ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 вересня 2023 року

м. Київ

Справа № 990/73/23

Провадження № 11-118заі23

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Гриціва М. І.,

суддів БанаськаО. О., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Григор`євої І. В., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Крет Г. Р., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 , який діє через адвоката Ільченка Дмитра Олеговича, на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 червня 2023 року (судді Уханенко С. А., Радишевська О. Р., Кашпур О. В., Шевцова Н. В., Мацедонська В. Е.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, Рада) про визнання протиправним і скасування рішення та

ВСТАНОВИЛА:

1. У квітні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовною заявою, в якій просив визнати протиправним і скасування рішення ВРП від 23 березня 2023 року № 247/0/15-23 «Про визнання відсутності порушення вимог щодо несумісності начальником відділу організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням та підтримання публічного обвинувачення в обласних прокуратурах Департаменту нагляду за додержанням законів органами безпеки Офісу Генерального прокурора Ущапівським Я. В.» (далі - Спірне рішення).

Позов обґрунтував тим, що висновок ВРП про відсутність порушення вимог щодо несумісності прокурором ОСОБА_2 , який у 2018 році, перебуваючи на цій посаді, отримав свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю, суперечить Закону України від 05 липня 2012 року № 5076-VI «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» та висновкам постанови Великої Палати Верховного Суду від 14 квітня 2021 року у справі № 826/9606/17.

Зазначив, що акт, який ухвалив відповідач за результатами розгляду заяви, яку він подав, порушує його право на справедливий судовий розгляд у кримінальному провадженні, внесеному до Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі - ЄРДР) за № 22019000000000215 від 12 липня 2019 року, в якому він є обвинуваченим, а прокурор Ущапівський Я. В. здійснює процесуальне керівництво.

У відзиві на позовну заяву Рада просить відмовити в задоволенні позову. Зазначає, що ВРП діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, безсторонньо, добросовісно, розсудливо й обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мали значення для прийняття рішення.

Натомість позивач, на думку відповідача, вдається до аналізу змісту висновків, викладених в оскаржуваному судовому рішенні, та просить суд здійснити їх переоцінку, хоча вирішення питання про порушення прокурором вимог щодо несумісності належить до дискреційних повноважень ВРП і не може бути предметом оцінки суду.

Спростовуючи доводи відповідача, викладені у відзиві на позовну заяву, представник позивача зазначає, що апелянт не просить переглянути рішення ВРП по суті, а пропонує перевірити його законність на виконання вимог статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) і таким чином виконати завдання адміністративного суду. Висновок ВРП про те, що порушення прокурором Ущапівським Я. В. вимог щодо несумісності не суперечить нормам законодавства, представник позивача вважає абсурдним і таким, що не ґрунтується на нормах права.

2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 27 червня 2023 року відмовив у задоволенні позовних вимог.

Суд першої інстанції виходив з того, що за своїм змістом Спірне рішення є актом індивідуальної дії, оскільки стосується прав та інтересів прокурора Ущапівського Я. В., щодо якого вирішувалося питання про порушення вимог щодо несумісності. Це рішення не адресоване ОСОБА_1 , воно не породжує, не змінює і не припиняє його прав чи обов`язків у сфері публічно-правових відносин.

Оскільки позивач не довів обставин, які б свідчили про порушення Спірним рішенням його прав, свобод чи інтересів у сфері публічно-правових відносин, підстав для задоволення позову нема. З огляду на наведене суд не проводив перевірки цього акта на предмет його законності.

Суд відхилив доводи позивача про порушення оскаржуваним рішенням його права на справедливий судовий розгляд у кримінальному провадженні, адже забезпечення справедливості кримінального провадження досягається застосуванням належної правової процедури до кожного учасника кримінального провадження, яка передбачена кримінальним процесуальним законом.

3. ОСОБА_1 не погодився із цим рішенням суду і через свого представника звернувся до Великої Палати Верховного Суду за допомогою підсистеми «Електронний суд» з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та постановити нове - про задоволення позовних вимог.

З погляду позивача, Спірне рішення порушує його право на належний розгляд звернення, а також його законний інтерес, котрий полягає в усуненні особи, яка, як він вважає, незаконно займає посаду прокурора від участі у кримінальному провадженні, учасником якого є позивач.

