліпшення основних фондів ТОВ «КРЕМЕНЧУЦЬКА ТЕЦ» та мають правомірні очікування на поліпшення якості наданих послуг та зменшення вартості товарної продукції, що не було досліджено судами попередніх інстанцій.

У зв`язку із не застосуванням судами попередніх інстанцій положень пункту 4.14 Методики, суди попередніх інстанцій в порушення норм матеріального права дійшли помилкових висновків щодо скасування спірної постанови № 330.19 через відсутність повноважень у НКРЕКП на вилучення коштів за результатами перевірки діяльності ТОВ «Кременчуцька ТЕЦ».

Позиція інших учасників справи

У судових засіданнях представник відповідача просив скасувати рішення суддів попередніх інстанцій в частині задоволених позовних вимог та у цій частині прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову. В решті рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06 липня 2022 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2022 року залишити без змін.

У судових засіданнях представник позивача просила залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суддів попередніх інстанцій без змін.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 01 лютого 2023 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) відкрито касаційне провадження за скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06 липня 2022 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2022 року.

Ухвалою Верховного Суду від 01 листопада 2023 року призначено справу до розгляду.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Частиною першою статті 341 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Касаційна скарга не містить доводів в частині відмови у задоволенні позову щодо скасування пункту 3 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 87 від 18 січня 2022 року.

Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначено Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від 22 вересня 2016 року № 1540-VIII (далі Закон № 1540-VIII).

За приписами частин 1 та 3 статті 1 Закону № 1540-VIII НКРЕКП є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.

Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

За змістом статті 2 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема у сфері комунальних послуг діяльності з виробництва теплової енергії на теплогенеруючих установках, включаючи установки для комбінованого виробництва теплової та електричної енергії, транспортування її магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами, постачання теплової енергії в обсягах понад рівень, що встановлюється умовами та правилами провадження господарської діяльності (ліцензійними умовами); діяльності у сфері централізованого водопостачання та водовідведення в обсягах понад рівень, що встановлюється умовами та правилами провадження господарської діяльності (ліцензійними умовами).

Статтею 3 вказаного Закону передбачено, що Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом, зокрема, державного контролю та застосування заходів впливу.

Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.

Положеннями статті 14 Закону № 1540-VIIIвизначено порядок організації роботи Регулятора та прийняття рішень, відповідно до частин першої та другої якої засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті. Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію. У разі розгляду Регулятором питання, що містить таємну інформацію, порядок доступу до якої регулюється законом, Регулятор приймає рішення про розгляд такого питання в режимі закритого слухання.

За правилами частини п`ятої статті 14 Закону № 1540-VIII рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора підписуються Головою.

За змістом частин 1-3 статті 19 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Водночас, пунктом 7 частини 4 статті 19 Закону № 1540-VIII передбачено право Регулятора під час здійснення державного контролю за результатами перевірки або моніторингу приймати рішення про встановлення (зміну) тарифів на товари (послуги) суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, та внесення змін до відповідних інвестиційних програм.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено в суді апеляційної інстанції, тарифи на виробництво теплової енергії ТОВ «Кременчуцька ТЕЦ» на 2022 рік були установлені постановою НКРЕКП № 2733 від 22 грудня 2021 року (т. № 1, а.с. 52). Структуру тарифів на 2022 рік визначено додатком до цієї постанови (т. № 1, а.с. 54).

В подальшому на підставі висновків НКРЕКП, викладених в акті № 757 від 24 грудня 2021 року, про порушення позивачем п.п. 9 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності у сфері теплопостачання, затверджених постановою НКРЕКП від 22 березня 2017 року № 308, а саме, недотримання позивачем у 2019-2020 роках затвердженої структури витрат у частині як недофінансування статей витрат, так і перевитрат фактичних витрат у порівнянні з плановими, на підставі яких розрахований та затверджений тариф на виробництво теплової енергії, внаслідок чого Регулятором встановлено отримання ТОВ «Кременчуцька ТЕЦ» додаткового доходу в розмірі 112 615,48 тис. грн. (недовиконання ремонтних та інвестиційних програм на суму 32 839,32 тис. грн. та недофінансування за статтями «витрати на паливо» та іншими статтями витрат з урахуванням обґрунтованих перевитрат у сумі 79 776,16 тис. грн.), постановою НКРЕКП № 330.19 від 22 лютого 2022 року про внесення змін до постанови НКРЕКП від 22 грудня 2021 року № 2733 зменшено тарифи на виробництво теплової енергії, шляхом заміни в абзацах другому - шостому пункту 1 цифр « 1008,45», « 1983,28»,» 1991,69»,» 3396,44», « 1684,16» відповідно цифрами « 870,91» грн, « 1814,37» грн, « 1843,68» грн, « 3248,05», « 1567,80». Додаток до постанови НКРЕКП від 22 грудня 2021 року № 2733 викладено в новій редакції (т. № 1, а.с. 187-189).

