ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 жовтня 2023 року

м. Київ

справа № 120/3060/20-а

провадження № К/990/3392/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України

на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2021 року (головуючий суддя Капустинський М.М., судді Матохнюк Д.Б., Ватаманюк Р.В.)

у справі № 120/3060/20-а

за позовом Державної служби геології та надр України

до Приватного підприємства "КОМПАНІЯ ПНК - 2006"

про анулювання спеціального дозволу на користування надрами.

І. РУХ СПРАВИ

1. У липні 2020 року Державна служба геології та надр України звернулася до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Приватного підприємства "КОМПАНІЯ ПНК - 2006" (далі - ПП "КОМПАНІЯ ПНК - 2006") про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 03 грудня 2009 року № 5064.

2. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року позов задоволено.

3. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2021 року скасовано рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року і прийнято нове рішення - про відмову у позові.

4. Державна служба геології та надр України звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 03 грудня 2009 року Державною службою геології та надр України, на підставі протоколу проведення аукціону з продажу спеціального дозволу на користування надрами від 10 листопада 2009 року № 11 та договору купівлі-продажу спеціального дозволу від 10 листопада 2009 року № 22/8-09, видано ПП "КОМПАНІЯ ПНК - 2006" спеціальний дозвіл на користування надрами № 5064, з метою видобування піску для благоустрою, рекультивації і планування Рожанського родовища, розташованого в 0,2 км на південь від с. Ріжок Літинського району Вінницької області, строком на 20 років до 03 грудня 2029 року.

6. 13 лютого 2014 року між Державною службою геології та надр України (Держгеонадра) та ПП "КОМПАНІЯ ПНК - 2006" (Надрокористувач) укладено Угоду № 5064 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу про користування надрами від 03 грудня 2009 року № 5064 (далі - Угода №5064).

7. Підпунктом 1.1. Угоди № 5064 встановлено, що Держгеонадра надає Надрокористувачу право користування просторово обмеженою ділянкою надр визначеною кутовими точками із зазначеними координатами з метою видобування корисних копалин, а Надрокористувач зобов`язується виконувати та дотримуватись умов користування ділянкою надр, передбачених Дозволом, цією Угодою та нормами чинного законодавства.

8. Відповідно до підпункту 5.3 Угоди № 5064 при виконанні робіт відповідно до цієї угоди Надрокористувач зобов`язаний, зокрема: забезпечити проведення моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов користування надрами, передбачених Дозволом та Угодою, відповідно до абзацу 3 пункту 26 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок №615); дотримуватись вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм виконання робіт, пов`язаних із користуванням надрами; допускати представників Держгеонадра для здійснення державного геологічного контролю; використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; дотримуватись вимог, передбачених дозволом та цієї Угодою, надавати в установленому порядку Держгеонадра інформацію щодо користування надрами, тощо.

9. На виконання наказу Державної служби геології та надр України від 23 грудня 2015 року №438, Державною комісією України по запасам корисних копали надано відомості щодо затвердження запасів родовищ корисних копалин, на яких надано спеціальні дозволи на користування надрами, де в переліку родовищ, на яких затверджено запаси, не значиться родовище Рожанське, надрокористувачем якого є ПП "КОМПАНІЯ ПНК-2006".

10. Наказом Державної служби геології та надр України від 01 вересня 2016 року №287 надрокористувачу надано термін для проведення повторної державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, відповідно до пункту 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22 грудня 1994 року № 865 (далі - Положення №865). Як зазначав позивач, у встановлений термін матеріалів, які б підтверджували проведення експертизи, надрокористувач не надав. зв`язку з цим, Держгеонадра розглянуто питання щодо зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами.

11. Наказом Державної служби геології та надр України від 11 січня 2017 року № 5 прийнято рішення про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами з 01 березня 2017 року.

12. Іншим наказом Державної служби геології та надр України від 01 лютого 2017 року № 50 внесено зміни до попереднього наказу від 11 січня 2017 року № 5 "Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень" в частині дати зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами, у зв`язку з чим надрокористувачу - ПП "КОМПАНІЯ ПНК-2006" продовжено термін проведення експертизи оцінки запасів корисних копалин і відтерміновано зупинення дію вищевказаного дозволу з 01 травня 2017 року.

Про ц обставини відповідача додатково повідомлено листом від 23 лютого 2017 року №4041/13/14-17, направленого на його адресу.

13. Наказами Державної служби геології та надр України від 17 травня 2017 року № 226 та від 24 квітня 2018 року № 132, відповідно до пункту 22 Порядку № 615, пункту 25 Положення № 865, та враховуючи пропозиції Комісії з питань надрокористування (протоколи від 13 травня 2017 року №6/2017 та від 18 квітня 2018 року № 5/2018) надрокористувачу - ПП "КОМПАНІЯ ПНК-2006" продовжено термін проведення експертизи і відтерміновано зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 03 грудня 2009 року № 5064 до 01 лютого 2018 року та, згодом, до 01 серпня 2018 року відповідно. Про наявність підстав продовження терміну проведення експертизи і відтермінування зупинення дії дозволу на користування надрами відповідача повідомлено листами від 15 червня 2017 року № 13444/02/14-17, а також від 10 травня 2018 року № 8097/03/14-18.