Зазначає, що Закон України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) не визначає прав заявника у провадженні щодо несумісності, тому, на його думку, підлягають застосуванню загальні норми статті 18 Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР) щодо прав заявника та статті 15 цього Закону щодо обов`язку суб`єкта розгляду звернення.

Позивач доводить, що особа, яка подала звернення (в цьому випадку про встановлення факту порушення вимог щодо несумісності) до органу державної влади, має право оскаржити рішення такого органу, ухвалене за наслідками його розгляду, зокрема й з мотивів незгоди зі змістом такої відповіді.

Вважає, що ВРП порушила охоронюваний законом інтерес позивача, який неможливо захистити в інший спосіб, аніж шляхом подання адміністративного позову. Заявник скористався єдиним можливим для нього способом усунення прокурора від участі в кримінальному провадженні через подання заяви до відповідача про встановлення порушення прокурором вимог щодо несумісності, що, з його погляду, мало б зумовити звільнення його з посади. Неможливість оскарження рішення ВРП, ухваленого за результатом розгляду такого звернення, означає, що позивач позбавлений будь-якого способу захистити свій інтерес у судовому порядку.

Висловлюючи незгоду зі Спірним рішенням, звертає увагу на те, що ВРП, попри визнання факту проходження прокурором стажування та прийняття ним присяги адвоката під час перебування на посаді прокурора, дійшла висновку, що такі дії самі по собі не є порушенням, оскільки прокурор не вчиняв активних дій для реалізації статусу адвоката. Позивач вважає, що ВРП натомість зобов`язана була винести рішення про встановлення порушення вимог щодо несумісності, які виникли ще на етапі набуття прокурором статусу адвоката, незалежно від того, що він зупинив дію свідоцтва про право на зайняття адвокатською діяльністю, та направити подання про звільнення прокурора з посади. На користь слушності цих доводів він наводить правові висновки, сформульовані Великою Палатою Верховного Суду у справі № 826/9606/17.

4. Від представника ВРП надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити її без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 червня 2023 року - без змін як таке, що ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального і процесуального права.

У відзиві наголошується, що Спірне рішення Рада ухвалила повноважним складом, воно підписане всіма членами Ради, які брали участь у його ухваленні, в цьому рішенні містяться посилання на підстави та мотиви, з яких Рада ухвалила відповідне рішення, тому підстав для його скасування немає.

Зазначає про хибне трактування позивачем чинного законодавства на свою користь у частині посилань на положення Закону № 393/96-ВР, оскільки саме Закон № 1798-VIII визначає повноваження Ради щодо розгляду справ про порушення прокурором вимог щодо несумісності його посади з іншою діяльністю або статусом. Своє право на звернення до ВРП з відповідною заявою позивач реалізував, навівши факти, які, на його погляд, підтверджували вчинення прокурором відповідного порушення. До того ж ВРП забезпечила право позивача на участь у розгляді його заяви на засіданні Ради.

Стосовно доводів апеляційної скарги ОСОБА_1 про те, що Рада зобов`язана була винести рішення про встановлення факту порушення прокурором вимог щодо несумісності та направити подання про звільнення прокурора з посади, представник ВРП зазначає, що позивач фактично просить суд вдатися до аналізу не наявності посилань у рішенні ВРП на мотиви, як того вимагає закон, а до аналізу їх змісту та суті, переконливості тих чи інших доводів, доказів, наявності відповідних ризиків, при цьому вдаючись до переоцінки висновків Ради, які були сформовані за результатами розгляду його заяв. Предметом оцінки суду не можуть бути дискреційні повноваження ВРП щодо перевірки вмотивованості заяви та відповідного рішення конституційного органу.

Відповідач погоджується з висновками Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про брак підстав для задоволення позову, оскільки Спірне рішення є актом індивідуальної дії щодо прокурора, не породжує, не змінює і не припиняє прав чи обов`язків ОСОБА_1 у сфері публічно-правових відносин.

5. Ухвалою від 21 липня 2023 року Велика Палата Верховного Суду відкрила апеляційне провадження в цій справі, а ухвалою від 08 серпня 2023 року призначила розгляд справи на 07 вересня 2023 року.

6. Велика Палата Верховного Суду дослідила наведені в апеляційній скарзі доводи, перевірила матеріали справи й оскаржуване судове рішення і дійшла висновку про таке.

У цій справі суд встановив такі обставини.