Механізм формування, розрахунку та встановлення тарифів на електричну та (або) теплову енергію для суб`єктів господарювання, які провадять господарську діяльність з виробництва електричної та (або) з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях (далі - ТЕЦ), теплових електростанціях (далі - ТЕС) та когенераційних установках, включаючи теплоелектроцентралі, теплоелектростанції та когенераційні установки з використанням альтернативних джерел енергії, та є ліцензіатами Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - ліцензіати) передбачений Методикою формування, розрахунку та встановлення тарифів на електричну та (або) теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках, затвердженою постановою НКРЕКП від 01 серпня 2017 року № 991 (далі - Методика № 991).

За пунктом 1.2. Методики № 991 ця Методика застосовується під час установлення Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП), тарифів на відпуск електричної енергії та (або) виробництво теплової енергії для ліцензіатів та поширюється на ліцензіатів під час формування та розрахунку зазначених тарифів.

Згідно з пунктом 4.7 Методики № 991 рішення щодо встановлення (зміни) тарифів, їх структури та окремих її складових приймається НКРЕКП на засіданнях, що проводяться у формі відкритих слухань, із дотриманням вимог Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».

Пунктом 14 Методики № 991 передбачено наступні підстави для зміни тарифів за ініціативою НКРЕКП є:

1) зміна витрат, які впливають на фінансовий стан ліцензіата, якщо це призводить до зміни величини планованої річної товарної продукції більше ніж на 3 %;

2) зміна обсягів виробництва електричної енергії відповідно до Прогнозного балансу електроенергії Об`єднаної енергетичної системи України на відповідний рік;

3) нецільове використання коштів ліцензіатом або відхилення від напрямків та/або обсягів витрат, встановлених структурою тарифів, та/або відхилення від обсягів окремих її складових, встановлених додатками до структури тарифів (у разі наявності), більше ніж на 3 %;

4) результати перевірки додержання ліцензіатом ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної та (або) теплової енергії;

5) невиконання ліцензіатом схваленої НКРЕКП в установленому порядку інвестиційної програми з урахуванням результатів перевірки додержання ліцензіатом ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної та (або) теплової енергії;

6) надання ліцензіатом до НКРЕКП недостовірної інформації при обґрунтуванні та розрахунку тарифів та форм звітності;

7) наявність перехресного субсидіювання між видами господарської діяльності ліцензіата;

8) виявлення за результатами перевірки додержання ліцензіатом ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної та (або) теплової енергії додатково отриманого або недоотриманого доходу за рахунок зменшення витрат на паливо, зміни обсягів відпуску електричної та (або) виробництва теплової енергії, зміни структури запланованих витрат чи інших факторів.

Під час розгляду справи в судах першої апеляційної та касаційної інстанції відповідач вказував різні підстави зміни тарифів для позивача.

Аналіз змісту спірної постанови відповідача № 330.19 від 22 грудня 2022 року вказує на те, що в ній не зазначено чітку підставу (підпункт(и) пункту 4.14 Методики № 991) для зміни тарифу, а судами вказане питання не досліджувалося.

Суд апеляційної інстанції аналізуючи пункт 4.7 Методики № 991 прийшов до висновку, що відповідач не мав права змінювати діючий тариф, внаслідок виявлення безпідставно отриманих сум та інших порушень у попередньому періоді.

Верховний Суд звертаю увагу на те, що у пункті 4.7 Методики № 991 йдеться про те, що відповідач може прийняти рішення щодо направлення додатково отриманого доходу за рахунок зменшення витрат на паливо та інших витрат; може прийняти рішення щодо зміни витрат на паливо у період регулювання (поточний період, на який здійснено встановлення тарифів); у період регулювання (поточний період, на який здійснено встановлення тарифів) НКРЕКП може ініціювати зміну тарифів на відпуск електричної та (або) виробництво теплової енергії у зв`язку з додатково отриманим доходом.

Колегія судів звертає увагу, що у контексті законодавства, слово "може" вказує на те, що дія або повноваження не є обов`язковими або автоматичними. Це надає деяку гнучкість або владу в прийнятті рішень (дискрецію). Коли закон говорить, що щось "може" бути зроблено, це означає, що це може бути вчинено за відповідних умов або за бажанням відповідної сторони, але це не є обов`язковим.

Тобто висновок суду апеляційної інстанції, що відповідач не мав права змінювати діючий тариф, внаслідок виявлення безпідставно отриманих сум та інших порушень у попередньому періоді з посиланням на пункт 4.7 Методики № 991 є помилковим, адже таких заборон не містять.