14. На підставі затвердженого наказом від 28 листопада 2018 року № 450 річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2019 рік, наказом позивача від 24 липня2019 року № 242 було доручено провести планові перевірки надрокористувачів у вересні 2019 року, зокрема і ПП "КОМПАНІЯ ПНК-2006" на предмет дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин.

15. На виконання наказу № 242 позивачем на поштову адресу відповідача було направлено повідомлення про проведення перевірки з 16 вересня 2019 року по 27 вересня 2019 року, яке було повернуто позивачу відділенням поштового зв`язку без вручення адресату з відміткою "за закінченням терміну зберігання".

16. 24 вересня 2019 року позивачем здійснено виїзд на перевірку ПП "КОМПАНІЯ ПНК-2006" з питань дотримання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, за результатами якої того ж дня складено акт № 06-05/26/2015-55/п(171) про недопущення до перевірки.

17. Вказаним актом задокументовано, що відповідачем було відмовлено у допуску до проведення перевірки, чим порушено вимоги абзацу 2 статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині недопуску посадових осіб Державної служби геології та надр України до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання порядку здійснення державного нагляду), встановленого законодавством.

18. На підставі акту перевірки від 24 вересня 2019 року № 06-05/26/2015-55/п(171), уповноваженою особою Держгеонадра складено Припис від 24 вересня 2019 року № 1905-14/06, яким відповідачу надано строк до 24 жовтня 2019 року усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування шляхом надання до Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України матеріалів згідно з додатком № 1 до припису, які підтверджують факт усунення порушень

19. Однак, станом на 29 жовтня 2019 року надрокористувачем не було надано запитуваних матеріалів.

20. У зв`язку з чим, Центральним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України 29 жовтня 2019 року було внесено Подання № 2144-14/06 на зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 03 грудня 2009 року № 5064.

21. Проте, наказом Держгеонадра від 16 грудня 2019 року № 485 відповідно до пунктів 22 та 23 Порядку № 615, у зв`язку із наявністю підстав для поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами та враховуючи пропозиції Робочої групи з питань надрокористування (протокол від 13 грудня 2019 року № 2-РГ/2019) внесено зміни до наказу Держгеонадра від 11 січня 2017 року № 5 в частині доповнення підстав зупинення дії дозволу на користування надрами (доповнено інші підстави: порушення статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та пунктів 4 і 22 Порядку №615) та надано відповідачу 30 календарних днів на усунення порушень, про що повідомлено останнього листом від 02 січня 2020 року за № 11/01/07-20.

22. У зв`язку із не усуненням порушень та не наданням матеріалів, які підтверджують факт дотримання надрокористувачем вимог законодавства у сфері надрокористування, Центральним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю 10 лютого 2020 року винесено Подання № 200-14/06 на анулювання спеціального дозволу від 03 грудня 2009 року №5064.

23. 13 березня 2020 року позивачем підготовлено та направлено на адресу надрокористувача лист № 4183/01/07-20 з проханням надати до Держгеонадр у 15-ти денний строк, з моменту отримання листа, власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами, яке останній отримав 16 квітня 2020 року. Вказаний лист отриманий відповідачем 16.04.2020 року, однак залишився без будь-якого реагування.

24. Оскільки у встановлений строк відповідь (згода/незгода) від ПП "КОМПАНІЯ ПНК-2006" до Державної служби геології та надр України не надходила, позивач вважає, що він позбавлений можливості самостійно анулювати спеціальний дозвіл, а тому згідно з частиною 2 статті 26 Кодексу України про надра звернувся з цим позовом до суду з вимогою припинення права користування надрами надрокористувача в судовому порядку.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

25. Задовольняючи позов, суд першої інстанції керувався тим, що анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, зокрема, у разі, якщо надрокористувачем не усунуто порушення, які стали підставою для видання уповноваженим органом припису про їх усунення та зупинення дії дозволу. У спірних правовідносинах таким порушенням є порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр, а саме умови щодо допуску представників Держгеонадр для здійснення державного геологічного контролю, та невиконання інших вимог уповноваженого органу, що передбачені положеннями чинного законодавства.

26. Суд першої інстанцій зазначив, що відповідачем не виконано умови, які встановлені нормами статті 11 Закону "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", чим порушено підпункт 5.3. пункту 5 Угоди № 5064, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами від 03 грудня 2009 року № 5064.