До ВРП 24 січня 2023 року за вх. № М-223/0/7-23 надійшла заява ОСОБА_1 про порушення вимог щодо несумісності начальником відділу організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням та підтримання публічного обвинувачення в обласних прокуратурах Департаменту нагляду за додержанням законів органами безпеки Офісу Генерального прокурора Ущапівським Я. В.

Ідентична заява ОСОБА_1 надійшла на адресу ВРП з Державної установи «Київський слідчий ізолятор» 15 лютого 2023 року за вх. № М-223/1/7-23.

У заявах ОСОБА_1 зазначив, що прокурор Ущапівський Я. В. здійснює процесуальне керівництво у кримінальному провадженні, внесеному до ЄРДР 12 липня 2019 року за № 22019000000000215 (справа № 757/31502/20).

Відповідно до інформації, що міститься в Єдиному реєстрі адвокатів України (https://erau.unba.org.ua/profile/62118), Ущапівський Я. В., перебуваючи на посаді прокурора, 05 вересня 2018 року отримав свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю № 6841/10 від 05 вересня 2018 року, видане Радою адвокатів Київської області.

У цьому контексті заявник послався на висновки Великої Палати Верховного Суду, сформульовані в постанові від 14 квітня 2021 року у справі № 826/9606/17, про заборону допуску діючих співробітників прокуратури до кваліфікаційних іспитів та стажування для отримання статусу адвоката з огляду на виникнення у такому разі обставин несумісності.

У зв`язку із цим заявник просив визнати порушення прокурором Ущапівським Я. В. вимог щодо несумісності та внести в установленому порядку подання про звільнення його з посади.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу справи між членами ВРП від 24 січня 2023 року, протоколом передачі справи раніше визначеному члену ВРП від 15 лютого 2023 року згадані заяви передані члену Ради Бурлакову С. Ю. для проведення попередньої перевірки.

Член ВРП Бурлаков С. Ю. ухвалою від 03 березня 2023 року № 22/0/18-23 відкрив справу за заявами ОСОБА_1 про порушення начальником відділу організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням та підтримання публічного обвинувачення в обласних прокуратурах Департаменту нагляду за додержанням законів органами безпеки Офісу Генерального прокурора Ущапівським Я. В. вимог щодо несумісності.

Розгляд заяв ОСОБА_1 на засіданні ВРП призначив на 23 березня 2023 року. Прокурор Ущапівський Я. В. і заявник ОСОБА_1 були повідомлені у встановленому порядку.

На засіданні ВРП 23 березня 2023 року ОСОБА_1 брав участь у режимі відеоконференції з Державної установи «Київський слідчий ізолятор», його представник - адвокат Шадрін О. С. і прокурор Ущапівський Я. В. - особисто.

Після дослідження матеріалів справи, заслуховування доповідача - члена ВРП Бурлакова С. Ю., пояснень прокурора Ущапівського Я. В., Мангера В. М., адвоката Шадріна О. С. ВРП не виявила ознак порушення вимог щодо несумісності начальником відділу організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням та підтримання публічного обвинувачення в обласних прокуратурах Департаменту нагляду за додержанням законів органами безпеки Офісу Генерального прокурора Ущапівським Я. В.

Відповідно до витягу з протоколу № 22 засідання ВРП від 23 березня 2023 року за це рішення проголосувало 14 із 15 присутніх членів ВРП.

7. Надаючи оцінку викладеним в апеляційній скарзі доводам щодо наявності підстав для скасування Спірного рішення та оскаржуваного позивачем рішення суду першої інстанції, Велика Палата Верховного Суду керується таким.

За змістом частин першої і другої статті 131 Конституції України в Україні діє ВРП, яка складається з двадцяти одного члена та до повноважень якої, зокрема, віднесено розгляд справ про порушення суддею чи прокурором вимог щодо несумісності.

За положеннями частин першої і другої статті 39 Закону № 1798-VIII ВРП відкриває та розглядає справи про порушення суддями і прокурорами вимог щодо несумісності їх посад із діяльністю або статусом, визначеними Конституцією та законами України (справи щодо несумісності). Справа щодо несумісності може бути відкрита за заявою будь-якої особи, якій відомі відповідні факти.

За частиною першою статті 40 Закону № 1798-VIII справа щодо несумісності розглядається ВРП на її засіданні.

Суддя, прокурор, справа щодо несумісності якого розглядається, та його представник мають право давати пояснення, ставити питання учасникам засідання, висловлювати міркування і заперечення з питань, які виникають під час розгляду справи щодо несумісності, заявляти клопотання і відводи (частина друга статті 40 Закону № 1798-VIII).

Відповідно до частини першої статті 41 Закону № 1798-VIII за результатами розгляду справи щодо несумісності ВРП може ухвалити рішення: 1) про визнання порушення суддею вимог щодо несумісності з іншою діяльністю або статусом і звільнення його з посади; 2) про визнання порушення прокурором вимог щодо несумісності з іншою діяльністю або статусом і внесення в установленому порядку подання про звільнення його з посади; 3) про визнання відсутності порушень суддею або прокурором вимог щодо несумісності з іншою діяльністю або статусом.

Рішення у справі щодо несумісності ухвалюється більшістю голосів членів ВРП, які беруть участь у засіданні. Член ВРП, визначений доповідачем у справі, не бере участі в голосуванні (частина друга статті 41 Закону № 1798-VIII).

Отже, наведеними нормами встановлено порядок, повноваження ВРП та особливості розгляду справ про порушення суддями та прокурорами вимог щодо несумісності їх посади з іншою діяльністю або статусом.

8. Як убачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 реалізував своє право на звернення до ВРП із заявою про порушення вимог щодо несумісності начальником відділу організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням та підтримання публічного обвинувачення в обласних прокуратурах Департаменту нагляду за додержанням законів органами безпеки Офісу Генерального прокурора Ущапівським Я. В., у якій навів факти, що підтверджували, на його думку, вчинення прокурором відповідного порушення.

Відповідач забезпечив участь ОСОБА_1 у розгляді його заяви на засіданні Ради.

За результатами розгляду справи щодо несумісності, порушеної за заявами ОСОБА_1 , ВРП ухвалила рішення про визнання відсутності порушень прокурором Ущапівським Я. В. вимог щодо несумісності.

9. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Частина друга статті 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18?рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Таким чином, позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права та інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас гарантоване статтею 55 Конституції Українита конкретизоване в законах України право на належний судовий захист прав та інтересів особи передбачає можливість звернення до суду лише в разі існування спірних правовідносин, тобто в разі встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин. Таке порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до статті 124 Конституції Україниюрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно із частинами першою та п`ятою статті 125 Конституції Українисудоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом. З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з положеннями статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Відповідно до статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

За змістом частини четвертої статті 22, частини першої статті 266 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо законності актів, дій чи бездіяльності ВРП.

Зазначеним нормам процесуального закону кореспондують приписи частини першої статті 35 Закону №1798-VIII, згідно з якою рішення ВРП може бути оскаржене до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня його ухвалення.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України необхідно розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРП, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких вона реалізує свої владні (управлінські) функції (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 03 липня 2019 року у справі № 9901/278/19, від 21 липня 2022 року у справі № 460/5132/22, від 01 вересня 2022 року у справі № 990/46/22).

Воднораз Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (див. mutatis mutandis пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 8 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).

10. Зміст Спірного рішення свідчить, що воно в розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України є актом індивідуальної дії, оскільки стосується прав та інтересів прокурора Ущапівського Я. В., щодо якого вирішувалося питання про порушення вимог щодо несумісності.

Натомість апелянт стверджує, що Спірне рішення порушує його право на належний розгляд звернення, а також його законний інтерес, що полягає в усуненні особи, яка, як він вважає, незаконно займає посаду прокурора, від участі у кримінальному провадженні, учасником якого є позивач, який неможливо захистити в інший спосіб, аніж шляхом подання адміністративного позову з метою оскарження Спірного рішення. Неможливість оскарження рішення, ухваленого за результатом розгляду такого звернення, означає, що позивач позбавлений будь-якого способу захистити свій інтерес у судовому порядку.

11. Велика Палата Верховного Суду відхиляє ці аргументи, оскільки не вважає їх такими, що основуються на законі.

Відповідно до пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС).

Індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, у яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

Право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт виданий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи в публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку в публічних правовідносинах.

Подібний правовий висновок висловлено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 06 жовтня 2021 року у справі № 9901/26/21, від 03 листопада 2021 року у справі № 9901/226/21, від 02 лютого 2022 року у справі № 9901/256/21, від 16 березня 2023 року у справі № 9901/494/21, від 06 квітня 2023 року у справі № 990/152/22 та ін.).

Конституція України встановлює, що в Україні діє ВРП, яка, зокрема, ухвалює рішення стосовно порушення суддею чи прокурором вимог щодо несумісності.

Наприклад, держава гарантує контроль за належним дотриманням суддями та прокурорами вимог щодо сумісності їх посад із діяльністю або статусом, визначеними Конституцією та законами України, шляхом створення єдиного органу - ВРП, який приймає, серед іншого, рішення за результатами розгляду справи щодо несумісності.

У пункті 11 Рекомендації Rec (2000) 19 Комітет Міністрів указав, що держава повинна вжити відповідних заходів, щоб прокурори могли виконувати свої професійні обов`язки і повноваження без неправомірного втручання або незаконного притягнення до цивільної, кримінальної або іншої відповідальності.

Роз`яснюючи зміст цього пункту, Комітет Міністрів зазначив, що для прокурорів має бути положення, яке дане для здійснення ними повноважень, виконання яких ґрунтується на особистих свободах, і відповідно до якого вони будуть відповідати на дисциплінарному, адміністративному, цивільному або кримінальному рівні за їхні особисті проступки, відповідно таке положення повинне бути розумно обмежене, щоб не перевантажувати систему. Тут увагу необхідно акцентувати на можливості апеляцій у вищі інстанції або спеціальний комітет і на дисциплінарні процедури, проте кожен з прокурорів, як і будь-яка інша фізична особа, повинен відповідати за будь-який злочин, що він може вчинити. Природно, що в системі, у якій прокурор є незалежним, він несе більшу відповідальність (Коментар до індивідуальних рекомендацій за пунктом 11 Рекомендації Rec (2000) 19).

Наведене підтверджує той факт, що можливість притягнення прокурора до дисциплінарної, адміністративної, цивільної або кримінальної відповідальності за його правопорушення повинна бути розумно обмеженою національним законом. Проте за будь-яких умов прокурор повинен на рівні з іншими фізичними особами нести кримінальну відповідальність за вчинені ним злочини та мати можливість оскаржити рішення про притягнення його до юридичної відповідальності будь-якого виду згідно з національним законом.

Відсутність регламентації в національному законодавстві права на оскарження рішень про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо прокурора чи оскарження рішення про визнання відсутності порушення вимог щодо несумісності прокурором є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора та справі щодо порушення вимог щодо несумісності, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.

Крім того, у випадку невиконання прокурором процесуальних обов`язків у Кримінальному процесуальному кодексі України (далі - КПК України) встановлено порядок оскарження такої бездіяльності до слідчого судді (пункт 17 частини шостої статті 7, статті 24, 303-307), а в разі невиконання чинного рішення слідчого судді передбачено кримінальну відповідальність (стаття 383 Кримінального кодексу України). Указане повністю відповідає вимогам Рекомендації Rec (2000) 19, а також Рекомендації R (85) 11 Комітету Міністрів державам-членам щодо положення потерпілого в рамках кримінального права і кримінального процесу, ухваленої Комітетом Міністрів на 387 засіданні заступників міністрів 28 червня 1985 року (далі - Рекомендація R (85) 11), оскільки передбачає підвищену відповідальність прокурора за невиконання його обов`язків.

Згідно з пунктом 7 Рекомендації R (85) 11 потерпілий має бути наділений правом клопотати щодо перегляду рішення компетентного органу про не відкриття кримінальної справи і правом на пряме звернення до суду. Чинний КПК України передбачає право особи, яка ініціює кримінальне провадження, на оскарження бездіяльності прокурора.

Відповідно до пунктів 33 і 34 Рекомендації Rec (2000) 19 прокурори повинні відповідним чином брати до уваги думки і стурбованість жертв, коли порушені їхні особисті інтереси, і вживати або підтримувати дії, що гарантують поінформованість жертв як про їхні права, так і про обставини процесу. Зацікавлені сторони встановленого статусу або ті, що мають статус потерпілих, а саме жертви, повинні мати можливість змінити рішення прокурорів про відмову в порушенні кримінального переслідування (закриття справи), де це необхідно, ця зміна може бути зроблена після ієрархічного перегляду або шляхом судового перегляду чи сторонами, уповноваженими займатися судовим переслідуванням приватної особи.

У Коментарі до індивідуальних рекомендацій за пунктом 34 Рекомендації Rec (2000) 19 Комітет Міністрів указав, що створити право, застосовуване тільки до жертв, означає відсутність демократичного контролю за діяльністю прокурорів у низці достатньо вразливих сфер. З іншого боку, однаковий дозвіл будь-якій особі, що вважає себе ущемленою злочинами, опротестовувати рішення про не переслідування в кримінальному порядку призведе до перешкод у роботі прокуратури й до збільшення апеляцій, поданих як тактика перешкод.

Подібний висновок висловлено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 18 вересня 2019 року у справі № № 9901/414/19.

12. Зазначені конституційні приписи, нормативне регулювання та інші джерела права в контексті правовідносин, які виникли між ОСОБА_1 та органом державної влади (прокуратурою) у зв`язку з досудовим розслідуванням злочину, дозволяють констатувати, що стверджуване заявником порушення ВРП його суб`єктивних прав унаслідок визнання відсутності порушення вимог щодо несумісності прокурором та незастосування до прокурора заходів у вигляді звільнення його з посади не можна вважати обґрунтованими й такими, що справді порушують індивідуальні охоронювані законом права та/або інтереси ОСОБА_1 , які потребують й можуть бути захищені в рамках адміністративного судочинства.

Однак, констатований висновок зовсім не означає, що ОСОБА_1 не має права оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу виключно в порядку, установленому КПК України.

Обраний позивачем спосіб захисту - оскарження рішення ВРП про визнання відсутності порушень прокурором вимог щодо несумісності з іншою діяльністю або статусом жодним чином позитивно не вплине на хід досудового розслідування й не відновить його прав. Крім того, саме рішення ВРП за результатами розгляду справи щодо несумісності хоч і прийняте за заявою позивача, не створює для нього жодних юридичних прав та/чи обов`язків, а з огляду на завдання справ щодо несумісності і правовий статус ВРП у цих правовідносинах рішення цього органу не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника.

13. Спірне рішення не адресоване ОСОБА_1 , воно не породжує, не змінює і не припиняє його прав чи обов`язків у сфері публічно-правових відносин, що унеможливлює оскарження цього індивідуального акта позивачем незалежно від того, вважає чи не вважає він, що такий акт опосередковано зачіпає його права та/або законні інтереси. Воно породжує права й обов`язки тільки для прокурора Ущапівського Я. В., суб`єкта, якому воно адресоване.

При цьому Велика Палата Верховного Суду зазначає, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки. Однією із цілей таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів, зокрема як у цій справі. І така мета досягається законодавчо встановленим обмеженням, тобто останнє є пропорційним переслідуваній меті.

14. Наведені вище мотиви цієї постанови стосовно відсутності у позивача права на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень, яке надано особі, щодо якої воно прийняте або щодо прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується, лягли в основу оскаржуваного судового рішення, однак Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зазначивши серед іншого з посиланням на вимоги статті 266 КАС України про підсудність справ щодо законності актів, дій чи бездіяльності ВРП, що спір з приводу оскарження рішення ВРП належить до юрисдикції адміністративного суду, що саме по собі не суперечить приписам КАС України, відмовив у задоволенні позову. Хоча з огляду на ці мотиви мав би закрити провадження.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС Українисуд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

З огляду на наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про необхідність скасування рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 червня 2023 року із закриттям провадження у справі.

Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а також спорів, стосовно яких законом установлені імперативні вимоги щодо суб`єктного складу, у зв`язку із чим Велика Палата Верховного Суду не зазначає, до юрисдикції якого суду належить вирішення заявлених у цій справі позовних вимог.

15. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 315 КАС Україниза наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, скасувати судове рішення та закрити провадження у справі.

За правилами частини першої статті 319 КАС Українисудове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених статтею 19 КАС України, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.

Оскільки суд першої інстанції розглянув справу з порушенням норм процесуального права, Велика Палата Верховного Суду вважає, що є необхідні й достатні підстави для скасування оскаржуваного рішення із закриттям провадження у справі.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 319, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 , який діє через адвоката Ільченка Дмитра Олеговича, задовольнити частково.

Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 червня 2023 року скасувати, а провадження у справі закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточноюй оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. І. Гриців

Судді: О. О. Банасько С. Ю. Мартєв

Ю. Л. Власов К. М. Пільков

І. А. Воробйова О. Б. Прокопенко

І. В. Григор`єва О. М. Ситнік

Д. А. Гудима І. В. Ткач

Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук

І. В. Желєзний В. Ю. Уркевич

Л. Ю. Кишакевич Є. А. Усенко

Г. Р. Крет