Скасовуючи постанову НКРЕКП від 22 лютого 2022 року № 330.19 «Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 22 грудня 2021 року № 2733», суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд виходив з того, що НКРЕКП, встановлюючи порушення ТОВ «Кременчуцька ТЕЦ» щодо недовиконання ремонтних та інвестиційних програм на суму 32 839,32 грн. та недофінансування за статтями «витрати на паливо» та іншими статтями витрат з урахуванням обґрунтованих перевитрат у сумі 79 776,16 грн у 2019 - 2020 роках всупереч положень пункту 4.1 розділу 4 Порядку № 2585 не врахувала фактичного наповнення джерел фінансування (стану розрахунків споживачів за теплову енергію) у перевіряємому періоді, що не залежало від ліцензіата та позбавляло його можливості виконати ремонтні та інвестиційні програми у запланованому обсязі.

Статтею 20 Закону України «Про теплопостачання» визначено, що тарифи на теплову енергію повинні забезпечувати відшкодування всіх економічно обґрунтованих витрат на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії.

Встановлення тарифів на теплову енергію нижче розміру економічно обґрунтованих витрат на її виробництво, транспортування та постачання не допускається.

Таким чином, якщо встановлені тарифи на теплову енергію нижче розміру економічно обґрунтованих витрат, це може призвести до непокриття виробничих та експлуатаційних витрат. Така ситуація може негативно вплинути на якість теплопостачання та стабільність енергетичного сектору. Органи регулювання можуть втрутитися у діяльність ліцензіата для забезпечення адекватних тарифів, які враховують усі необхідні витрати та забезпечують сталість системи.

Стаття 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» передбачає, що у разі застосування будь-якого способу державного регулювання цін порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення тарифів повинні забезпечити покриття економічно обґрунтованих витрат, залучення необхідних інвестицій, дотримання екологічних вимог, вимог якості та безпеки, обґрунтованої прибутковості. Такі порядки (методики) повинні сприяти використанню місцевих, відновлюваних та вторинних енергетичних ресурсів, а також сприятливих до навколишнього природного середовища технологій.

Разом з тим, ні суд першої інстанції, ні апеляційний суд не здійснили аналізу собівартості виробництва ТОВ «КРЕМЕНЧУЦЬКА ТЕЦ» теплової енергії та не здійснили порівнянь такої собівартості з рівнем відкоригованих тарифів.

Висновки суду першої інстанції про те, що встановлений відповідачем тарифи є нижчим розміру економічно обґрунтованих витрат ґрунтуються лише на припущеннях та планових показниках.

Відповідач вказує, що кошти для виконання (фінансування) інвестиційної програми підлягають включенню до тарифу Ліцензіата та сплачуються споживачами (у тому числі побутовими) під час розрахунку за електричну та теплову енергію. Тож, економія коштів, яка виникла, зумовлює собою сплату споживачами (у тому числі побутовими) більшої кількості коштів, для фінансування інвестиційної програми. Тобто фактично споживачі сплатили кошти за модернізацію та поліпшення основних фондів ТОВ «КРЕМЕНЧУЦЬКА ТЕЦ» та мають правомірні очікування на поліпшення якості наданих послуг та зменшення вартості товарної продукції, а не повторно сплачувати їх у структурі нового тарифу.

Таким доводам відповідача суди оцінку також не надали.

Наведене свідчить, що судами не проведено у повному обсязі оцінку доводам відповідача та позивача щодо встановлення обґрунтованих тарифів на теплову енергію, не досліджено чи встановлені тарифи на теплову енергію є нижче економічно обґрунтованих витрат на виробництво, транспортування та постачання, не досліджено підстав для зміни тарифів за ініціативою НКРЕКП.

У зв`язку з цим, суди попередніх інстанцій дійшли передчасних висновків щодо скасування спірної постанови № 330.19 через відсутність повноважень у НКРЕКП на вилучення коштів за результатами перевірки діяльності ТОВ «Кременчуцька ТЕЦ».

Встановлення наведених обставин має значення для правильного вирішення справи.

Проте суд апеляційної інстанції не звернув увагу на неповноту встановлених обставин, які мають значення для правильного вирішення спору, судом першої інстанції та не усунув цього недоліку в ході апеляційного провадження.

З огляду на приписи статті 242 КАС України обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.

Це означає, що судове рішення має міститись пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Водночас Суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 КАС України позбавлений процесуальної можливості встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.

За правилами пункту 2 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктах 1, 2, 3 частини 2 статті 328 цього Кодексу.

Переглянувши судові рішення в цій справі в межах своїх повноважень та підстав для відкриття касаційного провадження, Верховний Суд констатує, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили порушення норм процесуального щодо повного і всебічного з`ясування обставин в адміністративній справі, що є підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Таким чином, з огляду на приписи частини 2 статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити частково.

Скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06 липня 2022 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2022 року в частині задоволених позовних вимог.

В цій частині справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

В решті рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06 липня 2022 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2022 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: А.Г. Загороднюк

Судді Л.О. Єресько

В.М. Соколов