27. Суд апеляційної інстанції з такими висновками не погодився і, відмовляючи у позові, керувався тим, що системний аналіз наведених правових норм Кодексу України про надра, Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" та Порядку №615 свідчить на користь висновку, що анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, зокрема, у разі, якщо надрокористувачем не усунуто порушення, які стали підставою для видання уповноваженим органом припису про їх усунення та зупинення дії дозволу. Законодавством чітко врегульовано порядок встановлення порушень надрокористувачем умов користування надрами, відповідно до якого встановлення таких порушень можливе лише в ході проведеної перевірки, результати якої відображаються в акті, за наслідками її проведення, що підтверджує невиконання умов користування надрами та є підставою вжиття Держгеонадрами заходів для усунення виявлених порушень шляхом зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр, чи притягнення до відповідальності. Натомість складання акта про недопущення до перевірки не може свідчити про виявлення у суб`єкта господарювання порушень вимог законодавства у сфері надрокористування, оскільки його складання засвідчує лише факт неможливості здійснення такого заходу та, як наслідок, відсутності результату державного геологічного контролю із зазначених у ньому підстав.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

28. Позивач у касаційній скарзі посилається на те, що судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосовано норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 03 травня 2018 року у справі № 812/1074/17, від 18 жовтня 2018 року у справі № 812/1735/17, від 22 січня 2019 року у справі № 810/3865/17, від 12 серпня 2020 року у справі № 813/2441/16, від 25 травня 2021 року у справі № 822/2402/17, від 08 грудня 2021 року у справі № 240/5395/18, а також зазначає, що судом першої інстанції віднесено цю справу до категорії незначної складності помилково, адже у зазначеній справі необхідно установити чи порушено відповідачем вимоги законодавства у сфері надрокористування під час проведення планової перевірки.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

29. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

30. Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

31. Регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян є завданням Кодексу України про надра, про що вказано у його статті 2.

32. За приписами статті 4 Кодексу України про надра вони є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади.

33. Статтею 60 цього Кодексу визначено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

34. Повноваження органу державного геологічного контролю щодо здійснення контролю за геологічним вивченням надр встановлює стаття 62 Кодексу України про надра, згідно із пунктом 5 частини першої якої орган державного геологічного контролю перевіряє: дотримання нормативів, стандартів та інших вимог щодо геологічного вивчення та використання надр, умов спеціальних дозволів на користування надрами та угод про умови користування надрами.

35. Орган державного геологічного контролю має право, зокрема, давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення недоліків і порушень під час геологічного вивчення надр (пункт 3 частини третьої статті 62 Кодексу України про надра).

36. На відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, поширюється і дія Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (частина перша статті 2), у частині восьмій статті 7 якого міститься визначення припису, яким, у розумінні вказаної норми, є обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

37. Обов`язки суб`єкта господарювання у відносинах, пов`язаних зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, встановлює стаття 11 вказаного Закону, за приписами якої суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний, з поміж іншого: допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом; виконувати вимоги органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства; надавати документи, зразки продукції, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), відповідно до закону.

38. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, регулює й Порядок №615 (зі змінами), який також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, поновлення дії, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.

39. Такі приписи закріплені у абзаці першому пункту 1 вищевказаного Порядку, а абзацом четвертим цього ж пункту визначено, що видача (відмова у видачі, переоформлення, анулювання) дозволу здійснюється відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

40. Зі змісту пункту 12 цього ж Порядку вбачається, дозвіл надається надрокористувачеві, а робочий примірник дозволу разом з відповідними документами зберігається в органі з питань надання дозволу. У дозволі зазначаються, окрім іншого, особливі умови.

41. Права та обов`язки користувачів надр визначає стаття 24 Кодексу України про надра, згідно з частиною третьою якої такі виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угод про розподіл продукції - з моменту набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено цією угодою.

42. Згідно із пунктом 5 частини другої наведеної норми, користувачі надр зобов`язані виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

43. За приписами положень пункту 10 Порядку № 615, невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування ділянкою, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов`язаної з використанням ділянки надр.

44. Предметом спору у цій справі є не правомірність винесення зазначених приписів, а наявність або відсутність підстав для припинення права користування надрами шляхом анулювання дії спеціальних дозволів на користування надрами, наданих відповідачу.

45. Оскільки відповідачем недопущено позивача до перевірки та невиконані вимоги приписів і, як наслідок, порушено вимоги статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та пункту 5.3 Угоди №5064, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу, в частині обов`язку надрокористувача допускати представників Держгеонадр для здійснення державного геологічного контролю та надання документів і матеріалів щодо користування надрами відповідно до умов спеціального дозволу на користування надрами, колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції про допущення ПП "КОМПАНІЯ ПНК - 2006" порушень вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр, що є підставою для припинення користування надрами відповідно до пункту 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра та частини сьомої статті 41 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", що і було зроблено судом першої інстанції у цій справі.

46. Такий висновок узгоджується із актуальною правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 09 вересня 2021 року у справі №824/160/19-а, від 08 грудня 2021 року у справі №240/5395/18, від 17 грудня 2021 року у справі №822/1076/16, від 20 травня 2022 року у справі №811/1163/17, від 02 серпня 2022 року у справах №320/6202/19, №824/467/20-а, від 17 січня 2023 року у справі №240/129/20, від 02 квітня 2023 року у справі №160/12332/21, від 04 травня 2023 року у справі №160/3894/19, від 05 липня 2023 року у справі №460/872/19 і колегія суддів не вбачає правових підстав відступати від такого.

47. Отже, доводи касаційної скарги знайшли своє підтвердження.

48. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

49. Колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню, постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню, із залишенням в силі рішення суду першої інстанції.

Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити.

Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2021 року скасувати.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб